严肃追责：向央企违规经营投资人员“亮剑”

话题嘉宾

谢获宝:武汉大学会计系教授，博士研究生导师。曾兼任浙江大学、中山大学岭南学院、江西财经大学等院校EMBA项目教授。主要从事资本市场会计和财务问题研究

胡春艳：中南大学行政管理系副教授，院长助理，兼中南大学地方治理研究院副院长等，主要研究兴趣为问责制、公务员制度、政府管理改革

宋京津：江西财经大学，会计学院教授，会计学博士、博士后，硕士生导师，中国注册会计师，研究方向为会计理论与方法

唐大鹏：东北财经大学会计学院审计系副教授，硕士生导师，博士生导师组成员，中国内部控制研究中心主任助理，行政事业单位内部控制研究所所长，财政部新一届内部控制标准委员会咨询专家

李升：中央财经大学财政税务学院财政管理系主任，中财-鹏元地方财政投融资研究所副所长，副教授，硕士生导师，主要研究方向为财税理论与政策

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近年来，随着国企混合所有制改革的深入推进，国资流失案件频频出现。企业管理不规范、内部人控制严重、领导人员缺乏制约等助长了有关管理人员违规经营投资的气焰。中央纪委国家监委网站发布的数据显示，今年以来，倒在国企关键岗位上的省管干部就多达30余名，中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部一名（中国华电科工原总经理霍利），中管干部两名（中船重工原总经理孙波和原华融董事长赖小民）。

为加强和规范中央企业违规经营投资责任追究工作，进一步加强国有资产监管，国资委近日印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（以下简称《办法》）提出，针对在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果的中央企业经营管理有关人员，形成分级分层追责机制，同时实行重大决策终身问责。《办法》详细规定了中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等。

除了强调严肃追究违规经营投资责任，《办法》也明确建立有关容错机制，注重保护广大经营管理人员开展正常生产经营活动的积极性。一是明确贯彻落实“三个区分开来”重要要求，把违规经营投资和正常生产经营区分开来；二是借鉴纪律处分、刑事处罚等关于从轻、减轻或免除处理的有关规定，进一步明确“从轻或减轻处理”的7种情形和“免除处理”的有关内容。

以管资本为主加强国有资产监管，准确把握出资人代表职责定位，严肃追究违规经营投资责任，是探索完善国有资产监管体制机制的重要内容。自2008年出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》以来，“严格责任追究”逐渐成为央企的一项重要改革任务。如今十年过去了，中央企业违规经营投资责任追究工作取得了哪些成效？相较于之前的规定，此次《办法》有何亮点？如何在实践中处理好问责与容错的关系？如何在改革浪潮中有效防止国有资产流失？本期监督沙龙关注中央企业违规经营投资责任追究工作，围绕相关话题展开探讨。

央企缘何沦为腐败的“重灾区”？

主持人：自2008年国资委出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，推动中央企业逐步开展资产损失责任追究工作以来，“严格责任追究”成为央企的一项重要改革任务，2016年国办印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、组织实施等作出了框架性规定。如今十年过去了，中央企业违规经营投资责任追究工作取得了哪些成效？

谢获宝：按照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第三条的规定，违规经营投资责任追究是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。

从政策和实践层面看，2016年中共中央印发的《中国共产党问责条例》第二条中关于坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党方面明确要求“有权必有责、有责要担当，失责必追究”，习近平总书记也在一系列重要讲话中就健全问责机制、强化问责效果反复强调有权就有责，权责要对等；有责必问，问责必严。一以贯之的是，2016年国务院办公厅发布 《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，2018年国务院国资委发布 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，从框架和具体细节上对中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等作出规定，这是在国有企业改革和国有资产管理领域具体落实 《中国共产党问责条例》和习近平新时代中国特色社会主义思想的有效实践，2016年出台的《意见》和2018年推出的《办法》对规范国有企业经营投资行为、遏制国有企业违规经营投资活动具有重大现实意义。

从理论层面看，企业是一系列与企业相关的利害关系人契约关系的总和，其中最重要的契约关系之一就是企业出资人和企业经营管理者之间的委托代理关系。中央企业关键岗位的经营管理人员一旦接受自己的工作岗位，中央企业出资人及代表出资人的机构就与经营管理人员之间建立了明确的委托受托责任关系，出资人及其代表就拥有了评价经营管理人员履行受托责任状况、纠正和追责经营管理人员违规经营投资行为的权利，以维护国有资产的安全，实现国有资产的保值增值，2016年出台的《意见》和2018年推出的《办法》对规范国有企业经营投资行为、遏制国有企业违规经营投资活动同样具有重要理论价值。

自2008年国资委出台 《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，到2016年国办印发 《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，再到2018年国务院国资委推出 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，十年时间，中央企业违规经营投资责任追究工作取得重要成效。

第一，根据中央纪委国家监委网站发布的数据，2018年1月1日以来，倒在国企关键岗位上的省管干部就多达30余名；对国泰安数据库的数据进行手工整理后，央企、其他国企和非国企2008-2017年高管受处罚次数如图1所示，数据显示央企和国企经过2008年开始的明确追责工作，高管受处罚次数连年大幅上升后，2016年和2017年开始下降，尽管导致央企和国企高管受处罚次数下降的原因很多，但是明确对违规经营投资行为进行追责发挥了积极作用，追责机制的实施取得重要工作成效。违规经营投资追责工作上路十年，效果显著，未来仍将砥砺前行，为国有企业的健康发展保驾护航。

第二，违规经营追责机制的实施，投资负面清单的明确，有效控制了国有资本投向，遏制了国有企业，尤其是央企的乱投资行为，促进了国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。根据国泰安数据库中的数据 ，2008 年 和2017年央企主要财务指标如表1和表 2所示。数据显示，尽管央企的经营效率和效果尚需改善，但是从 2008年到2017年，央企平均总资产、净资产、营业收入和净利润规模都实现了大幅度增长，平均总资产报酬率、净资产收益率和营业收入利润率都实现了大幅度提升，资产负债率得到有效控制。国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力不断增强。违规经营投资追责制度对保护国有资产的安全、实现国有资本的保值增值发挥了重要作用。

第三，违规经营管理追责制度对国有企业，尤其是央企公司治理水平的提升有着重要贡献。据不完全统计，中央企业子企业公司制改制面超过90%，混合所有制企业户数占比近70%，除少数企业外，大部分央企建立了规范的董事会制度，央企规范运作、合规经营、防范风险的水平都达到新的高度。

