依法治国背景下提升党务信息公开水平的路径

文 （..中共四川省委党校，四川成都 6007）

内容提要：依法治国是新时代党执政兴国的必然选择，党务公开水平直接反映了依法治国的效果。推进依法治国必须抓好党务公开工作。新时代党务公开在依赖于传统手段的同时也呼唤新的技术革新，党务公开的信息化建设是党务公开在新时代走向现代化的重要抓手。因此在深入推进依法治国背景下提升党务公开水平需要从统一性、标准化、规范化和科学化四个方面来强化。

从九届全国人大二次会议以宪法修正案将“依法治国”载入宪法到党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题并通过 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党对法治的认识和理解不断深入，达到了空前高度。“依法治国”也从最初的单一概念，发展成为内容详实、结构严谨、涉及面广的表述，同时包含着具体可行的举措，并一步步走向现实，成为我们党执政兴国的时代选择，释放出强大的力量。党的十八届四中全会将依法治国推向纵深发展，依法治国迈入新的高速发展轨道。党务公开是我们党自觉接受党员和群众监督的一个重要标志和体现，而党务信息作为党务公开的主要内容和载体，其公开程度和获取的便利性直接反映党务公开的水平。要推进依法治国必须推进党务公开，推进党务公开首先必须完善党务信息公开制度。中国共产党是一个开放性的政党，历来十分注重自身的建设。党的十九大报告中提出“加强对权力运行的制约与监督”和“推进党务公开”的内容和要求。多年以来各级党组织在党务公开方面作了许多积极探索，积累了丰富的经验并取得了良好的成绩成绩。但同新时代新要求相比，党务公开还存在一些不够适应的地方，比如公开内容不够全面、程序不够规范、载体不够丰富、方式比较单一等，这就要求加强党务公开理论研究。对党务公开实践的现实和困境进行研讨对于新时代进一步推进党务公开，加强党的自身建设，促进“四个全面”战略的早日实现具有积极意义。

一、党务公开的法理和制度基础

党务公开有着深厚的理论和法理基础。我们可以从宪法和党内法规两个层面进行把握。《宪法》赋予了广大公民广泛的政治民主与自由的权利，这其中就有两个十分重要的权利，即知情权和监督权，监督权和知情权是宪法赋予每个公民的天然权利。作为具有双重身份的党员，既是党员又是我国公民，自然也具有这两个权利。中国共产党作为执政党，党务工作不光是单纯狭义上的党务，它已经涵盖了国家所有的领域和内容，推动党务公开已经不仅仅是对于党员知情权的保障，更是宪法赋予每个公民政治民主权利与自由的最好的保障。从党内法规制度体系建设来看，党章赋予了党员“知情权和参与权”［1］。党章这一党内基本法对于党员的知情权的一项基本规定是推动党务公开的党法之源和制度的基础。《党务公开条例（试行）》第一条也明确了条例制定的背景和目的即“全面从严治党和民主政治建设的需要”。党务公开既是党的十九大精神的现实转化，也是发展党内民主、强化党内监督、保障党员权利的重要制度保障。《党务公开条例（试行）》为做好党务公开工作提供了基本遵循，标志着党务公开工作全面走上制度化、规范化、程序化轨道。这是党务公开的党内法规基础。

