基于DEA模型的县级财政民生支出绩效评价——来自浙江省45县的调查

●宋建军 刘建民

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政支出是国家宏观调控的重要手段，直接影响政府职能履行和社会财富再分配。长期以来，为了缓解人民群众日益增长的物质生活需要与落后的社会生产力之间的矛盾，我国财政支出侧重于生产建设，强调“做大蛋糕”，经济实现了高速增长，但也由此产生了民生欠账，诸如上学难、看病贵、就业难、房价高、环保弱、交通堵等社会民生问题逐渐膨胀，财政在民生领域的缺位导致社会治理失效。近年来，尤其是在“十二五”期间，民生问题倒逼财政支出调整，各级政府逐渐加大财政在民生领域的投入力度，浙江省及省以下地方财政民生支出占总支出比重超过70%。政府在财政支出方面更加重视“切好蛋糕”，着力解决“惠民生”问题，让广大人民群众共享改革红利，增强人民获得感。十九大报告指出：中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。化解社会主要矛盾的关键举措是加大民生保障力度，坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。

“郡县治，天下安”，县级政权在我国历史各个时期都至为关键。县一级财政是我国财政体制中的关键一环，直接向民众提供公共物品和公共服务，承担县域经济发展、保障民生、促进稳定的重要责任，居民获得感很大程度上取决于基层政府提供的公共产品和服务。一方面，当前省以下各级财政民生支出比例和规模不断增加，另一方面民生问题依然存在，有些甚至还相当突出，这不得不引起我们对财政支出效率的思考，鉴于县级财政是提供公共产品的主体，也是保障基层民生的主体，深入考察县级财政的民生支出绩效显得尤为必要。

二、文献回顾

财政支出绩效评价方法很多，有成本效益分析法、因素评分分析法、综合评价法、模糊数学法等，但从已有文献来看，大多数学者偏好运用数据包络分析法（DEA）。通过文献梳理发现，运用DEA方法评价省级财政支出绩效的居多，汪柱旺、谭安华（2007）构建了人均财政支出、财政支出比、经济性财政支出比三个投入指标，财政收入增长率、GDP增长率、财政支出资本形成拉动系数、财政支出弹性和财政支出倍率五个产出指标，运用DEA模型对东中西30个省 （区、市）财政支出总体绩效和单项绩效进行了研究；陈诗一、张军（2008）利用DEA非参数技术和受限Tobit模型，测算了27个省级政府财政支出的相对效率，发现大部分省级政府财政支出效率都不高，并分析了东中西部地区的差异；金荣学等（2011）运用 DEA工具，从经济效益、社会效益和生态效益的角度对2009年全国29省财政支出效率进行评价，并着重分析了湖北省的财政支出效率；续竞秦、杨永恒（2011）基于修正的DEA两步法，测算了省级政府基本公共服务供给效率，发现大多数省份供给效率偏低，且省际间差异明显；代娟、甘金龙（2013）利用DEA方法，核算2011年省级地方政府财政支出效率，发现地方政府财政支出效率与经济发展水平密切相关，东中西部地方财政支出效率依次递减；孙成龙（2014）利用DEA方法测算了省级政府民生支出效率，结果同样表明省际差异大，东中西部民生支出效率依次递减；李俭峰（2017）则聚焦中部地区，利用DEA技术测算了中部六省基本公共服务财政支出效率，发现中部地区总体效率较高，但各省都还有进一步提升空间；袁莉、王华强（2017）采用DEA方法以时间序列作为决策单元对湖北省2010到2014年的公共财政支出绩效进行测度，发现期间公共财政支出处于规模报酬递减阶段。也有少数学者将研究对象聚焦于地级市财政支出效率，蔡卫红、王燕武（2009）利用DEA技术测算1999-2006年福建省多个地市的财政支出效率并分析了其影响因素；葛腾飞、翟富珍等（2017）运用超效率DEA方法测算了2011-2015年安徽省16个地级市的财政支出效率，并构建时间固定效应面板模型找出财政支出效率差异的影响因素。利用DEA技术研究县级财政支出效率的则不多见，窦欣（2011）选取河北省22个县作为决策单元，运用DEA模型评价县级财政支出效率，结果表明经济强县的财政支出效率高于经济弱县，增加县级财政支出规模是提高财政支出效率的关键；徐俊兵、韩信等（2017）则利用DEA模型测算了2011-2014年福建省58个县市的财政支出效率，并利用Malmquist模型分析其影响因素，发现59%的县级公共服务的财政支出缺乏效率，并从绩效的角度提出了对策。

