基于循证理念的公共政策制定研究

文 （.北京大学，北京 00089；.重庆工商职业学院,重庆 4050）

内容提要：循证理念强调基于最佳证据进行决策，起源于循证医学，自上世纪末诞生以来迅速在教育学、管理学等诸多学科领域得以运用。通过归纳整理循证理念在不同学科领域的具体应用，同时分析循证理念的基本要素和实现方式，重点探讨循证公共政策制定体系的结构与运行方式，最后提出实现循证公共政策制定所要注意的问题。

循证理念其核心思想是基于科学证据进行循证决策，强调利用知识转移实现科学知识对实践的指导，弥合科学和实践之间的鸿沟。循证理念诞生后便迅速在临床医学、社会学和管理学等学科蔓延开来，形成了所谓循证教育（Evidence-Based Education，EBE）、循证社会工作 （Evidence-Based Social Work，EBSW）、 循 证 管 理 （Evidence-Based Management，EBM）等研究领域。探讨循证理念在公共政策制定过程中的应用，不仅能够为公共政策分析提供新的方法论视角，而且对实践中公共政策的制定具有明显的借鉴意义。

一、循证理念的发展与运用

循证理念伴随循证医学（Evidence-Based Medicine，EBM）的出现与发展而诞生并得以运用。循证医学强调临床决策不应当过分强调直觉、无章可循的临床经验以及病理生理，而应当基于临床研究的证据。［1］经过学者的持续研究，这一理论得以不断发展完善，循证理念在公共管理领域中的体现是循证政策（Evidence-Based Policy，EBP）的制定。 Nancy C就从哲学层面上探讨了证据与循证政策的相关性。［2］因此，在公共政策制定中引入循证理念有着丰富的理论基础。

循证理念作为一种新的范式之所以具有如此强大的生命力，为各个学科所运用，其关键之处在于循证理念所包含的这样一种核心内涵：循证理念暗示着指导并确保人们遵循最佳证据进行实践的方法。如学者杨文登所言：循证医学出现后，其“遵循证据进行实践”的理念，像在平静的水面上投下一颗巨石，迅速在医学与邻近的社会科学的实践领域中传播开来。［3］

二、循证理念的基本要素

“遵循最佳证据进行科学决策”是循证理念的核心表述，而进行循证决策所涉及的基本要素有四个： 科学证据 （evidences）、 专业人员（professionals）、特定用户 （users）以及具体情境（situations），而其中最为重要的是作为循证理念核心要素的科学证据。

（一）循证理念的基本要素——专业人员、特定用户及具体情境

循证理念应用于具体的实践，存在进行循证实践的专业人员、特定用户以及他们所处的具体情境等基本要素。各基本要素在循证实践中所扮演的角色可以通过举例的方式进行说明。

在循证医学中，专业人员就是进行临床决策的医生，特定用户就是接受临床治疗的患者，具体情境就是患者所处的临床状态以及医患双方所处的具体背景，而证据则包括了通过科学实验等获得的系统研究、医生的个人经验、医生之间的交流学习、病人的偏好和价值观、病人的个体信息等等。在循证管理中，以制定循证政策为例，专业人员指的是决策主体，特定用户就是公共政策的受众，亦即公共政策中的利益相关者，具体情境即公共政策制定的一系列社会背景。循证政策制定所依据的证据包含了诸多内容，如政策制定的相关理论、政策评估结果、专家评价与意见、利益相关者的诉求等。

（二）循证理念的核心要素——证据

对何为“证据”，“证据”的特征是什么，“证据”是否有等级之分，划分等级的标准是什么等问题的解答能够帮助我们更加清晰地了解循证理念的核心——证据。概括循证理念诞生以来关于证据的概念的认识与观点，可以将证据的内涵归纳为四类：研究证据、研究证据+个体经验证据、研究证据+个体经验证据+利益相关者偏好证据、研究证据+个体经验证据+利益相关者偏好证据+具体情景证据。由此可见，证据的内涵由最初的通过对照试验或科学实验而形成的研究证据，到后来在此基础上将个体经验纳入到证据范畴之内，再到后来考虑利益相关者的意志与偏好，以至现在同样重视具体情境，证据的内涵经历了一个不断完善与充实的过程。然而，随着证据内涵的越来越广，判断何为“最佳证据”也变得越来越困难。因此，如何从诸多证据之中选出“最佳”证据就变得尤为重要。国外有学者利用“证据强度”这一概念表示研究证据“接近真实的程度”、“影响力的大小”和“在实践中的适用性”。［4］另有学者在此基础之上为“证据强度”设定了一系列的评价标准。还有学者从循证理念的实践思路出发，主张通过建立批判性评价证据的标准对证据进行分级；随着证据等级的升高，获取证据所采用的方法越来越严谨。［5］证据既然有等级之分，且每一等级都有相应的标准对其进行描述，那么就需要一定的方式就证据等级进行测量。在实践中，学者通过设计测量量表，从运用的能力、障碍、行为和流程等角度对证据进行测量。

