结构性改革中的宏观政策国际协调

●贾 康

贾康：现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年出版《新供给经济学》专著；2016年出版《供给侧改革：新供给简明读本》《供给侧改革十讲》《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》《新供给：创新发展，攻坚突破》《构建现代治理基础：中国财税改革40年》等。

一、国际新形势下中国的战略策略问题

（一）中美关系阶段性变化的背景

中美关系被认为是当代世界 “最重要的双边关系”，曾经处于相对稳定的均衡局面。中美两国虽然发展情况截然不同，但都对国际社会产生了重大影响。美国引领着“新经济”概念下的世界创新发展潮流，而中国在改革开放后表现出“蓄之既久，其发必速”的追赶态势，迅速成为发展中国家的带头羊、领头雁，并在发展过程中为世界经济作出可观的贡献。2017年，中国经济总量占全球比重为15%左右，而经济增量占全球比重已超过30%，接近1/3，为世界经济增量作出卓越贡献。中美双方一度达到了战略性的伙伴关系，而如今曾被期望的互利共赢、共同发展为主导的状态已被打破，两国关系发生阶段性变化。

（二）“善于守拙，有所作为”的战略思维

人类社会文明不论怎样发展，在一定的博弈阶段都会出现“丛林法则”的主导。撒切尔夫人曾说“人类文明的面纱是很薄的”，到了新阶段的权衡关头，美国明显会出现“老大打压老二”的主导倾向。在这种倾向之下，中国别无选择，必须将邓小平同志所提出的“善于守拙，有所作为”作为重要的战略思维。这句话的完整表述是“冷静观察、沉着应付、韬光养晦、决不当头、有所作为”。其中“韬光养晦”的说法已经传遍全球，如今在战略思维上，我们仍然要深刻理解“韬光养晦”所指的现代化发展过程中必须善于守拙、尽量低调的含义；而“绝不当头”是我们“当不起这个头”，邓小平同志曾多次强调，这个头当了绝无好处，反而会失掉相对优势和主动因素。所以，必须在将善于守拙作为战略思维的基本逻辑之上，再争取有所作为。

（三）理性的追赶-赶超战略思维

当下面临中美关系发生变化、贸易摩擦升级并可能长期化的新阶段，在中国寻求“和平发展、和平崛起”的战略思维上，相关学者必须重视和强调外贸关系中“比较优势原理”能够解释的范围之外的，即比较优势原理失灵的领域，从理论高度尽可能“守正出奇”地确立高水平的追赶-赶超战略。

比较优势战略讲求互利、互通有无，一般情况下必然会引出没有必要打贸易战的原理性解释，然而现在这一原理已经不能覆盖整个国际贸易关系了。在出现了贸易摩擦、甚至贸易战的领域里，中国必须按照“三步走”和新的“两步走”发展战略，实现从追赶到赶超，让走在前面的经济体不愿看到的状态据实演变出来。

中美关系如果是一座冰山，所谓的贸易摩擦升级就只是浮出海面的那一部分，全景更多隐藏在海平线以下看不到的地方。全景更多由“丛林法则”来主导，而“丛林法则”主导的博弈不仅仅是贸易战的问题，而是关乎整个综合国力支撑的制造业实力、创新能力、科技水平，以及金融的实力、国防为后盾的整体安全保障能力等的比较，还包括文化等方面的软实力。我们不能简单地只看到过去中国在运用赶超战略上的失误，必须理性地看到人类社会在发展过程中必然是你追我赶的，走在前面的经济体不会永远在前面。历史上英国追赶、赶超了荷兰，而后美国追赶、赶超了英国，此类情形屡见不鲜。如今中国在和平发展、和平崛起的过程中，也要追求后来居上的伟大民族复兴。探求中国梦的内在逻辑，在碰到比较优势战略的天花板时，我们的战略思维和战略考量就应调整为以理性的追赶-赶超战略来应对挑战。

学术界研讨过的不均衡发展、“蛙跳模型”解释的发展、后发优势再加上其他的主观努力等我们应努力寻求的超常规发展，都属于理性的追赶-赶超战略所涵盖的内容，都是守正出奇的发展。而“守正出奇”也是供给侧结构性改革中的一个重要真谛——“守正”是我们应充分尊重人类文明发展的共性、市场经济的共同规律，而“出奇”就是不能认为简单地学习模仿和运用市场经济的一般经验就可以一路现代化，还必须经受住在夹缝中“出奇制胜”的历史性考验。在中国特定国情之下的非常之局里，如何走通可持续发展、有后劲儿的升级发展、高质量发展的出奇制胜之路？其中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要理论观点，是我们反复探讨的关键。如果处理得好，才能出奇而制胜；如果处理不好，便会产生许多复杂纠结的困扰和问题。如今我们别无选择，必须在上述战略思维框架下，去贯彻守正出奇的追求。