链接

以下图表由谢获宝老师整理提供。

图1 2008-2017年企业髙管受处罚次数

表1 2008年央企主要财务指标统计表

表2 2017年央企主要财务指标统计表

第四，违规经营投资追责制度，既保护了有经营能力、有责任心、有进取心的央企和国企经营者，又淘汰了有违规经营投资行为、没有担当精神、不思进取的经营者，处罚了有违法违规行为的经营者。通过违规经营投资追责制度，筛选和培育了一大批优秀的央企和国企经营者，为央企、国企做大做强培育了优秀的企业经营团队。

唐大鹏：新时代下，党和国家高度重视国有资产监督管理工作，以国家审计作为外部监督力量，以内部控制作为内部管理抓手，中央企业违规经营投资责任追究工作成效得到极大增强。另外，党的十九届三中全会提出将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计职责划入审计署，避免了重复检查和监督盲区，增强了监督效能。具体工作成效如下：

第一，经营投资规范要求逐步完善。《中华人民共和国企业国有资产法》于2008年10月通过，从法律角度规定了企业经营管理人员的法律责任，是国有资产管理法治建设的重要里程碑；2015年，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出了严格追究国有资产流失责任的具体方式；同年，国务院出台 《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，进一步明确了国有资产监管重点；2017年国资委出台《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》，从事前、事中、事后的角度对投资监管体系进行了建设。

第二，国有企业责任追究证据根基逐步加深。国家审计逐步成为违规经营投资责任追究工作的证据基础。2016年，审计署共审计了20户中央企业，与以前年度每年审计10户左右相对比，显著增强了审计覆盖力度，中央企业在国资委的督办下共追责309人，对其进行了处理处分。2017年，审计署再次扩大审计范围，共审计35户中央企业，在审计时重点关注国有资产损失、损失风险或闲置问题，国资委在2017年底也专门发出通知，敦促中央企业努力实现 “整改全覆盖、问题零容忍”。

第三，经营管理内部控制日益完善。完善内部控制建设成为中央企业避免企业经营管理有关人员进行违规经营投资的重要方式之一。2012年国资委发布《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，进一步推动了中央企业按照财政部等五部委印发的 《企业内部控制基本规范》和配套指引进行内部控制建设与实施工作。目前，部分中央企业已将业务流程和控制措施固化到信息系统，增强了企业内部经营投资决策、执行和监督的效能效果。

李升：2008年国资委出台的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，对中央企业在企业采购产品、服务；销售产品或提供服务；资金管理和使用；投资决策和投资管理；从事股票、期货、外汇以及金融衍生工作等投资业务；从事保证、抵押、质押等担保活动；资产转让、收购和改组改制；对房屋建筑物、机器设备、运输设备、原材料、在产品、产成品等实物资产保管不当、维护不善造成非正常毁损、报废或者丢失、被盗等；未按照会计制度及会计准则规定核算或披露已发生的资产损失而导致企业严重账实不符、会计信息失真等资产损失情形，进行了前所未有的范围和责任界定以及行之有效的监督管理，具有重要的现实意义。该《办法》对于规范资产损失认定、资产损失责任追究、责任划分、责任处罚等工作，进行了一系列的探索和实践，可以说，过去的改革，适应了当时的改革需要，对于加强中央企业资产流失的管理和监督，起到了很好的规范作用和约束作用。

胡春艳：党的十八大以来，中央企业党风廉政建设和反腐败工作深入推进，震慑效应已得到初步显现。十八大以来至今年7月，中央纪委和央企各级纪检监察机构共受理信访举报190099件 （次），立案28399件，给予党纪政纪处分39612人，移送司法机关处理1101人，由此可见我国央企问责力度之大，强有力地遏制了腐败现象的发生。同时，我国出台《中央企业违规经营投资责任追究实施办法 （试行）》，是对责任追究制度进一步的完善和细化，真正实现中央企业违规经营投资责任追究的可操作化，这对中央企业违规经营投资责任追究提供了有力的指导。

宋京津：央企素有 “共和国长子”之称，然而近年来却因长期亏损、官员贪腐、财务造假等备受诟病。国资委为加强国资监管，自2008年起，出台了一系列相关规范。十年时间，央企违规经营投资责任追究工作取得了显著成效，主要表现在以下方面：

一是厘清了国有资产出资人的监管边界。十八届三中全会提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主，加强国有资产管理。国资委作为国务院直属特设机构，专司国有资产监管，从制度层面消除了国资监管存在的“越位、缺位、错位”问题。同时，以管资本为主的监管模式，给予了企业更多的经营自主权，使监管者、出资人代表和企业之间的职责分工更加明确，从而有利于政企分开、政资分开。

二是发挥了责任追究的警示和震慑作用。“动员千遍，不如问责一次。”国资委在查处中央企业违规经营投资案件中，充分发挥了责任追究的警示和震慑作用。规范有序的责任追究工作的开展，促使国企管理层不断提高经营投资责任意识。

三是促进了现代企业制度的建立健全。国有企业普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题。董事会、监事会、经理层的制衡机制尚未完全建立，企业内部劳动、人事及分配制度有待继续完善。随着国资监管的不断深化，国企法人治理结构逐步完善，董监高各司其职、有效制衡的机制逐步建立起来，经营管理逐步完善。

四是推动了国有资本的有序流动。通过严肃问责，推动企业建立健全权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，倒逼管理层不断提高经营投资责任意识，自觉履行受托责任，既提高了监管效率，又优化了国有资本运营和配置效率，从根本上防止国有资产流失。

主持人：近年来，央企负责人失职渎职、违规经营投资决策导致国有资产流失案件频频出现，央企沦为腐败的“重灾区”。原因何在？

谢获宝：尽管央企治理水平大幅度提升，违规经营投资责任追究制度取得重要成效，但是，央企负责人失职渎职、违规经营投资决策导致国有资产流失案件还是频频发生，央企仍是腐败的“重灾区”，这既有央企负责人和其他经营管理人员的主观因素，也有央企管理复杂性等客观因素，主要原因是：

第一，法律和形式上央企和国企的出资者身份是明确的，但是实践中国有企业出资者身份实质上缺位问题仍然突出。无论央企、国企实行的是执行董事长制度还是非执行董事长制度，真正的出资人权益和现实中代表出资人权益的机构或个人表达的权利和利益没有很好地实现实质性统一，在经营投资决策权和剩余索取权的配置上没有达成权责利的一致，使得对央企负责人经营投资行为的监督时常处于“真空”状态，诱致央企负责人失职渎职、形成违规经营投资行为。