从已有文献研究来看，多数文献研究以公共财政支出、基本公共服务或财政支出作为研究内容，但在指标选取时则大多以教育、医疗、社会保障和基础设施等民生指标构建指标体系，以此来测度整个财政支出效率并得出评价结论，其准确性值得商榷；从研究对象来看，囿于数据可获性，聚焦省级财政支出的较多，省以下特别是县级财政支出的很少，如果说国家财政支出属宏观层面，省级财政支出属中观层面，则县级财政支出属微观层面，本文认为，在当前社会主要矛盾发生变化、经济增速放缓、民生问题还比较突出的社会背景下，研究县级民生财政支出效率相对而言现实意义更强。本文将利用DEA研究方法，借鉴学者们已有的研究成果，以民生支出为切入点，力求评价指标的有效、匹配，科学构建民生支出效率评价的投入、产出指标，考察“十二五”期间浙江省45个县（市）的县级财政在民生建设中的表现。

三、浙江省县级财政民生支出效率实证分析

（一）研究方法与模型选择

数据包络分析 （Data Envelopment Analysis,简称DEA）于1978年由美国著名运筹学家A.Charnes和W.W.Cooper提出并推广，是一种线性规划和凸性分析的非参数估计方法，用于测度一组具有多个输出输入的被评价单位（DEA中称决策单元DMU），以相对效率为基础，评估决策单元是否有效。由于DEA方法无需建立输入输出指标关系的复杂函数；无需权重假设，排除了人为误差；不仅能够测度各DMU的有效性，还能对非有效DMU进行投入冗余计算和产出不足分析，提出针对性强的改进建议，因此，DEA方法被广泛应用于各领域有关投入和产出的效率研究。

比较典型的DEA模型是基于固定规模报酬的CCR模型和基于可变规模报酬的BCC模型。前者在假定规模报酬不变的情况下评价资源利用总体技术效率（TE），后者在规模报酬可变的情况下将CCR中的技术效率分解为纯技术效率（PTE）和规模效率（SE），三者关系为：技术效率（TE）=纯技术效率（PTE）×规模效率（SE）。 技术效率（TE）评价各DMU资源使用效率的总体情况；纯技术效率（PTE）评价决策单元（DMU）对投入资源的利用程度；规模效率（SE）评价决策单元（DMU）在现有条件下资源投入规模和结构是否合适。各效率指标值在0-1之间，若效率值为1，则表明该决策单元（DMU）在该指标上达到效率相对最优。一般而言，绩效可以从两个角度评价，即在产出既定的条件下投入最小化和投入既定的条件下获得最大化产出，据此，DEA方法也从投入和产出角度测算各DMU效率值，即投入导向型和产出导向型。在CCR模型中，这两种核算方法结果一样，但在BCC模型中两种核算方法结果则可能不同。对于地方政府而言，相较于产出变量，投入变量更可控，因此本文选择投入导向型的BCC模型测算各决策单元效率值。

如下：

其中，xij和yrj分别表示第j个DMU对第i项输入的投入值和第 r项输出的产出值，i=1,2…m；r=1，2…s。θ为效率评价指数，表示DMU离有效前沿面的“距离”，s-i和s+r分别为投入和产出的松弛变量。当θ=1，s-i=0，s+r=0，则该DMU有效，不存在投入冗余和产出不足；当θ＜1时，则该DMU无效。

（二）指标体系构建

从指标代表的含义看，要体现“民生”。关于民生财政或民生支出尚无统一界定，从目前学者有关民生财政的理论研究成果来看，关于民生财政与公共财政关系辨析的居多，并形成多种不同结论，但不论民生财政结论如何，对于“民生”内涵基本形成了统一认识，民生是“民众生活的总称，涵盖方方面面，包括公民的生存权、发展权及相关的物质条件”，民生领域即人民群众最为关切的、关系到其最直接、最现实利益的领域，用八个字概括为“衣食住行、业教保医”。本文根据县级财政承担的主要支出项目并结合学界对于民生支出指标的研究成果，以教育、医疗卫生、社会保障与就业、环境保护、农林水、公共交通支出构建DEA指标体系。

从指标取舍来看，要符合DEA方法的指标选取原则。如果指标选择不合理，则评价结果可信度就不高，因此在指标选取时，既要考虑全面性，又要考虑精简性。要从不同方面选取评价指标，保证指标的全面性，同时根据相关研究，DEA方法中总指标数原则上不能超过DMU数量的三分之一，或者DMU数量至少是指标总量的两倍，在DMU数量不大的条件下，指标选取要严格控制数量，精简指标；另外，既要考虑目标性还要考虑可行性。一般来说指标越全面则越接近评价目标，但需要考虑指标的可量度和数据的可获性，基于以上考虑，本文最终构建的指标体系如表1所示。