（四）防止类冷战，争取新平衡

中国面对国际新形势，在实际运行中应该防止最坏的争取最好的。最坏的局面是走入类冷战，最好的局面是斗而不破、找到双方妥协的新平衡点。在战略选择时，有必要重提“有理、有利、有节”的六字原则。有理，是占据道德制高点、坚守公认的准则，争取更多的理解和同情，并自我修正；有利，是小心谨慎、因势利导，力求原则性和灵活性的优化结合；有节，是守拙低调，不去无谓地触怒竞争方，避免火上浇油，避免竞争方朝野一致形成反华、制华的合力。

（五）做好自己的事情

在认清当下阶段无可奈何、无法改变的事物之外，关键是要做好自己的事情。中国能做的事情，是在不确定性中间把握好确定性，坚定不移地继续改革开放。在扩大内需、优化结构方面，通过创新调动一切潜力和活力，以国家治理现代化为核心概念，充分发挥中国作为世界第一大规模经济体 （人口规模和市场规模）的潜力。在扩大内需的同时，继续以开放的态度和全球互动，以开放倒逼改革。这是中国应该坚定不移做好的事情。

（六）将坏事变成好事

现在的新局面可以促使中国更全面地认识自己的不足，从而义无反顾地做好自己的事情，从某种意义上来说，就是将坏事变成了好事。别无选择的事情摆在眼前，中国可做的事情是要把看似两败俱伤的贸易摩擦变成促使未来能有更高水平的现代化推进方案的好事。

二、结构性改革下的宏观政策国际协调探讨

（一）顺应世界发展潮流

杭州G20峰会上的共同宣言，反映出全球对于结构性改革这一概念的可接受度较高。结构性改革与中国强调的建设现代化经济体系主线的 “供给侧结构性改革”其实也是同一概念——结构性改革必然发生在有结构特征的供给侧，也就是中国所说的解决有效制度供给问题的供给侧结构性改革，这在全球文明发展过程中是内含共性基础的。中国和其他国家通过改革追求的，无非是让供给体系的优化能服务于人类社会更好的生活状态。从工业革命到如今的信息革命，为了实现更好的生活状态，至少有六大潮流只能顺应不能违拗。这六大潮流包括工业化、城镇化、市场化、全球化、高科技化（信息化），以及必须认同的法治化和民主化。孙中山先生曾对着当时千疮百孔的中国说道：“世界潮流浩浩荡荡，顺之则昌逆之则亡。”这体现的正是对全世界发展的一种认同和取势。

（二）处理结构优化问题，定制化形成解决方案

在掌握共性、追求人类文明提升的过程中，每一个经济体、每一个主权国家都必须努力处理好各自的结构性问题，定制化地形成优化解决方案。现在所强调的供给侧和供给侧的理性管理，显然不能再延续过去的需求管理思维。需求管理的思路是反周期，在过去很有用但如今局限性已经越来越明显。在继续反周期力求实施高水平需求管理的同时，还应进行供给管理，从制度供给和提高整个供给体系的质量效率入手，去处理结构问题。而处理结构优化问题，已不能再简单沿用完全竞争理论模型让市场自动达到出清、达到平衡和结构优化状态，必须由政府更好发挥作用，也就是必须在“守正”之后处理好怎样“出奇”的问题。这是一套基本逻辑的联结，在全球从共性到各自处理个性问题的更高层次的共性，形成人类命运共同体。这一逻辑在任何经济体都有很高的接受度，因此各国也要做好自己的事情，做好自己定制化的结构性改革方案。

（三）对接共赢的理念与追求

各经济体相互协调的关键，就是要寻求发展过程中多边多方的博弈，对接共赢的理念与追求。各自有各自的定制化解决方案，各国有各国的主权，主权范围内的决策方案他人无权干涉，但是应寻求共赢。中国现如今高举“人类命运共同体”的旗帜，就要反对单边化，反对孤立主义，继续强调中国是高度认同全球化、高度认同和平发展共赢的。这时的多边博弈就存在客观的可能性：虽然美国在新的阶段上力求遏制中国、打压中国，在很多领域有一定的主导性，但它并不能绝对控盘，其他因素也会在多边博弈的过程中制约美国。我们理应更充分地重视这种可能性，在其中找到寻求共赢、支持中国和平发展的所有潜力和积极因素。

