精准扶贫下的“第一书记”制度及其扶贫困境——以“双轨”合作为视角

文 （华东政法大学，上海 201620）

内容提要：基于精准扶贫目标下的“第一书记”扶贫制度，使“第一书记”与“村支书”为代表的村干部形成了“国家治理”和“基层治理”的两股治理力量的交叉和融合。“双轨”合作扶贫可能会产生双方的不平等合作关系，产生外来资源的依赖性、项目制扶贫工作催生的形式主义和追求短期效益等问题；也可能会产生双方合作的分离甚至是不合作的关系，导致“双头政治”下的扶贫低效和信任危机。改善“双轨”合作需要在“精准扶贫”政策上进行完善：明确双方的职权分工与责任主体，并建立约束、监督和晋升激励机制、建立目标瞄准机制和扶贫长期化规划、改善扶贫资源依赖关系并提升基层治理的自主性。

一、引言

贫困地区和贫困人口是我国建设全面小康社会最突出的短板，从2013年我国提出精准扶贫的工作方略后，我国的扶贫工作便有了创新性的部署，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”也成为了贫困治理的本质要求。为了实现2020年全面消除贫困的目标，推动精准扶贫工作机制在我国各地的启动实施，2015年11月《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了“选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村，根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，不稳定脱贫不撤队伍”的要求，通过外来帮扶力量来展开基层的扶贫、脱贫工作。根据新华社记者2015年10月18-19日在安徽潜山的全国干部驻村帮扶现场会的信息，2015年末，一共有48万的外来干部被派驻到贫困村庄，同时保证99%的贫困村驻有选派的“第一书记”。外来的帮扶力量会通过“外力”和强大的外来资源来协助基层干部解决新农村建设面临的问题，在任期内完成精准扶贫工作的同时推动村庄的治理变革和新农村建设。但是外来的“第一书记”在基层与“村支书”代表的当地干部相遇时，“第一书记”基于“精准扶贫”任务带来的项目制的工作模式会给基层的扶贫治理工作产生较大的影响，“第一书记”和“村支部支书”代表的两股不同的治理力量需要寻求合作治理的扶贫策略。同时，双方在治理目标和治理方式不同的背景下必然会产生治理的冲突和困境，发现这些问题并寻求解决方式成为了必要的研究方向。

一、精准扶贫下基层治理的变革和扶贫策略

我国政府采取干部驻村的制度进行基层扶贫实践已有了多年的经验，“干部驻村”制度也被称为“包村制”和“驻村制”，主要指的是中央和上级政府对基层行政村派出专制干部和人员，来执行国家政策或者落实中央要求并督促执行的一种工作机制［1］。我国目前提出的精准扶贫的政策要求，需要“第一书记”和其他驻村干部能够在基层建立良好的目标瞄准机制、提出切实可行的扶贫规划并能够采取多样性的手段，根据不同村庄和不同农户的致贫原因，采取有针对的帮扶措施，最终达到“精准脱贫”的目标。精准扶贫被比喻为中央向基层的“滴灌”，而“第一书记”和驻村干部被比喻为实现扶贫目标的“管道”［2］，这就赋予了“第一书记”极大的政治任务和工作要求。“第一书记”的下乡，带来了基层治理主体的变革，基层扶贫主体和扶贫方式也会产生巨大的变革，“二元化”的基层治理主体也会产生不一样的合作扶贫策略。