表1 县级财政民生支出绩效评价指标体系

在投入指标上选取了教育支出 （不含高等教育支出）、医疗卫生支出、社会保障与就业支出、环境保护支出、农林水支出、城乡社区支出、公共交通支出的人均指标作为投入指标。需要说明的是，有关研究中宽泛地以人均财政支出作为“理论上”的民生支出，不能直接作用于民生产出指标，投入投出指标之间的相关性值得商榷；在产出指标方面，居民经济状况、教育、医疗卫生、社会保障与就业、环境保护指标选取参考有关专家研究成果。在基础设施建设方面，综合考虑城镇和农村的产出，其中农业机械总动力是衡量农业现代化发展的指标；互联网接入用户比例衡量信息化基础设施建设状况；人均城市道路面积衡量城镇交通基础设施建设；人均住房面积反映居民居住基本条件；境内公路里程数反映交通发展状况。

（三）数据处理

相对于截面数据，时间序列面板数据在处理滞后效应上更有优势。由于财政支出效果存在时滞效应，即当年的财政支出产出效果可能会在以后年度显现，因此，有效衡量财政支出绩效宜采用时间序列面板数据，可以在一定程度上减少财政产出滞后效应的影响。本文选取浙江省“十二五”期间的县级财政民生投入和产出数据均值进行DEA分析，数据主要来自于2012-2016年《浙江统计年鉴》和9个地市统计信息网数据及部分县(市)政府信息公开网站数据。最终，本文选取了全省45个县或县级市（不含杭州、宁波所属县市及各地级市所属区）为DMU，测度县级财政民生支出效率。

由于各类指标量纲不同，为了消除不同量纲的影响，本文借鉴陈诗一、张军（2008）和刘振亚（2009）等的数据处理方法，采用均值法对具体指标作无量纲化处理，负向指标（城镇登记失业率）采用倒数处理，无量纲化处理后各指标均值为1。八类二级指标由无量纲化后下级指标计算算数平均所得，一级指标由二级指标简单加权计算所得。经过无量纲化处理后的指标标准化值如

表2所示。

表2 浙江省45个县财政民生投入与产出指标的标准化值

根据表2投入指标来看，人均民生支出排名前五名分别是嵊泗、岱山、庆元、景宁、安吉，民生支出指标占GDP比重较高的前五名分别是庆元、文成、泰顺、景宁、开化，综合投入指标处于前列的是庆元、景宁、嵊泗、文成、泰顺、岱山、开化等县（市）等经济弱县，排名靠后的是瑞安、乐清、温岭、诸暨、东阳等经济强县。从产出指标来看，教育、环保两类指标较为均衡，差距不大；在居民收入、医疗卫生、社保与就业、基础设施产出指标方面差距较明显，义乌、诸暨、温岭、海宁、长兴、瑞安、乐清等县市表现突出，开化、泰顺、庆元、景宁、文成、磐安、嵊泗、青田等较为落后；在综合产出指标上，温岭、瑞安、海宁、义乌、桐乡、临海、诸暨、长兴、乐清、东阳等县市居前列，景宁、庆元、文成、泰顺、青田、磐安、云和、松阳、开化、嵊泗等靠后。综上可以发现，部分经济较弱县在投入指标上表现较好，但产出表现较差；相反，经济较强县在投入上表现不突出，但在产出方面表现突出。

（四）效率测度与结果分析

根据表2样本单位的各项指标标准化值，可以简单描述其投入产出情况，但无法获取效率值，本文假设规模报酬可变，根据投入导向型的BCC模型，运用DEAP2.1软件，测算了45个县（DMU）的效率值及规模报酬变化趋势，结果如表3所示。

根据表3，从整体来看，45个DMU的投入导向型的综合效率均值为0.743，表明相对于最优投入水平，在现有产出水平下，平均有25.7%的资源浪费了，平均规模效率略高于平均纯技术效率，纯技术效率对综合效率的影响更大。瑞安、乐清、苍南、平湖、海宁、诸暨、嵊州、义乌、温岭9个县技术效率值为1，且所有投入和产出的松弛变量均为0，说明其不存在投入冗余和产出不足的情形，达到DEA有效，处于民生支出效率理论上的生产前沿；DEA有效县（市）数占比20%，DEA无效县市数36个，占比80%，其中得分较低的分别为庆元、景宁、松阳、磐安、云和、遂昌、开化、泰顺、文成等县市。

