浅析PPP模式的国际运用经验及中国化推广策略

李晓慧 龙泽鸿 郑丽云

摘 要：PPP模式在中国的应用已经非常广泛，但是存在的问题也日益明显，要想真正有效的推广PPP模式，必须找到问题所在，及时解决问题。本文首先分析了澳大利亚和日本在运用PPP模式时成功的经验因素，然后分析了我国两个典型PPP模式案例失败的原因，最后提出PPP模式中国化推广的建议。

关键词：PPP模式 国外经验 案例分析 建议

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）06（a）-077-02

PPP模式是推动经济增长，加快城市基础设施建设和缓解财政压力的重要手段，自20世纪80年代引入PPP模式以来，我们对PPP模式的探索一直没有停下脚步。PPP模式在中国的发展历程大致可以分为五个阶段，分别是探索阶段、试点阶段、推进阶段、反复阶段和目前正处于的推广阶段。在发展过程中，PPP项目遇到了很多困难，有的项目最终因为缺乏科学的理论指导和技术水平而失败。本文将从案例本身出发，分析成功的经验和失败的教训，总结出中国PPP模式的对策。

1 国外经验借鉴

1.1 澳大利亚PPP模式发展经验

澳大利亚引入PPP模式的时间与中国大致相同，但是发展速度比中国更快，PPP模式的运用更加成熟，在公共基础设施建设方面取得了很大成功。通过对其成功的案例分析可以总结出澳大利亚PPP模式的特点。

（1）具有先进的理念和原则。包括成本与收益的对等性原则、信息公开及时有效的透明性原则以及责任明晰的问责制原则。

（2）法律体系完善。澳大利亚虽然没有专门的有关于PPP模式的立法，但是有专门针对PPP项目的特别法案。同时，澳大利亚基础设施局作为全国性的PPP管理机构，负责全国各级政府基础设施建设的需求分析和政策制订。

（3）地方政府实施灵活。州政府根据自身经济情况、人文风俗以及PPP项目的特殊性，制定合理的实施方案。

（4）理性客观的事前评估。这是澳大利亚PPP模式成功经验中最值得中国借鉴的一点。PPP项目的事前评估包括两个方面：一是必要性分析，确保项目是能满足公众需求的好项目。二是运营模式分析，确保PPP模式是最具经济效益和社会效益的方式。这样避免了PPP模式的滥用，确保了项目建设的合理性和资源分配的有效性。

1.2 日本的经验借鉴

日本20世纪90年代引入PPP模式，借鉴了英国PFI理念。在政府大力推崇下，PPP模式迅速发展起来。日本PPP模式显著的特点是：（1）立法完善。日本有专门的PPP模式法律，并且成立了专门政府机构PFI推进委员会，负责信息搜集、项目咨询、提出建议、公众宣传等工作，极大的方便了PPP项目的实施。（2）运营模式BTO（建设—移交—运营）主导，这与日本国情相关，对于项目投资规模大，运营周期长，公益性强的项目，日本政府更多采用BTO模式。这有利于保持项目后期运营的持续效益。（3）收益自主性低。在项目收益模式的选择上，日本政府更多坚持购买服务型模式，通过政府购买服务使项目公司获得回报，这保障了社会资本的收益，有利于鼓励社会资本参与PPP项目，同时也是对政府支付能力的考验。

2 國内失败案例分析

国内PPP项目有功有过，北京地铁四号线的成功增强了对PPP模式的信心，给以后的基础设施建设提供了经验借鉴。但是2017年11月起财政部对不合规的PPP项目进行了大面积清理。这显示了我国这些PPP项目的落实存在一些不可纠正的错误，我们必须从失败的案例中分析总结经验教训，开辟出一条适合中国国情的PPP发展道路。