（一）“第一书记”制度：基层治理的嵌入型变革

从我国基层治理的权力生成来看，我国村庄的权力主要有两种生成模式，一种是内生型权力，一种是行政嵌入型权力。贺雪峰和仝志辉提出我国乡村秩序的生成具有二元性，一是村庄的内生，二是行政的嵌入［3］。行政嵌入指的是来自上级部门的外部力量对下级的控制和行政干预，这种强制性权力的权威来自于中央政府的授权。虽然我国乡村治理的内生秩序要比行政嵌入产生更早且接受度高，但是在国家强制性权力和意识形态的影响下，乡村治理的行政嵌入力量已占据绝对的优势，相关的文献研究中表明，内生秩序的力量在与行政嵌入的博弈中不占上风，往往会被外来的行政嵌入力量打压［4］。过去，村庄的基层治理强调民间的自治权利，村庄内生的权力来自于村党支部的人员选举，通过在村民之间的选拨任命来协调基层的自治权，这种依靠村庄内部资源的治理模式其特点是行政权力与村民自治进行结合，村支部书记更容易得到民众的信任、熟悉和支持。而随着“第一书记”制度的落实，国家权力逐渐融入到了基层的治理之中。

“第一书记”代表的是中央和上级部门的强制权力，同时也带来了巨大的外来资源和不同的治理思路。基于精准扶贫的要求，外来的“第一书记”会从新的角度、新的思路和新的理念来帮助村委干部们展开扶贫工作，这是一种通过国家治理构架的“外力”来化解基层的“内部”问题的尝试［5］。“第一书记”来自于上级的其他部门和单位，他们不占据村内“两委”的职数，同时他们的人事考核和各种待遇都来自于原单位，他们的扶贫工作也需要得到原属部门的大力支持和各种资源扶持。从中可以发现，“第一书记”在基层治理中是典型的“局外人”，依靠自身和原单位的资源而不是村庄固有资源在任期内展开扶贫工作。这种治理模式的转变使得村庄治理由 “内生型”转向了“嵌入型”，治理的主体也有传统的村委干部转为 “第一书记”和村支部书记的合作共治。“第一书记”代表的国家权力嵌入到村庄的基层自治之中，使“第一书记”承担着“国家权力代表”和“村庄治理领头人”的两种角色。如何将这种强制又强大的外来权力和村庄扶贫工作进行结合，成为了“第一书记”完成扶贫目标的关键。

（二）治理方式：“第一书记”基于目标管理责任制下的“运动式扶贫”

精准扶贫机制要求基层治理完成精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等扶贫任务，干部驻村作为精准扶贫的重要机制，驻村的帮扶工作也紧密的嵌入到这些任务之中，驻村“第一书记”也需要参与到主导村支部的精准识别工作和村内的贫困户建档立卡等扶贫工作之中。“第一书记”在分析村内贫困的原因后，要建立贫困户的脱贫和发展计划，利用自身的外来资源，帮助贫困户脱贫致富，展开教育扶贫、就业扶贫、异地搬迁扶贫和产业扶贫等扶贫措施。从工作方法和治理目标来看，“第一书记”嵌入型扶贫模式具有“运动式治理”的特点。运动式治理是我国政府运用得比较成熟的基层治理方式，主要是在“基层政权在专制权力丧失，基础性权力又尚未确定，行动缺乏足够资源［6］”的被动形势下做出的基层工作权宜之计。国家通过政治动员和政策规定，从上级部门调动官僚体系和各方资源来处理那些突发性和难以解决的社会疑难问题，形成一种有组织有目的同时规模较大的多方参与的治理过程，“第一书记”制度的扶贫工作便具有这种特点。精准扶贫成为多方力量共同运动型治理基层贫困问题的核心，这也凸显了政府和社会之间的“嵌入式”合作关系，“第一书记”便承担了这一合作的接点，同时也是运动式治理贫困工作的主要承担者。