党务公开有坚实的制度为支撑。党务公开作为依规治党的重要制度，是提升党自身法治水平和能力的重要方法，也是推进依法治国的重要手段，反映着新时代党执政兴国的能力和依法治国的水平，必须抓好抓实。而依法治国首要的就是依法执政。依法执政要求将党的各方面工作纳入到法治轨道中来，同时还需要党依规治党，将依法治国与依规治党有机结合起来。必须坚持在党的领导下贯彻并落实好党依法治国的各项方针与政策，把依法治国落实到社会主义现代化建设的方方面面。依法治国顾名思义就是依照法律来治理国家。而法有善恶，依法治国应该是“良法之治”［2］。党务公开制度伴随着依法治国从理论逐步走向现实转化为制度并内化到我们党的血脉当中，成为党的执政理念经历了一个漫长的过程。党的十五大提出依法治国的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法，改变为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了对“法治”的强调。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案从宪法层面确立“依法治国”［3］基本原则。党的十六大提出全面落实依法治国基本方略。2014年10月党的十八届四中全体会议更是史无前例地首次以一次中央全会专题讨论依法治国问题，将党内法规体系纳入社会主义法治体系当中，不仅将依法治国推向深入，同时也将全面从严治党推向新的高度，依规治党有了更多的制度依托。这次会议讨论通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，绘就了新时代更全面、具体、更有针对性的依法治国的路径图，它将依法治国进一步具体化、形象化和制度化。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”［4］十九大后首部党内法规《中国共产党党务公开条例（试行）》自2017年12月20日起施行，它为党务公开提供了具体的制度支撑。新时代的依法治国稳步向前迈进，制度顶层设计和制度体系逐步构建和日益完善，呈现出全新面貌。

综上从宪法和党章这两大法法治基础看，推进党务公开有着深厚的法理基础，有必要的制度保障。就《党务公开条例（试行）》自身而言也是集聚了智慧和法治基础。

二、党务信息公开所面临的现实困境

由于党务公开的范围较广，内容和限度都有不同的要求，对于党务公开的现实建设也带来了不小的难度，操作相对比较麻烦。尤其是在信息化建设过程中如何有效处理党务公开内容和范围两者之间的关系是党务公开所面临的一道难题。对于党务公开建设的现实与困境有不同的切入点，本文就从可查的信息入手进行研究讨论。根据浏览党中央15个部门网站制作表1如下。

（一）党务公开实践发展滞后，公开内容相对有限

党务公开作为不同主体了解认识党的重要窗口和载体，在党的建设发展过程中具有重要意义和作用。对于广大党员而言它是党员权利的重要体现，也是党员贯彻落实和宣传介绍党的思想理论方针政策的前提和基础。党章中明确规定了党的各级组织要实行党务公开保障党员的知情权与参与权。然而在实践中由于一些主客观因素的影响，党务公开的实践远远落后于理论和党章的规定。从党中央部门的网站中不难发现党务公开的相关内容侧重于领导活动、讲话以及部门工作动态等内容，对于重要的信息批露相对有限，党务公开的内容相对单一。部分部门连组织机构设置和领导人员及其分工、部门内设机构具体职责都没有。这在一定程度上说明党务公开在时间上的滞后性和内容的局限性。

（二）党务公开的整体水平偏低，主动性不足

随着信息技术的发展，过去信息不畅、通信技术落后、公开难度大、各方面条件有限的状况已经逐渐改变。人们获取信息的渠道和方式越来越多元化。党务公开随着以互联网为代表的信息新技术的普及应用，电子信息化不可逆转，我们党也适时开辟了网络阵地，电子党务蓬勃发展，互联网党建不断发展并取得了巨大成就。但是在电子党务建设过程中党务公开成为其一大短板。从表一不难看出，党的15个中央部门有5个未开通，其中设置了接近于党务公开专栏的却仅有2个，而这两个公开的内容也相对十分有限，大多都散落在网站其它内容中，查找十分不便，而且相对重要的信息很难找到。作为党的中央组织部门在全党乃至全国具有引领和向导作用，党务公开在电子党务工作中呈现出较低水平，主动公开不足，这在一定程度上反映出当前党务公开存在的重视不够、认识不足、建设滞后等现实问题。