2.1 台湾高铁BOT失败分析

1993台湾高铁项目确定为吸引民间投资参与的PPP模式，并且确定了BOT（建设—运营—移交）的运作模式。1998年，台湾高速铁路股份有限公司由台高铁联盟的5家民企出资125亿台币发起成立，公私双方签订相关协议，合约规定高铁公司拥有35年的特许经营权，期满将相关资产所有权移交政府。但是在高铁实际建设过程中，高铁公司利用合约漏洞不履行出资义务，从自身利益出发策略性的履行合约内容，导致BOT失去有效性。在陷入财务危机甚至破产困境时，进行了多次债务重组，过多的债务融资使高铁公司连年资不抵债。为了维持高铁的运营，台当局在2015年改变了高铁公司民营企业的性质，开始由政府主导高铁运营，标志着台湾高铁PPP模式的失败。失败原因可以总结为以下几点。

（1）事前评估欠缺。项目前期计划阶段，台当局为了缓解资金压力选择了社会资本参与的PPP模式来建设高铁，这是台湾历史上第一项BOT项目并且规模大、周期长、缺乏相关经验。在各方面准备不足的情况下进行招投标，这导致项目实施时出现许多意想不到的风险。另外，对预计收益的估计没考虑宏观经济环境的变化，预计收益过高而实际收益过低无法弥补成本，直接导致了PPP模式失败。

（2）高铁公司不具备资金和技术参与资质。招标阶段高铁公司以政府“零出资”的巨大优惠条件获得了台当局的青睐。但实际上，高铁公司并不具备合约规定的出资能力，在项目建设过程中只能依靠债务融资来弥补资金不足的问题。同时，高铁公司不具备修建铁路的专业能力，虽然获得了“日本新干线企业联合”承建，但是日方企业只是将整套运输备出售，而拒绝向台湾高铁联盟提供铁路运营和维护的经验。这导致了工期延长，成本增加。

（3）合约不完善导致政府处于被动地位。由于高铁建设是社会刚性需求，台湾当局在合约中承诺在台湾高铁项目破产时接手高铁项目，并对股东损失进行赔偿。这表明台湾当局将对项目的亏损负责，减轻了高铁公司负担的同时也增加了高铁公司的强势地位，在项目亏损、债务负担加重时，高铁公司多次迫使台湾当局出手援救而自身不受违约惩罚。而且合约缺少对高铁公司违约的惩罚条款，加剧了高铁公司选择信用风险的概率，间接导致BOT最终的失败。

2.2 北京鸟巢PPP模式失败分析

北京鸟巢已经成为我国标志性建筑之一，是运用PPP模式成功落地的典型，但是却没能实现PPP模式的最终成功。项目由北京市国有资产经营公司和中信联合体共同出资设立的国家体育场有限责任公司负责建设和运营。北京市政府给予了该PPP项目若干融资优惠，如优惠土地政策、税收政策，市场和收入支持等，降低了社会资本参与的风险，增强了对社会资本的吸引力。项目采用BOT运作方式，特许经营权为奥运会后30年，但是2009年，北京市政府与中信联合体对项目公司进行了股份制改造，PPP项目公司转变为由北京市政府主导的中外合资经营公司，市政府持有58%的股权，负责鸟巢的经营管理工作并承担相应责任。这标志着PPP模式宣告失败，失败原因总结如下。

（1）项目公司不具备专业的体育场馆运营经验。中信联合体作为社会资本方参与鸟巢PPP项目，缓解了北京市政府的财政压力，提高了建设效率，促使鸟巢如期竣工落成。但是在体育场馆的运营管理方面缺少经验，这导致了项目公司不能在项目运营的各个阶段作出合理的商业规划，不能有效的预计风险和应对风险。

（2）项目设计方案本身不足。项目设计方案在招标前就已经确定，这使社会资本参与的积极性降低，实际参加竞标的社会资本只有3家，社会资本方也无法从经营管理角度设计更好的建设方案。另外，项目中途取消了可闭合顶盖的建设，使得鸟巢的商业化运用面变得狭窄很多，缺少了成为全天候商业场馆的条件。而已经投建的梁柱等造成了资源浪费，增加了建设成本。