不同于以往的干部驻村实践，以精准扶贫为目标的“第一书记”制度有了更加明显的扶贫要求和扶贫目标，他们需要完成贫困户的识别、帮扶、脱贫和管理等一系列“项目制”帮扶任务。“项目制”作为一种技术性的管理手段，在一定程度上超越了传统的科层制，能够强化上级的意图，增强决策的执行力，保证基层政府和上级部门能更好地沟通与互动。精准扶贫赋予了“第一书记”制度扶贫工作十分明确的时效性和目的性，通过查阅精准扶贫的相关政策和文件要求，可以发现对于“第一书记”的工作任务、工作目标和扶贫项目的时间进度都有详细而又具体的规定。这就要求驻村干部在一定的时期内要克服任务的复杂性和多变性，完成以精准扶贫为核心的政治任务和社会目标。这种工作模式是在“目标管理责任制［7］”框架下的一种实践治理，驻村干部要以精准扶贫的要求作为治理目标，充分利用外来资源和多方合作，使相关扶贫项目顺利进行，集中力量在任期内有组织、有目的、有成效的“运动式”治理基层的贫困问题，达到目标群体“精准脱贫”的目标。

二、“双轨”合作：“第一书记”与“村支部书记”的基层扶贫相遇

在乡村治理中，“第一书记”与原有的“村支部书记”分别代表的国家和基层的两股力量，在治理目标不同的背景下需要进行合作和互助，进行基层扶贫的“双轨”合作。“双轨”这一概念最早来自于费孝通在分析中国政治生态提出的“双轨政治”，他提出“传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以中央政府为中心建立起一整套的官僚体系；另一条是基层组织自治的民主体制的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理［8］”。国内也有学者以此为基础提出基层“双轨治理”的概念［9］，研究国家和基层两股政治力量在基层社会扶贫治理工作中的实践逻辑和社会后果。同“双轨治理”中的“双轨”相同，本文的“双轨”合作是指“第一书记”作为国家上级干预的一轨，而村支部书记作为基层自治的另外一轨，但是本文着重于研究两者之间的合作类型以及合作中产生的困境。“第一书记”代表着国家的强制力量和精准扶贫的政治要求，与基层治理中的村支部书记在乡村扶贫中展开合作，两者各具有自身的优势和不足，在基层“精准扶贫”工作中如何把资源进行协调，发挥扶贫的效果最大化是“双轨”合作的核心。

这里提出“双轨”不仅是因为两者分别代表着国家和基层两种不同的主体，同时他们的治理目标和治理方式也存在着较大的差异性。“第一书记”带着精准扶贫的任务和目标来到基层，他们的工作带有明显的项目制和目标责任制特点，“扶贫”工作的成果是他们考核、晋升的重要因素；而村支部书记代表的基层力量的工作核心是发展村庄经济并维持村庄政治、经济的长期稳定性，“扶贫”工作只是他们众多工作任务中的一项。虽然上级部门有规定 “第一书记”的任务除了精准扶贫还需要做到“加强基层组织”、“为民办事服务”以及“提升基层治理水平”等方面，但在具体的实践中“第一书记”的政绩考核还是以精准扶贫为重心。这就意味着“第一书记”和“村支书”两者之间的工作内容存在较大的差异性，“精准扶贫”在他们的工作中的地位也不会相同。同时，目前的政策中也没有明确规定村支部书记与“第一书记”的关系和合作模式，“第一书记”的精准扶贫成效也没有与村支部书记的政绩进行挂钩，这就会影响到两者之间扶贫工作的合作意愿。第一书记代表的外生力量为基层带来了巨大的资金、技术、人才、信息和行政强权，能够改变乡村在组织化低下、自制能力不强、资源欠缺的条件的扶贫工作，往往能够吸引村支部书记代表的基层力量，从而对扶贫工作进行主导。而村支部书记作为长期在基层工作的 “内生资源”，在熟悉乡村治理情况的同时也具有良好的乡村人脉关系，也决定着乡村的长期发展规划，这也会对“第一书记”的扶贫工作产生多方面的影响和帮助。因此，双轨合作的核心便是如何有效衔接这两股力量，在精准扶贫项目制和村庄维稳、长期经济发展的两种目标中进行有效的共生发展。除此之外，两股不同的治理力量由于治理目标不同，在基层的扶贫工作中必然会出现较多的冲突，分析这些治理困境并找出解决方案便是“双轨合作”的核心问题。