（四）进一步探讨宏观政策机制

货币政策是更多关联需求管理的重大政策，在这方面必须承认美国是全球一号影响力主体，有着硬通货的世界霸权。所谓主权货币之间的汇率关系，势必是会受到操纵的，虽然市场经济的经验是让汇率机制更多地市场化，但又并非可以完全市场化，因此各国都不得不考虑如何对汇率施加自己的影响，施加影响就是“操纵”之意，关键在于谁更有实力按照自己的意愿得到操纵的结果——显然美国在排序上是第一位的。美国可以根据自己对于周期的掌握，一段走升息通道，一段走降息通道，各个国家对它的汇率变化，例如人民币对美元，升值也好，贬值也好，美国自然有一套应对之策。从基本原理来解释，美国势必会产生国际收支逆差，这样才能解决美元在世界上更多地被其他主体所持有的问题——特里芬悖论早就探讨过这个问题。但在很多公开场合，美国却可以理直气壮地指责其他国家由于种种不当，制造了它的逆差。因此在货币政策影响力方面，中国和其他的经济体，都处于不同的弱势。必须注意到，可以让市场起作用的地方，还得让它起作用，和多边博弈里美国的影响力相比，中国在选择方面确实是有种种为难之处。多年以前，美国斯坦福大学教授、当代金融发展理论奠基人麦金农访问中国的时候，曾鲜明地表示中国从经济的视角考虑，就应该 “盯住美元”，锚定效果对中美来说是共赢。但是很遗憾，中美在新阶段上不会简单接受麦金农的说法，这已不单单是经济考虑，更有“丛林法则”的考虑，现如今必须在这方面考虑相机抉择。在相机抉择时，不能只靠货币政策，货币政策上中国相对弱势，但是财政政策上自主权更大，中国守正出奇的“出奇”更多要考虑财政政策结构优化的功能作用。从原理上来说，这也是值得探讨的要领。

（五）注重积极财政政策

在面对新的复杂局面和国际协调任务的情况之下，种种迹象表明，中国的货币政策其实已经转向了“松紧适度”所代表的更务实的新一轮操作。松紧适度，实际上就是不再固守原来的稳健和中性，这完全是有必要的。在这种情况下，不能只看宏观杠杆率指标，而应看物价。中国间接金融为主的货币供应体系，对应现在的物价表现，还是相当令人满意的。CPI态势平稳，PPI历经54个月的负增长，在2016年9月以后转正，并合乎逻辑地冲高，又有所回落。在政府收支方面，中国的政府收入以间接税为主，税收收入随着物价的升降呈现同比例的变化，如今财政收入的增幅远高于GDP的增幅，很大程度上是物价引起的流转额扩大带来的。因此政府财政收入的过度增长，除了企业效益因素等，物价因素是很重要的。但从正面来看，中国现在的物价既无通胀又无通缩，货币政策转向松紧适度是有操作空间和长远必要性的，其后更应考虑如何实施积极的财政政策。

积极的财政政策具体应该从投资和消费两方面着手。扩大内需中的有效投资还有很大的发展空间，无论是大规模的公共工程、产业园区开发的项目，还是一些具体而细小的项目，放眼全国几乎到处都是天文数字的投资需要，而且这些有效投资在优化结构、增强后劲、满足人民美好生活需要的同时，可以对接很好的创新机制。

另一方面就是扩大内需中人们更注重的消费。消费水平根本上是随着投资和经济增长而变化的，应避免落入福利主义陷阱，因此更应强调以经济发展活力和民众好的预期所支撑的消费。活力是指微观主体能够释放自己的潜能，有新旧动能转换的活力特征，企业（包括民营企业和国有企业）都能体现这种活力从而支撑老百姓的收入上涨；预期是说，社保应做得更好，使民众对未来中国的政治和经济社会的稳定更有信心，从而可以减少预防性储蓄，更多地把收入用于消费。如今经济增长速度早已回落到7%以下，中国的社会消费品零售总额近几年来却一直呈两位数增长，表明中国的老百姓更敢花钱了。应把握好的态势，乘势增强活力和预期支撑的消费，更应顺应社会民意，紧密结合改革，规范政府行为，务实解决相关部门的机制弊病，保护民众、底层草根创业创新的基本权益，发挥消费潜力。

另外，还有对中国很有挑战性的产业政策。任何经济体都不可能对产业政策和技术经济政策避而不谈。产业政策不能完全不要，也不是越少越好，应寻求其优化。产业政策优化的方向容易认定——战略性新兴产业，绿色、低碳发展，关键是如何找到合理的、可持续的、尽量减少副作用的实施机制。相对于商业金融的政策性金融，如何得到可持续的健康发展，在中国是值得深思探讨的，是一条夹道很窄但必须走通的创新之路。

（六）扩展对外交流

中国在外交方面有着优良的传统，过去的求同存异、现今的求共赢，争取朋友越多越好，尽量减少敌人、化解敌意，这些都是宝贵经验。当今的国际舞台比过去开阔得多，我们应该有诚意地、务实地、灵活地、多层次地开展更积极的国际交流，我们的智库、学界与国外的交流也应积极开展。从国家引导、支持、鼓励这方面来说，如何更好地与国外进行政策研究交流，也应清晰地指明一条通道。实务部门在近年更积极地推动外援的时候，应该总结经验，避免简单化地靠外援去争取朋友。回顾历史，阿尔巴尼亚、越南、朝鲜，以及一些其他的非洲援助项目，虽然哪怕勒紧裤带也要腾出一部分财力去做外援，但是如何提高外交水平，更应结合当下更多有人文特质的政策研讨、宏观政策国际协调。这方面的协调交流是基础和铺垫，对方想听到的，愿意跟中国交流的，甚至愿意跟中国辩论的，都是必须处理好的事情。■