表1 党中央各部门网站建设情况对比表

（三）党务公开的内容零散，参差不齐

党务公开的内容十分丰富，如果说在起初没有具体的依据和规范，那么新制定出台的《党务公开条例（试行）》将使这一现象彻底成为历史，它是党在现代化建设中的一次大跨步，有效地弥补了多年以来在党务公开制度层面的缺陷，让党务公开有了制度遵循。《党务公开条例（试行）》中有详细的规定，它既规定了党组织需公开的内容和范围，也根据组织层级进行了具体的规定，一改过去自行酌定的局面。但是因为《党务公开条例（试行）》是十九大后制定的首部党内法规，制定出台实施时间短，制度的落地实施还需要一定的时日，目前党务公开依旧延续了过去一些习惯。在查询党的中央组织部门网站时我们发现，党的15个中央组织部门中10个开设了部门网站，一共有131个一级栏目，可是这131一个栏目都或多或少不同程度地包含了党务公开的内容，网站建设早于法规制度，很多分类都是按照部门工作习惯和同类网站建设模板而进行建构的，造成了很多应该属于党务公开的信息都零星碎片式地散落于卷帙浩繁的子栏目中，很多信息交叉重叠或者夹杂在其它信息当中，我们经常需要费很大的力气和时间进行查找和筛选。由于信息的堆积和网站建设的维护等使得大量的属于公开的信息随着时间的推移而被网站运营维护者批量删除而无处可查。各个网站建设因此而呈现出参差不齐的状况，极大地削弱了网站的实际效用，更增添了普通党员和群众的信息获取成本，无形中增加了党组织与党员以及党与群众的距离，产生不必要的隔阂。

（四）党务公开时效差，及时性不足

作为党务公开的重要窗口和平台的党的部门网站，除了其信息公开的内容不足外，一个较为普遍的现象就是很多单位的信息公布时间与实际有所滞后，有些信息远远落后于现实状况，这也在一定程度上反映了党务公开主体责任的意识不够，主动公开和及时公开不足。从十五个部门网站中查询可知，除了时事新闻相对及时外其他信息批露大多都有不同程度的延迟，这其中有些程序性的原因，但在一定程度上也反映了党务公开方面的工作成效。作为党的中央组织和部门本就备受党员和人民大众的关注，网站成为人民了解和认识党的组织和部门乃至国家的窗口，党的组织部门及时发声回应社会关切，对于引导社会舆论具有积极意义。但现实中党务公开的时效却显得很低，在一定程度上削弱了党组织部门网站的作用。党组织部门除了在内容上需要多下功夫，还需要着力强化党务公开的时效，才能让党务公开的价值得到凸显。

（五）党务公开没有规律可循，科学性不强

党务公开作为新时代党加强自身建设，保障党员权利的重要制度，应该具有其内在的规律性和规范性。然而现实中我们在查询浏览党的中央组织部门网站的后却发现一个问题，就是党的组织部门网站虽有分类但是却很散乱，各栏目之间和版块间没有具体的规律可循，板块设置和门类的划分上随意性相对较大，而且部门间差距也比较大。中央15各组织部门开设网站的10个部门中最少的有7个一级栏目，最多26个一级栏目，栏目的构成少部分相同或相似外都不一样。我们似乎都已经习惯了政府及其部门网站信息公开的范式和内容，分门别类，系统性强，结构框架和枝干清晰明了，查找方便。例如对“三定一公开”（即定职能、定机构、定人员编制和进行信息化公开）而言，中央部门网站除了中纪委外其它的都找不到具体信息，对于各部门的机构设置和职能划分都无法通过官网获知，更不用说其内容的党务公开了。网站建设的无序性使得其科学性大打折扣。网站建设和信息布局的科学性十分不足，给实践中的查找带来了不小的麻烦和困难。

三、党务公开的制约因素

（一）党务公开主体和内容的特殊性

党是社会主义事业的领导核心。在十九大以前的相当长一段时期，党务公开并没有具体的一个制度来保障，党章中虽有相关规定，却一直没有具体的制度保障，没有《党务公开条例（试行）》这样的法规来规范和指导，各级党组织的公开程度很大程度上取决于党组织主要领导或者领导集体的认识水平和政治自觉。对于相对特殊的党务公开工作，在中央尚无明确具体的规定，也无具体实践的先例可循的条件下，如何公开，公开哪些内容，公开的程序是什么等都不清晰的时候，为了避免犯错或者招来不必要的麻烦，自然而然地形成了一种少公开或者不公开的选择习惯