进一步地，将综合效率分解为纯技术效率和规模效率，DEA无效的36个DMU可以分为两类：纯技术有效，规模无效；纯技术效率和规模效率均无效。第一类DMU纯技术效率为1表明其投入没有冗余、产出没有不足，综合效率小于1是由于其规模和投入、产出不相匹配，需要增加规模或减少规模才能达到DEA有效，这类县市有8个：文成、泰顺、开化、龙游、岱山、嵊泗、玉环、天台；第二类DMU纯技术效率和规模效率均小于1，这些县市要么出现投入冗余，要么产出不足，或者二者兼而有之，需要分析各项投入要素和产出项目的原始值和目标值并进行调整使之到达DEA有效。根据DEAP2.1运行结果，如东阳市在人均可支配收入、教育、社保与就业三项产出上不足，分别与目标值相差0.149、0.051、0.913个单位，同时在民生支出占GDP比重上出现冗余，较目标值多出0.079个单位，要达到DEA有效，未来需要在这个四个指标上进行调整。

表3 各县（市）DEA效率值及排名表

从规模报酬来看，达到DEA有效的9个县市规模报酬不变，意味着现有的投入产出效率最优；其他36个非DEA有效的县市中22个出现规模报酬递减（drs），反映出未来即使增加投入规模，其产出水平也不会增加，盲目增加民生财政的投入水平并不能解决支出低效问题；14个非DEA有效的县市中出现规模报酬递增（irs），表明等比例扩大所有投入规模，将更加接近DEA有效，支出效率有更大提升。

从具体产出指标来看，实证结果显示环保、教育支出效率较高。在45个DMU中，环保产出松弛变量均值0.008，为0的县市40个，说明绝大部分县市达到了理想产出；教育产出松弛变量均值0.029，为0的县市30个，大部分县市达到了理想产出。

四、结论与启示

本文基于可变规模报酬前提，利用DEA方法构建了投入导向的BCC模型，测度了“十二五”期间浙江省45个县（市）民生财政支出效率，尝试得出以下结论：第一，从整体来看，浙江省县级财政民生支出效率不高。45个县市中只有9个达到DEA有效，占比20%，平均综合效率值0.743，还有较大改善空间。第二，民生财政支出效率测算结果区域差异明显，经济发达县市支出效率明显高于经济欠发达县市。9个DEA有效县（市）处于长三角城市群或杭州湾经济区，地理位置较为优越，资源优势明显，经济发展快，甚至能进入全国经济百强县（市），而支出效率较低的多数为处于偏远山区的县（市）。地理位置可能会影响财政支出效率。第三，财政投入规模不足并不是民生财政支出低效的主要原因。在36个非DEA有效的县市中22个出现规模报酬递减（drs），继续加大投入反而支出效率更低。因此，这些县(市)应合理安排资金流向，科学决策资金使用并加强监督力度。第四，民生支出效率与政府民生发展战略密切相关。环保支出效率较高与近年来浙江省持续开展生态省建设和“两美”浙江建设密切相关；教育支出的高效率与“十二五”以来浙江省持续推进教育现代化进程、致力于打造教育强省的战略密不可分。

根据实证结论，本文认为：第一，财政体制改革对财政支出效率提升有积极正面影响。浙江省是较早实现省直管县财政体制改革的省份，通过多轮“强县扩权”改革，一些县（市）经济发展速度很快，财政支出效率提升明显，民生财政支出效果凸显，如9个达到DEA有效的样本大多是较早实行改革的县（市）。第二，解决民生问题财政不能缺位，但财政解决不了全部民生问题。民生问题是复杂的系统性问题，既是经济问题，也是社会问题，甚至是政治问题，而财政本质属性是经济政策工具，不是“万金油”，也不是包治百病的良药，不能期望通过财政手段完全解决，这也解释了个别地方陷入投入越大问题反而越多的怪圈，出现财政支出无效率现象。民生问题的最终改善有赖于经济、社会和政治领域的进一步改革，综合施策。第三，财政支出效率受多重因素影响，财政民生支出低效既有县级财政财权事权不匹配等财政管理体制内生因素的影响，也受区域特征、辖区人口密度等外部因素的影响，需要分析外生因素的影响程度，判断其与财政支出效率的关系，发掘财政支出无效率行为背后的经济原因，有助于调整政策方向，精准施策。第四，强化财政支出绩效管理制度建设。从实证结果来看，大部分县（市）民生支出呈规模递减趋势，调整方向不是盲目增加投入规模，而应该重视财政支出绩效管理制度建设，将支出绩效纳入财政资金配置、使用主体的绩效评价范围，追踪问效，增强责任感，合理安排支出结构，拒绝资金浪费。第五，增强民生项目决策的民主性、科学性和透明度。实践表明，政府民生发展战略与民生支出效率高度相关，县级政府应因地制宜规划民生发展战略。在民生项目建设决策、财政资金配置上充分尊重民意，强化监督，探索建立科学、民主、透明的决策机制。■