第二，对追责机构和个人再追责的机制没有有效形成，加上信息不对称现象的普遍存在，虽然央企的股东大会、董事会、监事会、党委会、职工大会等内部治理和监督在法律和制度层面做得不错，但是，在实施层面没有全面落实，使得表面有效的治理机制处于空转状态，央企负责人和其他经营管理人员在经营决策中的激励和约束机制失效。

第三，央企经常处于预算软约束环境中，而且信息透明度不足，使得部分央企拥有过多资源，央企负责人权力过大，外部监督不力，加上部分经营管理者存在侥幸心理，违规经营投资行为和国有资产流失事项就会发生。

第四，客观上，央企的规模普遍较大，子公司很多，经营范围广泛，管理层级过多，管理层面过宽，管理活动复杂，在风险防范机制和内部控制制度不完善的情形下，违规经营投资决策行为就会多发。

胡春艳：央企腐败原因可从权力结构、权力监督和问责机制三方面来分析。首先，在权力结构方面，国企组织设计采取条块管理，从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主，由此导致选人程序不规范，存在“小圈子”“近亲繁殖”“带病提拔”或“带病上岗”等内部人控制现象。其次，在权力监督方面，一是国企中严重的“一把手”控制现象，使得内部监管形同虚设，重大决策失误频发；二是外部董事被“架空”，虽然央企引入直接对国资委负责、相对独立的外部董事，从而对央企的内部人控制实施监督和制衡，但并没有取得理想的成效，外部董事如果在某些方面持反对意见，有可能被视为“刺头”，甚至“被剔除出董事会”。最后，在问责机制上，央企高管的问责制度严重缺失，国有企业经营投资出现巨额亏损，国企高管以退休、调离形式一走了之，这种权责不对等的局面，才是导致决策轻率、失误频频发生的原因所在。

宋京津：国有企业特别是央企，掌握着最重要的经济资源，关系着国计民生，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。但长期以来，一些央企负责人失职渎职、违规经营，导致国有资产流失案件频出。主要原因在于：

一是国有资产所有者“虚化”。虽然我国是生产资料公有制的社会主义国家，法律上也明确规定了国有资产的所有者是全国人民，但却不能体现在经济运行当中。无论国企创造多少利润，都和老百姓没有关系，而少部分人（内部人）成了既得利益者。为了争夺更多利益或维护既得利益，一些国企的管理层没有把精力放在经营上，而是放在了争权夺利上，就算把企业毁掉也在所不惜。

二是科学决策体系仍未建立起来。经营活动，实际上就是通过各种投融资安排，合理配置企业资源，使得企业得以有效运营。因此，科学的决策体系或程序至关重要。在现代管理制度缺失的企业中，股东大会、董事会、经理层的制衡机制并未真正起作用，决策程序流于形式。一些国企管理层打着国有资产“管理者”“保护者”的旗号，侵吞国有资产更加方便，更加猖狂。

三是缺乏常态化、可操作的追责问责机制。对于央企责任人追责问责虽有相关规范，但由于缺乏可操作性，存在惩处力度不够、威慑力不足、落实不到位等问题。一些人热衷于搞项目，其目的并非提高企业竞争实力，而是想从中 “捞油水”。等巨额拨款到手后，大部分则被其以各种方式中饱私囊。

四是相关信息披露不透明。国有资产评估、企业改制方案、清产核资、责任追究处理等信息未能及时披露，即便公告也语焉不详。

唐大鹏：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。近年来，中央巡视组、审计署、央纪委驻国资委纪检组、国资委巡视组、央企党组纪检组、央企内审部门等监督机构通过巡视、巡察、审计等方式，已查处央企经营管理人员数人，央企已沦为腐败的“重灾区”，究其原因有以下几点：

第一，中央企业行政色彩过于浓烈。从国企改革历程来看，部分中央企业前身为国家部委，在组建和发展过程中存在着政企关系密切、“官本位”意识浓厚的情况。央企市场化程度不高，晋升制度不够完善，存在一定灰色地带，导致部分管理人员通过利益输送的方式谋求更高职务。

第二，中央企业内部权力运行不规范。直至2017年年底，中央企业公司制改制才基本完成，在此之前，央企大多所有权与经营权模糊不清，治理结构不够完善。在此情况下，若未将权力装进制度的笼子，则必然导致管理人员在国有资产处置、工程建设、物资采购等重点领域产生权力寻租现象。

第三，对中央企业的监督力度不足。从审计监督来看，传统的国家审计重点关注财务报表审计，对失职渎职、违规经营投资决策等现象关注度较低。从公众监督来看，十八大以前，央企财务预算、主要财务指标、整体运行情况、业绩考核结果等重大信息均未向公众公开，不阳光不透明极易滋生腐败。

李升：一是国有企业产权由于存在着委托—代理链条不完整、监督机制的搭便车问题、软预算约束、所有权的不可分割和不可退出等特性，使得国企产权容易存在虚化，出资人难以有效到位，出资人“虚化”现象比较严重。国资委虽然从设立之初，就是为了解决管人、管事、管资产三者有机结合的问题，但是在现实中，往往存在诸多难题，使得“三管结合”的初衷难以有效实现。

二是内部人控制问题严重。现代企业制度要求，国有企业改革要做到产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。但是要建立现代企业制度，政企分开，设立法人治理体系，在产权主体监督不到位的前提下，有时往往会带来国企的内部人控制问题。而内部人控制的问题，将可能造成负责人失职渎职、违规经营投资决策等严重后果。

三是有效的国有资产管理和监督机制尚未建立健全。由于产权主体或代表难以有效归位，在所有者、经营者和职工之间未形成有效的制约机制，在国企经营和改革过程中，经常存在着国有资产流失、央企腐败等问题。

问责与容错并举，规范央企违规经营投资责任追究工作

主持人：此次《办法》出台，详细规定了中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等，强调严肃追究责任，实行重大决策终身问责。您认为相较于之前的规定，《办法》有哪些亮点？