（3）公众对鸟巢商业化的反对。作为国家体育场，鸟巢在公众眼中是公公益的。冠名商的广告不利于国家良好形象。而且，高昂的参观费用和场内不完善的配套设施都引起公众的不满。为此，北京市政府对鸟巢的商业化进行了限制，要求减少冠名和座椅广告等。这导致了项目收益来源减少，使社会资本方的收益风险增加。

3 PPP模式在中国推广的建议

3.1 完善事前评估机制

对PPP项目的事前评估最重要的是评估PPP模式是否是该项目最有效益的融资运营模式，该项目运用PPP模式是否符合社会公众利益。运用PPP模式无疑能缓解政府资金压力，增加建设效率，但正是在全国上下推行PPP模式的热潮中，地方政府存在为了政绩而滥用PPP模式的现象，导致PPP项目数量上多了而质量上大打折扣。所以完善事前评估机制，制定合理可行的事前评估体系，量化评估标准，确保PPP模式是最优的供给选择是有效推广PPP模式的前提。

3.2 完善立法，机构专门化

目前我国针对PPP模式的规定仍然停留在行政规章、地方性管理条例等层面，没有专门的法律来指导PPP模式的运用。我国应该根据PPP项目的一般流程和项目共有特征制定基本的、权威的、可操作的PPP模式法律，详细界定公私双方的义务和责任。同时，面对特别重大的项目，应该借鉴澳大利亚的成功经验，制定适用于此项目的特别法案来保证项目的顺利实施。另外，领导机构专门化也是我们推广PPP模式的一大策略，成立专门的机构管理PPP项目，负责PPP项目的咨询、考核和宣传等工作，有利于PPP模式的快速推广。

3.3 保持监管机构的独立性

PPP项目中政府是参与者也是管理者和监督者。俗话说：“旁观者清”，政府在参与过程中的管理和监督是不全面不客观的，在社会对项目的刚性需求下，如台湾高铁项目，在社会资本出现违约出资或选择信用风险时，很容易导致政府的管理者地位弱化，迫使政府处于被动状态，导致PPP模式失败。所以有必要建立独立的监管机构，在项目遇到产权和利益纠纷时能保持绝对的独立性和权威性来客观理性的处理问题。

3.4 加强对社会资本的考核

对社会资本的考核主要包括资本实力、技术实力考核两个方面。招投标阶段政府部门应该充分了解社会资本方的资产负债率、盈利能力、资金周转能力等基本情况，有效的判别社会资本方是否有足够的出资实力，以确保项目资金来源的稳定性与持续性。同时，加强对社会资本方技术实力的考察，PPP项目的建设要求实施者掌握专业的建设技术，项目的持续运营和盈利要求实施者具备在这一领域的运营管理经验。加强对社会资本的考核是保证PPP模式成功的关键。

3.5 完善风险与收益的双分担

风险分担是PPP项目顺利实施的重要环节，根据量能承担和收益对等的原则建立科学的风险分担机制，政治风险应由政府承担，技术风险和运营风险应有项目公司承担，合约风险和不可抗力风险应有双方共同承担。收益分担主要指高速公路等使用者付费的项目，此类项目收益稳定，通常会产生超额收益，将超额收益按照合理的比例在公私两方分配，有利于提高社会资本方参与的积极性和努力程度，促进PPP模式最终的成功。

4 结语

PPP模式是促进我国基础设施建设，加快新型城市建设的重要手段，但是我国正处于推广PPP模式的初级阶段，前方道路充满了未知的风险和挑战。只有正确的处理公私双方关系，切实结合我国国情和项目实施地的具体情况落实PPP项目，才能让PPP模式在公共设施建设中大放异彩。

参考文献

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