图1 “第一书记”制度与“村支书”制度的扶贫“双轨”合作模型

三、不平等的合作：“第一书记”主导下的基层扶贫工作

从“第一书记”制度的产生起，基层便对驻村干部带来巨大的外来资源抱有极大的期望，这往往是基层自治力量对自身的不自信以及对扶贫资源的欠缺，从而产生了对外来力量的高依附性。国内有学者在基层调研中发现，村干部可能会产生出“脱贫工作是第一书记的职责而不是自己的任务，这是一项外来的政治工程而非基层工作”的思想［10］，那么这种消极态度带来的后果便是以村支部书记为首的基层自治力量将基层治理的主导权交给外来的“第一书记”，基层政权最多只是进行配合和协作的工作。那么这就会导致基层扶贫治理的合作产生不平等的关系，从而对基层的扶贫工作带来一系列的影响，以下做具体分析。

（一）扶贫依赖性：“第一书记”对基层自治力量的主导与削弱

以精准扶贫过程中的产业扶贫为例，基层力量在自身能力和资源欠缺的现实下往往无力发展基层的产业化扶贫工作，而“第一书记”来到基层后，利用自身以及原有单位的行政力量和强大资源便成为了基层的产业开发、资源整合和市场推进的主导者。产业化扶贫是政府利用已有资源，以“第一书记”为载体进行的农业产业化规划和引导的一种发展模式，也是乡村在进行精准扶贫过程中的重要路径。而产业化的扶贫模式整个流程都需要强大的 “外来资源”进行扶持，村支部书记代表的基层力量在其中很难起到有效的支持作用。如图2所示，产业化的扶贫模式需要“第一书记”利用自身和原有机关的资源，通过政策的引导来发现、开展农业产业化的模式，同时也为基层引入大量的扶贫资金和足够的技术人才，在充分获得创业信息的同时打开产业化的市场，从而将基层的农业产业化形成一条完整的“产业链”。相比于村支部代表的基层力量，“第一书记”和原有机关掌握着更多的资源配置权力，同时也能利用来自上级部门的政策信息和行政权力来更好地开展基层的产业化扶贫工作。这些稀缺的资源分配权、市场准入权、行政处罚权是基层干部无法触及到的领域，“第一书记”在利用这些资源发展基层产业化的扶贫工作中，便处于绝对的优势和主导作用，村支书为首的基层力量则会被“第一书记”所压制，难以触及扶贫的控制权和管理权，仅仅成为扶贫工作的帮手和参与者。

图2 “第一书记”主导的产业化扶贫路径

驻村干部凭借强大的外来资源主导了基层扶贫工作的“双轨”合作，这种主导性极易形成基层干部和基层民众对于“第一书记”和外来资源的外部依赖性，这种依赖性便会导致基层扶贫工作的“扭曲”并产生负面的影响。其一，原本合作共进的“双轨”合作在“第一书记”的主导下，村支部书记及基层力量会在扶贫治理中逐渐弱化，这不仅影响到了基层干部的正常基层工作，也会导致村内内生力量的削弱，大多数基层干部被边缘化，很难形成村内的治理精英；其二，外部资源的依赖性会使得基层放慢发展村内的自身资源，在“第一书记”调离后，之前外来的人才、技术、信息、市场也会离去，基层会因为失去外来资源的扶持而丧失生产能力，导致扶贫项目的失败；其三，带有精准扶贫任务的“第一书记”的扶贫理念可能与基层干部的长期规划和治理理念产生冲突，在形成外部资源依赖性后，基层的扶贫治理会受到外来资源的主导，这对于基层治理的长期性和持续性发展产生了巨大的冲突，短期的扶贫成果会使得“第一书记”任期结束后的基层治理面对更多的难题和未知性。“双轨”合作过程中如果基层治理一方被“第一书记”所主导，产生的这种扶贫依赖性对于基层的自治能力将会具有极大的打击性。