（二）党务公开的保密要求和安全限度原则制约

由于党在领导国家过程中会经常涉及有关国家重大决定或者重要内容，这些关系着国家的安全与稳定，需要保密，不适宜公开或者不能公开。另外作为执政党，党有需要维护的利益和价值，所以党务公开又必须遵守保密有关要求和规定，遵循安全限度原则的制约。而这在实践中最为难以把握。到底党的哪些活动属于保密内容或者范围，相对不容易界定和把握，尤其是对于并无明确保密层级的活动或者内容，这给党组织和干部们带来了很多现实的选择性问题。对于这种难以定性或者区分的，大多为了避免触碰禁区导致犯错，自然而然就偏向于消极的冷处理，不公开或者不触及性地选择部分公开。这在一定程度上削弱了公开的实际效果，也制约了党务公开工作的开展。

（三）实践重宣传而轻公开，标准尚未统一

党务公开的实践伴随着党的建设和发展有相当长的历史，在党内一定范围内已经做得相当成熟了，但是在具体实践中依旧存在着一些问题。我们党是一个十分重视宣传的党，宣传工作一直是党的各项工作中的重点。在新时期，由于党的执政领导地位和特殊使命，党需要带领人民应对各种挑战，肩负着重大使命和关键责任，不可避免地要在社会中承担其顶梁柱、挑大梁的角色。很多时候宣传工作需要党的领导，一方面鼓舞士气，振奋人心，另一方面也需要通过宣传来让人民和世界了解党的具体工作。然而现实中对于宣传和公开度的把握却并不容易。党的组织中领导和干部倾向于宣传自己及组织所做的工作，而忽略了其他内容的公开，宣传过程中有选择性地选择有利于自己和单位组织的内容，而忽略了可能会影响自己或者产生负面影响的内容，不利于社会监督。同时在党务公开中的标准化也是一大关键因素，由于标准不统一甚至没有具体的标准参照，各组织和部门随意性较大，选择性强，公开也就自然参差不齐，没有标准也就没有什么约束力，党内无法考量，党员和群众也无法评价估计与监督。

（四）法规建设相对滞后，缺乏有效的制度规范

党务公开作为一项重要的制度，是党员和群众知情权和参与权的重要保障。然而在实践中却一直缺乏强而有力的法规保障。《党务公开条例（试行）》也是十九大后党中央才出台的一部党内法规，这部呼唤已久的法规弥补了党内法规的一处空白，但是对于有着8700万党员的大党而言，依旧显得有些匮乏。况且在实践中一些具体的问题还需要具体的细则或者办法来协调解决和推动实施。比如说党务公开怎么来保障？党务公开的标准怎么确定和划分？不公开的后果是什么？如何监督？监督怎么设定和安排？这些都是党务公开不可回避的现实问题，也需要用法规的形式确定下来，以促进和保障具体实施。而且《党务公开条例（试行）》从出台到落实与实施还有很长一段路要走。党务公开法规建设滞后，使得具体的实践缺乏有效的制度规范，党务公开也就会随着人员的变动呈现出极大的跳跃性。

（五）制度保障不足，缺乏监督制约机制

党务公开作为一项重要的制度规范，所涉及和涵盖的内容十分广泛，其保障的权利也十分重要。由于党务公开主体间的力量对比和地位差别，党员和人民群众的基本权利极易被忽略或者侵害。如何保障广大党员和群众的这种权利，如何约束和规范党组织的权力，促使党组织积极主动依法依规进行党务公开，如何具体操作，该遵照怎样的程序，如何对这项工作进行规范，怎样合理的监督制约党组织权力有效保障党员和群众的权利都是党务公开必须直面的课题。而现阶段党务公开实践中虽然已经有了《党务公开条例（试行）》，但是党务公开条例（试行）作为党务公开的一部基本法，并不能包罗万象、涵盖所有，还有很多制度还没有建立，党务公开缺乏相应的制度保障，也缺乏监督制约机制，这限制着党务公开工作的开展和推进。