胡春艳：2018年出台的 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法 （试行）》，是在2016年《意见》的基础上，对责任追究制度进一步的完善和细化。该《办法》的亮点有三：一是责任追究制度更具可操作性，该《办法》进一步明确了中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等，将中央企业经营管理人员的终身追责落到了执行层面。比如，明确11个方面72种追责情形，规定了一般资产损失、较大资产损失、重大资产损失的损失金额，细化了责任追究工作程序等等，这都对我国中央企业违规经营投资责任追究具有直接指导作用。二是严肃问责与容错机制并重，该《办法》强调责任终身追究，国资委内设专门责任追究机构，建立责任追究工作报告制度，对集体责任的问责等等，都表明了对央企违规经营投资责任追究的决心。与此同时，为了保护企业经营管理有关人员干事创业的积极性，《办法》强调“三个区分开来”，恰当公正地处理相关责任人。三是对监管者的问责，第二十七条提出了中央企业所属子企业违规经营投资时，上级企业及更高层级企业经营管理有关人员应当承担相应的责任，第五十二条、第五十三条强调国资委和中央企业未按规定组织开展责任追究工作的，会对相关人员问责，由此可见，我国在央企违规经营投资责任追究过程中开始强调对监管人和责任追究人的问责，这对促进中央企业健康的经营投资管理有很大的指导作用。

谢获宝：2016年公布的 《意见》和2018年出台的《办法》与 2008年的《办法》相比，亮点纷呈，主要包括：

第一，两个《办法》的标题不同，2008年出台的是《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，2018年出台的是 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法 （试行）》。从标题就可以看出2008年的 《办法》规定的责任追究更注重结果，着重事后追责；2018年《办法》规定的追责是基于违规经营投资行为导致的国有资产损失或其他严重不良后果，将过程和结果并重考虑实施违规经营投资的追责制度和活动。

第二，2016年的《意见》和2018年的《办法》明确规定了监督和追责的重点领域。《意见》直接提出“强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位”的违规经营投资追责重点，使得违规追责的制度和行动更具针对性和有效性。

第三，2016年的《意见》和2018年的《办法》提出“依法合规、违规必究；分级组织、分类处理；客观公正、责罚适当；惩教结合、纠建并举”的违规经营投资追责的基本原则。明确了重大决策终身责任追究制度；按照分级管理要求和干部管理权限，组织开展责任追究工作；遵循实事求是，恰当公正地处理相关责任人的原则；提出在追责的同时努力建立长效机制的原则。这样既可以解决目前违规经营投资存在的问题，更可以防范未来违规经营投资行为的发生，体现了违规经营投资追责制度建设和活动开展的主动性和积极性。

第四，2008年的《办法》从购销、资金管理和投资决策等10个具体方面，共规定了可能导致国有资产流失需要进行追责的53种情形；2018年的《办法》从集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、转让产权、转让上市公司股权、转让资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资等11个方面明确了72种违规经营投资责任追究的情形。2018年的规定针对经济社会发展的实际，对违规经营投资追责制度在过程和结果结合的基础上规定得更加详细，在集团管控、风险管理、境外经营投资等方面对违规经营投资进行追责更具时代感。

第五，2016年的《意见》和2018年的《办法》更加突出企业负责人在违规经营投资追责中应承担的直接责任，这是相比2008年《办法》规定的一大亮点，有利于增强央企负责人防范企业违规经营投资行为的责任心。2016年的《意见》和2018年的《办法》对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理的规定也更加详细具体，加入了诫勉等组织处理方式，明确了一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失的具体金额，规定了扣减薪酬处罚的具体百分比，更加明确了从重、加重处理，从轻、减轻处理和免除处理的具体情形，明晰了受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改的追责工作程序，规定了国资委和中央企业按照国有资本出资关系和干部管理权限进行追责的工作职责，使得新的《意见》和《办法》在违规经营投资追责实践中更具可行性。

第六，2016年《意见》中明确规定了“惩教结合、纠建并举”的追责工作原则。在责任追究工作的组织实施中有关 “整改”条款的规定明确指出：发生资产损失的国有企业应当认真总结吸取教训，落实整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范损失的长效机制。在工作要求中规定：各级履行出资人职责的机构和国有企业要做好国有企业违规经营投资责任追究相关制度的宣传解释工作，凝聚社会共识，为深入开展责任追究工作营造良好氛围；要结合对具体案例的调查处理，在适当范围进行总结和通报，探索向社会公开调查处理情况，接受社会监督，充分发挥警示教育作用。2018年《办法》第七十三条也明确规定：中央企业应当按照整改要求，认真总结吸取教训，制定和落实整改措施，优化业务流程，完善内控体系，堵塞经营管理漏洞，建立健全防范经营投资风险的长效机制。这些规定充分体现了《意见》和新《办法》人性化和建设性的特征。

宋京津：建立央企违规经营投资责任追究制度，是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排。将2018年《办法》和2008年《办法》以及2016年《意见》进行对比，发现2018年《办法》具有以下特色：

其一，在措辞方面：在2018年《办法》中，“风险”出现 16 次、“内控”出现 8次、“虚假”出现 7次。 可见，新《办法》出台的真正目的，是要引导和树立国有企业管理层的责任意识和风险意识，从合规性出发，促使其履行受托责任。

其二，在资产损失认定方面：2008年《办法》第十五条规定，资产损失根据企业实际情况，按照金额大小和影响程度划分为一般、较大、重大和特别重大资产损失；《意见》将资产损失分为一般、较大和重大资产损失，但作为框架性规定，未给出定量的划分标准；2018年 《办法》第二十条则明确给出了数量标准：中央企业违规经营投资资产损失500万元以下为一般资产损失，500万元以上5000万元以下为较大资产损失，5000万元以上为重大资产损失。

其三，在损失责任认定方面：2008年《办法》第二十六条规定，企业资产损失责任分为直接责任、主管责任、分管领导责任和重要领导责任。直接责任指的是相关人员的责任；主管责任指的是企业部门主管负责人的责任；分管领导责任指的是企业分管负责人的责任；重要领导责任指的是企业主要负责人的责任。《意见》和2018年《办法》取消了“分管领导责任”和“重要领导责任”这一说法，指出主管责任是指相关人员在其直接主管 （分管）工作职责范围内的责任；领导责任是指企业主要负责人的责任。可见，新《办法》使得资产损失责任划分更为清晰。

其四，在责任追究情形方面：新增“第十六条”，并列举了六种境外经营投资方面的责任追究情形。随着我国“一带一路”战略的实施，越来越多的企业将走出国门。这一条就是严防央企境外投资经营中的国有资产流失，不能让走出国门的企业成为“脱缰的野马”。