（二）“第一书记”项目制扶贫催生的治理短期性和形式主义

“第一书记”的扶贫工作是以精准扶贫为核心的项目制治理，他们的工作有明确的进度安排和项目设定，相应的农业产业化扶贫项目是扶助工作的主要措施。而以村支书为代表的基层干部他们的工作任务主要是乡村的经济持续发展、长期的政治稳定和基层组织的培育。两者之间治理目标的不同就导致了基层治理的差异性和目标冲突，基层村干部基于对“第一书记”外来资源的依赖，基层的治理合作工作会以“第一书记”的“项目制”为核心，那么驻村干部与基层干部在贫困治理工作的合作中也会出现“项目制”治理的典型弊端：形式主义、资源浪费、形象工程等。在精准扶贫的具体实践中，这种现象也是屡见不鲜，基层的产业化扶贫会出现以引进项目为主要目标而相对忽视村庄的可持续经济发展和村级经济组织的培育工作。文献研究发现，我国目前基层产业化扶贫项目的运作特点是：基层的“第一书记”和当地干部在“时间紧、任务重”的压力下仓促完成精准扶贫的政绩工程，这就导致了扶贫工作的“脱嵌”［11］，不利于村庄的长期、可持续发展。

覃志敏（2017）在调研广西桂南某地的精准扶贫工作中发现，“第一书记”及驻村干部在动员村民发展农业产业化的过程中，主要做法是直接的项目引进和群众意愿发动，相关的产业选择没有进行详细而实地的论证和市场调研，仅仅是根据个人的意向和资源决定［12］。产业化的扶贫工作没有引入技术过硬的专业人员也没有和当地的经济组织展开深入的合作，这种短期的农业化扶贫工作会增大村民参与农业产业化的各类风险，甚至因为产业化扶贫工作的论证不充分、市场评估不足而导致的产业化扶贫失败以及基层村民个人利益受损的后果，这种追求短期的政绩而仓促引进的项目制扶贫将对基层经济的长期发展和民众的利益造成伤害。王文龙（2015）在研究扶贫干部的下派扶贫工作中也发现，驻村的干部们为了取得短期的扶贫成效和提升自身的政绩考核结果，往往会急于实施一些短期的可以收到成效的项目，甚至会出现将有限的扶贫资源集中在特定群体而不顾及大多数人的利益，从而导致扶贫工作的公平性和合法性产生偏差［13］。“第一书记”在扶贫工作中如果注重项目的短期受益性和自身政绩的考核，那么项目的实际有效性和可持续性便会大打折扣，即使投入大量资源，也会产生“高投入、低产出”的扶贫效果。在中央提出的“2020年实现脱贫”的政治压力下，“第一书记”在短暂的任期内面对极大的考核压力，项目制扶贫过程中追求短期成效而进行“形式主义”的“形象工作”也就层出不穷，勉强建设成功的扶贫项目不具有可复制性，扶贫的可持续性也会受到影响。谢小芹（2017）在调研广西某地的精准扶贫工作中就发现，面对考核压力和村内难以解决的贫困问题，“第一书记”会铤而走险，走形式化的道路，寻求扶贫的捷径甚至弄虚作假［9］。在贫困问题的治理上，“第一书记”凭借其扶贫治理的主导性，会与村干部达成一致意见，确定扶贫项目和合理的扶贫数据来应付上级部门的检查，从而保证自身在精准扶贫工作中的有效业绩。基层扶贫的“双轨”合作在“第一书记”的主导下，会因为扶贫工作项目制的压力而催生出多方面的负面效应。