四、推进党务公开的路径

（一）推进法规的具体实施，提升规范化水平

深化党委领导责任建设，加强部门和组织间的协作，加快推进党务信息公开指导目录的编制工作，制定具体可行的实施方案，用制度确定下来。深化落实《党务公开条例（试行）》，让党务公开制度尽早落地生根，探索开发统一的党务公开信息平台，整合资源优势，统一建设，集中审核，共同使用，以法规为工作依托，在法规基础上依规强化落实和具体实施。同时，继续加强法规建设工作，在中央的统一领导下分类实施，运用指导原则和标准引导标准化建设，允许地方在标准原则的必要限度内结合本地实际和具体实践进行自主探索和建设，建立健全党务公开有关的实施办法和细则，依规推进党务公开工作。另外，探索建立党务公开评估机制，注重实效，强化评估，在实践中不断提升法规的实施水平和规范化水平。

（二）明确权责主体，强化制约监督机制

理顺政务与党务二者之间的关系，努力实现优势互补，相互促进，推动共同发展。党务公开需要明确权责主体，细化责任任务。一方面，要持续不断推进党务公开配套法规制度建设，完善党内法规立法，用法规的形式明确党的各级组织和部门之间在党务公开中的职能权限和责任划分，在机构部门明确党委办公厅（室）的领导责任，在组织中建立党委和书记党务公开的主体领导责任制，发挥核心力量和关键部门作用，充分发挥党委办公厅法规局（室）的专业优势，用制度规范推动自主公开；另一方面，继续加强配套和完善监督制约机制，继续强化主体责任，充分有效发挥执纪监督作用，加大对不合规的消极行为的问责和惩处力度，倒逼党务公开。通过主动公开和规范公开双向推动党务公开现代化建设。

（三）完善程序设计，推进公开常态化机制化

在继续加强党务公开实体法规建设的同时完善程序性法规设计，用制度规范党务公开程序，细化党务公开过程中的具体程序。一方面，规范和加强党组织部门主动公开制度规范和程序性建设，让党务公开依规有序进行，依规保障不同主体的知情权，分类、有区别的平等享受与主体身份相适应的信息权利和自由；另一方面，完善党务公开中依申请公开的程序，明确有关具体操作流程和办法，完善依申请的复议和裁决制度建设，丰富和充实依申请公开的形式和方法。同时完善党务公开监督程序和权利救济程序，充分保障党员和群众的权利。通过多种方式和手段综合推进党务公开的常态化和机制化建设。

（四）借鉴政府信息公开经验，完善体制机制

总结信息公开中的优秀经验，探索符合我国国情的党务公开制度，做好防范风险的准备，逐步健全信息安全保护机制和党员群众信息权利救济保护协调机制，预防与救济并行。另外，在实践中注重机制建设和平台建设，借鉴“三定一公开”建设经验，加强平台建设；积极推进电子便民化党务公开建设，开发相关软件，在身份识别的基础上同端口不同界面，分类分权限分别开放；适应信息化建设需求，做好移动自媒体客户端等多平台的公开服务机制，拓展查获渠道和途径，在平台中开辟专栏或者专区进行党务公开，运用指导目录，以便民化为导向完善党务公开机制。通过各种机制充实完善党务公开制度。

结 语

虽然党务公开工作在党中央的坚强领导下取得了长足进步，但是党务公开的现实困境依旧存在。新时代党务公开的问题不容忽视，但前途充满光明，尤其是2017年年底党中央制定出台《党务公开条例（试行）》，用党内基本法规的形式首次将党务公开工作法制化，这对于推进全面从严治党，畅通党员参与党内事务，充分调动全党积极性、主动性、创造性，具有重要意义，也使得党务公开未来更加值得期待。