其五，在责任追究处理方面：2008年《办法》第三十二条规定，对资产损失责任人的处罚包括经济处罚、行政处分和禁入限制。不过，第四十条又作了补充规定：涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。《意见》和2018年《办法》第三十一条则明确规定：对相关责任人的处理方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等。其中，对于“禁入限制”，2008年《办法》规定，在1至5年内或者终身不得被企业聘用或者担任企业负责人；《意见》和2018年《办法》则为，5年直至终身不得担任国有企业董监高。可见，新《办法》更为严厉。

与《意见》不同的是，2018年《办法》第三十二条第一款新增了对一般资产损失的处罚规定。同时，新增了第三十三条对中央企业所属子企业发生资产损失时如何追究中央企业有关人员责任的规定。这些细化的规定使得责任追究更加有章可循，且易于操作。

其六，在容错方面：2018年《办法》第四十条相比2008年《办法》第三十六条，增加了四种容错情形，并明确提出，对责任人在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等的，根据有关规定和程序予以容错。这使得责任追究既问结果，又问动机，维护了责任人的改革创新积极性。

其七，在执行期限方面：2018年《办法》第五十九条规定，初步核实的工作一般应于30个工作日内完成；第六十七条规定，核查工作一般应于6个月内完成；第七十条规定，被处理人对处理决定有异议的，可以在处理决定送达之日起15个工作日内，提出书面申诉（2008年《办法》第九条的规定是30个工作日内）；第七十二条规定，国资委和企业应当自受理申诉之日起30个工作日内复核；第七十四条规定，中央企业应在收到处理决定之日起60个工作日内，向国资委报送整改报告及相关材料。2008年《办法》除第九条之外再无相关规定。可见，新《办法》体现了责任追究的效率，以及力求维护企业正常运转的初衷。

其八，在信息披露方面：2018年《办法》第七十六条规定，积极运用信息化手段开展责任追究工作，推进相关数据信息的报送、归集、共享和综合利用。可见，新《办法》主张运用先进的信息共享手段，促进信息披露透明化、及时化。

总之，新《办法》将合规性放在了首位，责任追究不再是说说而已，而是把责任追究工作落到了实处，可操作性较强。

唐大鹏：此次《办法》与十八大以来党中央和国务院对国有资产管理提出的要求相对接，形成管理要求、内部监督、外部监督和责任追究的有效闭环。具体亮点如下：

第一，细化了责任追究工作程序。2008年出台的《办法》在责任追究工作程序方面只明确了大致的五个步骤，而此次《办法》对受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改程序进行了具体说明。其中包括：国资委专门责任追究机构受理问题和线索的来源、初步核实和分类处置的主要工作内容、核查取证的具体工作措施、对处理决定有异议的解决办法、对中央企业制定和落实整改措施提出的要求。详细的责任追究工作程序增强了 《办法》的实操性，有利于促进其落地实施。

第二，在责任追究范围和责任认定部分新增了集团管控方面的详细说明。2015年8月中共中央、国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》中指出，“集团公司要依法依规、尽职尽责加强对子企业的管理和监督。”同年10月，国务院出台《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确指出，“加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策。”此次《办法》明确了集团管控方面的五类责任追究情形，在责任认定部分列示了中央企业所属子企业违规经营投资时，上一级企业有关人员和更高层级企业有关人员承担相应责任的具体情形，与党中央和国务院对于集团内部管理的要求紧密衔接。

第三，在责任追究范围部分新增了风险管理方面的详细说明。2012年，国资委发布《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，敦促各中央企业高度重视风险管理与内部控制相关工作。此次《办法》明确了内部控制建设与执行不到位、规章制度和决策未进行法律审核等情形的责任追究要求，有利于提高央企对内部控制与风险管理的重视程度。

第四，在责任追究范围部分新增了境外经营投资方面的详细说明。中央企业是“一带一路”战略的重要力量，也承担着国有资产保值增值责任。此次 《办法》与2017年国资委出台的 《中央企业境外投资监督管理办法》直接匹配，从责任追究的角度强调了中央企业加强境外投资管理、提高境外投资风险防控能力的重要性。

李升：随着国有企业生产经营活动的不断集团化、复杂化，国企改革也从资产管理逐步转向资本管理阶段，原有的围绕国有资产管理业务进行的资产损失责任追究办法，已经不能完全覆盖新时代下国有资本管理的需要，因此针对资产损失责任追究的原有办法，也就变得不合时宜。国有资产管理体制，从出资人到国企的两层次管理体制模式，随着国企实践的发展和改革的需要，转变为从出资人到国资经营授权管理公司到国企的三层次管理体制，而原来的资产损失认定的范围和办法等，已经不适合新形势，需要进行改革。新《办法》的出台，是新时代下对国有企业资产管理监督工作的又一次全面深化改革的重大措施。

新《办法》详细规定了中央企业违规经营投资责任追究的有关范围、标准、处理方式、职责和程序等，为有效开展责任追究工作提供了基本框架和可操作性思路，有利于形成和完善符合中央企业层面的，体现严格问责、完善机制要求的，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，有利于全面推进依法治企，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，提高国有资本效率、增强国有企业活力、防止国有资产流失，实现国有资本保值增值。

主持人：《办法》提出，国资委和中央企业原则上按照国有资本出资关系和干部管理权限，界定责任追究工作职责。并明确，违规经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等方式进行责任追究处理。有了顶层设计，您认为实施过程中可能会遇到哪些困难？如何克服推进？

谢获宝：尽管新《办法》在违规经营投资责任追究规定上取得巨大进步，具有较强的可操作性，但是在具体实施过程中仍然会碰到困难，具体表现为：

第一，根据违规经营投资责任追究的规定，追责是以经营管理者“未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果”为条件的，未履行职责是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任，主要包括不作为、拒绝履行职责、拖延履行职责等；未正确履行职责，是指未按规定以及岗位职责要求，不适当或不完全行使职权、承担责任，主要包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等。然而，在实践中由于经营管理者存在机会主义动机和行为，形式上履行和正确履行职责与实质上应有的决策和行动不一定一致，使得是否应该追责难以判定。

第二，违规经营投资行为的后果经常具有滞后性特点，尽管新《办法》关注到这一问题，并对追责的影响相应作出规定，但是，很多情形下滞后时间可能较长，使得实践中追责追溯活动不好实施。

第三，央企中不少违规经营投资责任表现为集体责任，在实践中直接责任、主管责任和领导责任不好区分，集体责任和个人责任不好区分，使得追责责任承担和导致责任发生的行为不相匹配，影响追责效果。

第四，一般而言，央企规模较大，子公司多，组织结构复杂，经营范围广泛，容易导致企业利益相关方之间的信息不对称，这样会影响违规经营责任的暴露和认定，进而影响追责的及时性和有效性。