四、分离与不合作：“双头政治”下的扶贫低效和信任危机

从治理主权的角度来分析，“第一书记”的到来使得基层的扶贫工作产生了“双头政治”的博弈。以中央要求的精准扶贫工作为核心的“第一书记”与以地方经济发展为核心的“村支部”书记，两大书记在乡村政权中相遇时，在初期两方会相互依靠利用对方的资源展开合作，分别从国家和基层两个领域开展扶贫工作。但是随着“第一书记”对基层工作的主导，“村支部书记”追求工作独立性等因素的交织，两方的合作治理便可能会产生矛盾，各种分歧和摩擦便会产生，从而导致一种“分化的政治”的产生。这会对基层的政治生态和扶贫效果产生负面影响［10］，从而导致了双方工作的分离甚至导致不合作的后果。这主要来源于两点原因：一是“第一书记”的相关制度建设不全，权力范围和边界模糊。虽然有些文件会规定“第一书记”职权范畴和具体要求，但是在具体的实践过程中，“第一书记”和“村支部书记”的权力界限仍然很不明晰，在扶贫工作的开展中，两方容易出现权力纷扰和工作交叉，如何解决仍需要具体实践；二是权力分散中的责任分散，“第一书记”扶贫是中央的一项创新的扶贫试验，政策开展的成效还不得而知，在双头领导下的扶贫工作如果出现了不令人满意的结果和扶贫项目的失败，那么哪方对其负责，具体如何承担责任也不得而知。工作任务的重合以及扶贫责任的分散，这就会导致两方在扶贫工作上的低效，也就会出现多头领导、政出多门、工作重复、工作缺口等现象，导致基层的扶贫工作效率低下，错误率高，两方都逃避行政责任，从而使得扶贫任务难以有效完成。

在具体的扶贫实践中，会出现两方合作的分离，具体工作也会处于十分微妙的状况，村民也会对两方进行选择和区分。有些基层村庄会出现“小事找村支书，大事找第一书记”的做法［9］，这对于两方的合作关系会产生影响，“独立作战”则会增加扶贫工作的成本并降低工作效率。这种不信任在基层“熟人社会”的人情关系维系中很容易导致双方的对立关系，蒋永甫（2016）在研究广西龙州县某地的扶贫工作中发现，“第一书记”在进行产业扶贫的农村合作社建设中，村内仅有11位党员带头参加［14］，当地干部和民众对于外来力量存在畏惧和怀疑，对于“第一书记”和扶贫项目存在着信任危机，从而导致扶贫项目难以开展。除此之外，“第一书记”对地方事务的过度干预也会造成扶贫项目脱离当地实际，不仅不能发挥扶贫效果，反而会造成外来干部和基层干部的矛盾［15］。干部驻村削弱了基层政府和村干部的权威，“第一书记”在职权交叉中替代了村干部的职能，成为了村庄事务的实际主导者和决策者，这极大地影响了当地干部的工作开展和个人利益［16］。在具体的扶贫工作中，“第一书记”在精准识别过程中可能存在将之前村支书认定的贫困户推翻的可能性，这对村干部在群众中的形象和个人权威都会受到损害。也就导致了村干部对“第一书记”的信任危机，降低对“第一书记”的合作意愿。因此，基层治理的“双头政治”在两方权力地位不均等的现实下，如何理清职权范围、责任义务对于扶贫治理的效率和双方的合作程度会产生巨大的影响。

五、“双轨”合作策略：基于“精准扶贫”目标的政策完善

“第一书记”和“村支书”为代表的基层村干部的“双轨”合作程度，对于“精准扶贫”政策的落实以及完成2020年全面“精准脱贫”的目标起着至关重要的作用。从基层治理来分析，由于基层政治的复杂化，以及在长期具有“皇权不下县”的深厚基层治理传统的中国［16］，很难从乡村“两委”和村干部的视角去寻找解决策略并有效实施相关制度安排。从 “第一书记”制度来分析，干部驻村作为一种“反官僚制”的做法，在自身“合法性”缺失的情况下有必要进行完善和政策改进。同时，此次“第一书记”基于“精准扶贫”的目标具有短期性和特殊性，也与以往的干部驻村存在着较大的差异。因此，对“第一书记”制度和“精准扶贫”相关政策改进成为提升基层“双轨”合作效率的重要方式。