建议国资委和央企采取以下措施，推进违规经营投资行为的追责工作：每个央企要认真学习领会《意见》和《办法》的精神和具体规定，结合企业自身特点，制定更加明确的企业违规经营投资追责的工作规范，强化违规经营投资行为的识别能力，优化违规经营投资行为的报告机制；加强风险防范和内部控制制度建设，并落实到日常经营投资活动中，减少和控制违规经营投资行为的发生；加强央企的信息化建设，提升信息化水平，将追责中责任认定建立在有据可循的基础上；将事前防范、事中控制、事后追责结合起来，提高追责工作成效；将短期追责、长期追责和终身追责形成一个有机而完整的体系，让违规经营投资责任无处可避；加大对企业负责人在违规经营投资责任中承担的直接责任的追责力度，促进企业从上到下主动建设违规经营投资行为的防范体系，实现防范和追责共举，以防范为主的违规经营投资追责工作机制。

胡春艳：有了顶层设计，在实施过程中仍然会碰到一些困难，如监督难以到位、监督与问责力度层层衰减、严厉问责和容错的力度难以掌控、主管责任和领导责任难以区分等问题。首先，《办法》中责任追究范围11个方面72种追责情形，覆盖面过广，监督成本高、难度大，因此建议各个部门协同监督，形成一个从发现问题、处理问题、责任审查到责任追究的监督闭环，有效增强各个监督环节间纽带联系和责任衔接，抓住每一只苍蝇和老虎，防止国有资产流失。其次，当前一些二级以下企业对抓正风反腐认识上还有差距，问责仍存在“上热中温下冷”、层层衰减的现象，因此建议加强中央巡视力度，鼓励社会各界监督。再次，在问责和容错的力度掌控上，建议区分错误类型时，通过调查相关责任人的过往经历和背景，在充分调查论证的基础上，严厉问责主观故意、独断专行的投资经营管理人，对创新者、大胆改革者、锐意进取者予以从轻处置。最后，对于主管责任和领导责任难以区分的问题，建议完善法律制度，做到公正定责。

宋京津：一是合规和效率。随着经济体制改革的不断深化，资本市场的日益成熟，合规性问题越来越重要。因此，《办法》把合规性放在了首位。然而，真正到了问责时，利益相关者将质疑企业管理团队，难免会影响到企业正常的生产经营活动，对企业经营投资效率产生不利影响。因此，相关监管部门需要注意的是，在问责过程中，要讲究方式方法，不能影响企业正常的生产经营活动。不能因国资监管而贻误企业投资机会，降低企业经营效率。

二是“一带一路”战略与规范投资行为。在2015年3月举行的中国境外中资企业年会上，国家发改委原副主任朱之鑫表示，未来十年，中国新增对外直接投资将达到1.5万亿元，承载基建、能源等国家战略的中企无疑是投资落地的主力军。在此战略背景下，可能会出现两种极端情形：一种情形是，企业负主管责任或领导责任的责任人，本希望进行正常的境外投资，而负直接责任的相关人员可能会出现“逆向选择”，其投资结果和预期大相径庭。另一种情形是，企业负主管责任或领导责任的责任人出现“道德风险”，负直接责任的相关人员迫于压力，进行违规境外投资。因此，在问责过程中，要区分不同的情形区别对待，而不能只看损失金额和问题性质。

三是资产损失的认定。如前所述，《办法》第二十条规定：央企违规经营投资资产损失500万元以下为一般资产损失，500-5000万元为较大资产损失，5000万元以上为重大资产损失。在执行问责过程中，就可能会出现资产损失499万元、4999万元等数字。因为资产损失（包括或有损失）的界定，要以公允价值计量。而公允价值有三个级次，特别是不可观察输入值是估计的，如何认定、认定多少？所以，除500万元、5000万元的“明线”，还要考虑违规动机、问题性质及造成的影响等。

李升：在实际实施过程中，还将会遇到相关的困难，如在操作层面，违规的界定前提是合规，因此什么是合规和违规之间的界限，需要首先清晰明确。具体来说，如在资本市场或产权交易市场、资产评估技术等不够成熟完善的情况下，如何界定市场交易中的公允价格；如何在有效监督的同时，建立有效的激励机制，充分激发管理者的积极性；在公司治理体系中，如何有效避免内部人控制问题等。因此，问题的解决，需要首先界定问题的性质，分类管理，分类施策。比如操作层面问题的解决，需要在操作层面寻找答案，通过设立相关业务或交易的预警体系、评估机制等，进行完善。

唐大鹏：实施过程中可能会由于责任追究处理方式的标准不够清晰，导致责任追究处理方式选择不当的情况出现。《办法》提出，对相关责任人的处理方式包括“组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等”。《办法》明确了涉嫌违纪或职务违法时移送纪检监察机构进行纪律处分、涉嫌犯罪时移送国家监察机关或司法机关查处。但对于其他处理方式，在发生不同程度资产损失时，《办法》所规定的“组织处理”方式选择仍不够明确，“扣减薪酬”的比例也仅有范围界定。

建议细化“组织处理”和“扣减薪酬”的标准，明确不同人员由于不同事项所导致不同金额程度资产损失时所应受到的责任追究处理方式。每一家中央企业可根据自身具体情况，在制定本企业责任追究相关制度规定时，将标准固化到制度中去。

主持人：严肃问责不是给企业加镣铐，为保护广大经营管理人员开展正常生产经营活动的积极性，《办法》明确建立有关容错机制。一是明确贯彻落实“三个区分开来”重要要求，把违规经营投资和正常生产经营区分开来；二是借鉴纪律处分、刑事处罚等关于从轻、减轻或免除处理的有关规定，进一步明确“从轻或减轻处理”的7种情形和“免除处理”的有关内容。您认为这些举措有何意义？如何在实践中处理好问责与容错的关系？

谢获宝：《办法》明确建立的容错机制意义重大。企业经营投资决策是有风险的，企业经营投资决策的环境不确定，而且不确定性越来越高，企业在创新发展过程中也是无法回避风险的。经营投资决策最大的特点是决策者基于对经营环境未来走势的预判，作出资源配置，很多情形下，资源一旦作出配置，就使资产具有专用性特征，难以根据环境变化作出调整，即使作出调整或主动退出，企业也经常因此承受重大损失。没有容错机制，就会扼杀企业家的创新精神，就会使企业不愿承担经营和投资风险，进而使企业丧失应有的发展机会，可能导致更大的长期风险。《办法》中的容错机制是对企业现实存在的经营投资风险的正确看待，在追究企业违规经营投资责任的同时，鼓励企业家在法律法规容许的范围内，在风险可承受范围内，在充分分析、认真论证基础上，正常开展创新性经营投资活动，使央企在违规经营投资活动不能为和正常经营投资行为敢作为之间实现有效平衡。

在实践中处理好问责与容错的关系，需要注意：

第一，在制度体系上保障企业家合理开展带有风险特性和资产损失可能性的经营投资活动的意愿和能力，企业发展是不可能完全杜绝和回避经营投资风险的，在违规经营投资追责中一定要区分正常的带有风险的经营投资行为和应该进行违规追责的经营投资行为，并对容错机制提供制度保障，比如上海汽车就将容错机制写入公司章程，明确规定只要符合公司战略方向、符合内控流程、未牟取私利的，即使经营投资活动未能实现预期目标，在考核等方面也不作负面评价，这样可以有效地保护企业经营者创新性开展经营投资活动的积极性。

第二，在违规经营投资追责中，既要看到违规经营投资活动给国有资产带来的损失和负面影响，也要看到企业经营者为回避正常风险采取的不作为经营投资决策给企业资产带来的隐性损失。这样可以有效控制经营者的经营投资不作为行为。

第三，要看到引起国有资产损失以及带来其他负面影响的经营投资行为的前因后果，全过程评估是否应该对经营者的经营投资行为进行追责。主观故意、牟取私利、不作为、乱作为是追究违规经营投资责任的基本前提；发生正常经营投资风险形成资产损失时，经营者是否及时采取减少损失的措施对违规经营投资追责也有重要影响，因此，违规经营投资追责不能仅仅依据国有资产损失及其负面影响这一后果展开，追责需要实事求是，全面考察，对相关责任人的处理要恰当公正。

第四，是否追责和如何追责不仅要关注国有资产损失等结果，还要看风险管理制度和内部控制制度是否在形式上和实质上有效，决策程序是否合理、规范。对于合理、规范决策导致的国有资产损失，并在损失发生时及时采取挽救措施的应该免除或从轻追责经营管理责任。

胡春艳：以上举措是为敢于创新者、大胆改革者、锐意进取者撑腰壮胆。问责强调约束，容错强调激励。问责是根据权力与责任对等的原则，对中央企业经营投资管理人员的不作为、乱作为行为进行责任追究，这是规范权力的有效办法。问责从消极角度强调哪些事情不可为、哪些事情必须为，因此《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》为我国中央企业健康的资产经营投资环境提供了一道有力的保障机制。容错是为了调动经营投资管理人员的积极性、主动性、创造性，创造宽松的氛围，允许其在可以承受的空间内探索实验，容忍一定程度的失误。问责与容错的关系并非对立冲突，而是相辅相成的，都是为中央企业投资经营提供一个良好的环境，保证国有资产保值增值。

宋京津：2018年，是改革开放40周年，是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是决胜全面建成小康社会的关键之年，改革的步伐不能停止。改革必然会伴随很高的风险，面临很多的挑战。严肃问责不是给企业责任人铐上枷锁，让其不敢放手改革；而是从制度层面，维护其正当权益，净化经营投资环境，规范国企改革。为此，《办法》明确建立了有关容错机制，注重保护责任人开展正常生产经营活动的积极性。也就是说，既要追究责任人的违约责任，又要维护责任人的正当权益，还要兼顾责任人在改革中所面对的风险。《办法》毕竟不同于法律，除了合规外，它还有合情合理的一面。

在责任追究工作中，要处理好问责与容错的关系，在防止国资流失和推进国企改革之间注意平衡。国资监管，不能一味地把企业管死，而是给企业改革留出空间，让企业责任人有更多的信心去积极地进行改革和创新，也就是“放手，但不放任”。

唐大鹏：党的十八大以来，习近平总书记多次强调坚持“三个区分开来”对于改革创新的重要性，在中央企业违规经营投资责任追究过程中使用容错机制，有助于调动经营管理人员的积极性、提高经营管理人员担当意识、推动中央企业改革进程。

在实践中处理好问责与容错的关系应做到以下几点：

第一，对违规经营投资和正常生产经营进行清晰界定。中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责,在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果属于违规经营投资。

第二，明确纳入容错机制的前提。除突发事件或紧急情况以外，有关经营决策机构以集体决策形式作出投资决策是相关责任人从轻或减轻处理、甚至免除处理的前提。

第三，相关责任人的主观目的是判断是否进行容错处理的关键。相关责任人在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等，才可以考虑运行容错机制。

李升：激励与监督，始终是一个问题的正反两面。激励过多，容易造成监督缺位，难以收拾后果；监督过多，激励不足，也会变成一潭死水，没有生机。在曾经的国企改革历程中，曾出现过一管就死、一放就乱的艰难局面。此次《办法》很好地处理了“管”与“放”的关系，在严肃问责的同时，也给予了容错的空间，具有重要的现实意义。这与当前税法在处理和对待逃税与漏税的原理是一样的，因此，可以借鉴相关规定，区分主观故意与非故意的情形，对不同的情形，设置不同的处罚措施。对于主观非故意的行为或后果，引入类似纳税评估的缓冲机制，并可以给予一定的从轻处理或者免除处理。

强化监督职责，有效防止国有资产流失

主持人：国企改革从“四项改革”试点到“十项改革试点”，再到近日“双百行动”正式启动，在“1＋N”政策体系的护航下，国企混改由点向面全面铺开。在此背景下，提高国资监管效能，强化监督和责任追究，有效防止国有资产流失是重中之重。您对此有何措施建议？

谢获宝：国有企业，包括央企的改革经历了一个不断发展和进步的过程：从近年的国企改革措施看，2014年国务院国资委开始选择部分央企分别进行改组国有资本投资公司，发展混合所有制经济，董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点，在国资委管理主要负责人的中央企业中派驻纪检组试点等“四项改革”，开始推进深水区的国企改革。2016年国务院国资委开始推动包括关于落实董事会职权、关于市场化选聘经营管理者、关于推行职业经理人制度、关于企业薪酬分配差异化改革、关于开展国有资本投资、运营公司试点、关于中央企业兼并重组、关于部分重要领域混合所有制改革、关于混合所有制企业员工持股、关于国有企业信息公开工作、关于剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的“十项改革试点”，使改革深入到国有企业经营和发展等核心问题的方方面面。2018年8月，《国企改革“双百行动”工作方案》发布并实施，国资委选择代表性强、发展潜力好、改革意愿高的上百家央企和地方国企（目前有400家国企入围）进行进一步改革，在坚持党的领导的同时，争取在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及解决历史遗留问题等方面取得突破性进展，努力塑造产权多元的市场经营主体，增强国有企业的竞争力，提高国有企业的经济效益。为推动国有企业改革，中共中央、国务院发布了关于深化国有企业改革的指导意见，国务院及各部委推出了一系列推动国有企业改革的配套政策和措施，形成有效推动国有企业改革的制度和政策保障，为国有企业改革提供良好的外部环境。