第一，明确“第一书记”制度与“村干部”的职权分工与责任主体，并建立对“第一书记”的约束、监督和晋升激励机制。国家应该进一步明确“第一书记”和村干部在扶贫工作中的职责、权限和位置，做到责任到人、任务到肩。要增加两方的互动和沟通渠道，通过制度化的路径来帮助双方的合作和基层扶贫治理，打破“国家—基层”之间的闭合关系，让驻村干部和村干部能够共同承担责任主体，合作展开扶贫工作，最大程度地减少两方的权力内耗，避免职权交叉和责任缺失造成的扶贫效率低下等问题，实现权力整合和双头政治下的双强双带作用。同时，要不断从实践中总结出“第一书记”的特殊职能，利用约束和监督机制、晋升激励机制来规范驻村干部的行为，确保基层扶贫工作不流于形式，落实扶贫开发责任。对于那些长期在基层从事驻村工作且取得成绩的干部，要给予必要的支持和鼓励，通过物质、精神、职称上的表彰来激励驻村干部们积极参与扶贫工作并取得实际扶贫成效。

第二，建立目标瞄准机制，并建立扶贫长期化规划。精准扶贫的工作要求“第一书记”在任期内“短时间、高质量”的完成扶贫成果，这在某种程度上催生出了各种追求短期成果而不符合长期经济发展的“形象工程”。以山东省多年的干部驻村实践来看，驻村工作需要不断增加任期和年限，采取“固定+轮流”的模式，让帮扶单位长期与村庄展开扶贫合作，在确定扶贫目标的基础上确保扶贫项目能够长期、持续性进行［17］。同时这也能保证驻村干部与村干部之间的熟悉程度和信任程度，避免因更换“第一书记”而产生的扶贫项目不断更替的现象。通过建立“部门长期包联、干部定期驻村”的长效机制来增加扶贫工作的稳定性，取得村干部和村民的信任，从而避免了项目制扶贫带来的“跑项目”运动和追求短期效益的投机心理。还要对扶贫工作实行后续跟踪和反馈，一方面对脱贫人口进行3-5年的跟踪，保证做到可持续发展和稳定脱贫；另一方面要对脱贫项目进行长期扶持，做稳做强，避免项目过早夭折或频繁更换扶贫项目。长期的扶贫工作保证了“第一书记”和村干部的长期合作，在增加熟悉度的同时也会增长双方的信任程度和配合默契。

第三，改善扶贫资源依赖关系并建立自身产业化体系，同时保证基层治理的自主性。“双轨”合作中明显的一个问题就是“第一书记”对于扶贫工作的主导，通过强大的外来资源让村庄产生了资源的依赖性并降低了基层的自治能力。避免资源依赖一方面要建立互惠性的资源依赖关系，通过建立合作平等的市场关系来获取外来的资金、人才和技术，而不是被动地接受外来资源；另一方面要激活村庄内生性公共资源，提高自身对抗贫困的行动力，将外来的资源转化为村内的内生资源从而长期开展产业化扶贫项目。可行的做法是将项目资金等外来资源之间对接到村一级，让村民直接获取扶贫资源来提升村民的参与意愿和参与能力。要利用先进的科学技术和互联网信息，联结基层的农民、合作社、教育培训、特色品牌和园区等发展要素，实现技术、生产和营销三个环节的一体化运作，完成扶贫项目的产业升级和再造。在基层扶贫治理中，要加强村内村干部为代表的基层政权建设，增强基层的自治能力，避免基层政权被“第一书记”所主导。要通过外来的“输血”来增强基层的“造血”能力，在保证基层自治主权的同时将外部资源供给机制和内部资源迎接机制形成精准衔接与高度契合，使基层在“第一书记”扶贫任务结束后仍然具有强大的扶贫能力和长期的产业化发展规划。