在国企混改由点向面全面铺开的背景下，国有出资人及其代表、国有企业可以采取以下措施，积极主动地提高国资监管效能，强化监督和责任追究，有效防止国有资产流失：

第一，通过混合所有制改革，努力发挥国有经济和国有资本的控制力和影响力，形成国有资本的放大作用，同时利用社会资本推动国有企业形成更大的活力，提高国有企业的竞争力，提升国有企业的经济效益，努力实现国有资本保值增值。

第二，创新国企经营人才的选聘机制，根据不同岗位的职责和特点，运用出资人推荐和市场选拔相结合的办法搭建国有企业经营团队，结合不同经营人员的身份，确定不同的考核机制、激励机制和薪酬机制，激发更大的国有企业经营活力，努力提升国有资产的经营效益，提高国有资本的价值。

第三，结合国有企业投资的负面清单制度，认真落实国有企业在经营投资领域有所为、有所不为，将有限的国有资本更多配置到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，既要在鼓励投资的领域敢投资，又要在负面清单领域禁止乱投资，防止单一国企过分多元化，加强国有企业主业竞争力，不断增强国有企业创造价值的能力，避免国企陷入大而不强的状态。

第四，既要防止国有企业违规经营投资行为导致的国有资产直接损失和间接损失，又要防止国有企业经营者不作为形成的隐性损失，这样才能有效维护国有资产的安全性。同时，在国有资产监管、违规经营投资行为追责、防范国有资产流失中，既要注意国有资产存在状态和形式的管控，更要着眼国有资本的价值管理，真正从可实现的价值状态上做好国有资产保值增值的经营活动和监管活动。

在国有资产出资人、经营者和整个社会的共同努力下，相信国有企业和国有资本会有更加辉煌灿烂的明天。

胡春艳：在推进国有企业改革过程中，国有资本进入市场，必须要强化监督和责任追究，防止国有资产流失。在当前的大环境下，可以从信息公开、加强监督、上下贯通的高效监督与强问责、终身问责和容错机制这四方面着手改进。

首先，要求企业信息公开，推进国有企业混合所有制改革过程中，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，杜绝国有资产流失。其次，加强监督，一方面强化企业内部监管，应该深入推进外部董事占多数的董事会建设，加强外部董事的话语权；加强企业内部监事会的独立性，真正发挥内部监督的作用。另一方面建立健全高效协同的外部监督机制，大力促进国有资产管理委员会监督局、监事会和业务厅三者间良性互动；运用监察监督、派驻监督、巡视监督等方式加强纪律监督，让纪律成为硬要求而非软约束。再次，高效监督与强问责上下贯通，针对“上热中温下冷”的问责势态，建议在分层分级追责基础上，加大中央对地方国企的巡视力度，并鼓励社会各界监督。最后，注重发挥终身问责和容错机制组合效应，一方面要坚持违规必究、从严问责的精神，在充分调查论证基础上，按照“制度面前一律平等，一把尺子量到底”的思路严肃问责惩戒；另一方面要依据改革实际和特殊境况，对不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行的行为，要根据有关规定和程序予以容错从轻处置，给国资改革留出必要的“试错”空间，促进改革稳步推进。

宋京津：一是务实的问责制度。制度建设不是本本主义，每个关键点都要落实到位。如投资项目的效益性，企业改制、重组和股权变动情况，土地、商标、专利权等无形资产是否流失于账外，对外借款情况、固定资产投资情况等都是国资监管的关键环节。

二是精锐的监管队伍。要打造一支德才兼备、业务纯熟的监管队伍。可以从中介机构、研究机构、教育机构等抽调责任意识强的专业人士参与监管工作。

三是高效的处理方式。对发现的问题及整改情况要及时通报纪检监察、组织人事等部门，该移交司法机关的，要及时、坚决移交；要建立监督成果共享机制，定期将监督成果信息、追责问责情况进行披露；对于该追责问责的事项敷衍不追、查处不力的，要承担相应的失职渎职责任。

李升：首先，加强自身职能转变，从“干预之手”向“援助之手”转变。国资委职责主要在于监督和管理，可见加强监督，防止国有资产流失，是国资委在整个国资系统的重要职责。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资产为主的转变，再实现从管资产到管资本的转变。同时，国资委要加强自身建设，转变监管职能，明确监管重点，改进监管方式，不断提升国资监管的针对性、及时性、有效性，切实防止国有资产的流失。

其次，从监管体系上，应当建立内外结合、相互补充、相互协作的监管机制。我国国有资产的监督体系由外部监督体系和内部监督体系构成：外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等；内部监督体系主要是指企业内部监督机构，如监事会的监督。当前数万亿海外国资面临流失风险，应完善境外国资审计制度，建立常态化海外国资的监管机制，以有效防止境外国有资产流失。

最后，适应管资本的需要，推进监管机制的创新。未来的国企改革，将突出管资本的方向，探索组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。监管机制应当适应这样的改革需要，不断创新。

唐大鹏：第一，在监督与责任追究过程中积极运用信息化手段。大数据时代下，应加强国家审计系统、巡视系统、纪检监察系统、责任追究工作信息报送系统和国企内部控制系统的建设与协同，形成监督合力，实现信息共享与结果共用。

第二，加强审计、巡视、纪检监察事前与事中的监督管理。将监督触角前伸到决策与执行过程中，能够提前规避国有资产处置、工程建设、物资采购等重点领域产生的国有资产流失风险。

第三，加强国有企业内部控制与内部审计建设。内部控制可从业务流程入手，通过加强关键节点的管控，从内部经营管理角度直接防止国有资产流失。内部审计可从监督管理入手，通过对固定资产投资项目、境外资产、领导人员履行经济责任情况等方面进行审计，及时发现国有资产流失现象，并进行相应处理。■