无论何种学科领域，在将循证理念应用到具体实践的过程中都至少必然地包括四个要素：证据、专业人员、特定用户及具体情境。四种要素在具体的循证实践中以一定的结构相联系，通过相互之间的作用实现循证理念的具体运用。而证据作为循证理念的核心要素，也是实践循证理念的线索，承担着将循证实践过程串联起来的作用。从循证实践的启动到运行，再到后来的效果评估与修正，都是围绕着证据进行的。因此，循证实践的过程就其本质而言也是证据的动态运行过程。

三、基于循证理念的公共政策制定体系构建

循证理念运用于公共政策制定表现为公共决策要充分利用各种渠道获取并评价科学证据，将其作为政策制定的重要依据，提高政策制定过程、执行过程和评估过程的科学性、合理性。也就是说，政策制定人员在进行公共决策时，必须有严格、合理的证据依循，不能仅凭个人经验或者学术研究成果进行。公共政策制定中引入循证理念的过程可以称之为循证公共政策的制定，循证公共政策的最大特点是政策制定者、目标群体①指那些受到政策影响的人群或群体，但范围并不固定，通常表示那些与政策涉及利益最为相关的群体。等相关利益群体的主张或诉求以及科学研究成果、政策评估结果、具体社会背景的影响等诸多因素都被考虑在内，作为政策制定依据。

（一）当前公共政策制定中的问题与挑战

许多管理者在决策时通常会参照两类依据：一是过时信息或者自身经验，二是管理“妙方”或者其他公司的“最佳实践”，这两类依据都可能导致错误决策。［6］这一问题在公共政策制定领域同样存在，政府官员在制定公共政策时可能忽略科学研究证据、目标群体的诉求等因素，而仅仅参照以往经验或专家意见，导致公共政策发布以后无法解决相应的公共问题，甚至由此引发社会群体性事件。当然，即使依据法定程序，通过听证会等各种方式听取公众诉求，借鉴专家意见，进行风险评估，也可能存在“走过场”“摆样子”的可能，那么经过这种方式制定出来的公共政策同样缺少实质依据，极有可能招致反对。因此，面对当前社会情况复杂、不确定因素加大、涉及人群众多的情况，需要不断探索和完善公共政策制定的方式和程序，避免公共政策制定和执行中的不科学和不实际现象。

（二）循证理念对公共政策制定的适应性及优势

公共政策关系到广大人民群众的切实利益，其直接目的是解决实际的社会问题，为维护社会公平对利益进行权威性分配。从过程而言，公共政策制定包括了收集和分析社会问题及社会需求的信息、公共政策方案的设计及论证、公共政策的发布与效果的检验评估等环节，这与循证理念的应用，即循证实践的过程相吻合。并且，在公共政策制定过程中，对于信息的搜集与整理以及对于政策方案的设计与论证十分重要，而循证理念“证据为本”的核心观点与此不谋而合。

循证理念应用于公共政策制定，还具有以下几个优势。首先，循证公共政策制定能够保证公共政策的科学化。循证理念强调在公共政策制定过程中对证据的利用，以及利用证据的规范化和程序化，避免政策制定过程中的随意性和主观性，使政策方案建立在科学证据的基础之上。其次，循证公共政策制定能够保证公共政策的针对性和有效性。公共政策的目的是为了解决特定的社会问题或维护社会公平，因此总是牵扯到特定的社会群体。循证理念对目标群体和政策制定环境的考虑，以及通过甄选与评价获取最佳证据，剔除与特定社会问题无关甚至错误、虚假的信息，保证政策制定的针对性。最后，循证公共政策制定能够弥合理论与实践之间的鸿沟。［7］循证理念中所谓的“证据”既包括政策制定者在实践中积累的个人经验，又包括关于政策制定的科学理论。通过循证公共政策制定，能够实现由学者到实践者的知识转移，促进理论应用于实践的进程，一方面保证学术研究者对实践者的影响力，另一方面保证实践者的行为的科学性，缩小科研与实践之间的鸿沟。否则，关于管理或者政策制定的学术成果，只能永远被“束之高阁”，无法在实践中得到应用，既无法实现学术研究的使命，也无法对科研成果进行实践检验。

（三）循证公共政策制定体系的构建

依据循证理念的实现方式以及证据在循证实践中的动态运行规律，参照循证医学、循证教育等学科领域的具体实践，构建循证公共政策制定体系。公共政策制定体系既是一个静态的结构系统，又是一个动态的运行过程。

1.循证公共政策制定体系的结构。循证公共政策体系的结构由四个基本要素构成：政策制定者、政策制定的证据、目标群体和政策制定环境。这四个要素分别对应循证理念中的专业人员、证据、特定用户和具体情境。实现公共政策制定的科学化离不开四个要素的相互作用与配合。循证公共政策制定体系中，四个要素按特定的秩序与联系形成一个统一的结构系统（参见图1）。

图1 循证公共政策制定体系结构图

在循证公共政策制定体系中，处于核心地位的是政策制定依据。概括而言，循证公共政策制定体系中的证据来源主要包括：最佳的科学研究证据，政策制定人员的专业判断，政府内部的事实或指标以及利益相关者的诉求、态度和特定的社会环境信息。其中最佳的科学研究证据是指经过公共政策领域的学科专家评议或认同、达到必要质量水平的科学研究成果。一般此类科学研究成果都刊登在符合国际学术规范标准的学术期刊上，是经过严格的实证标准要求审核的，具有必要的信度和效度。政策制定人员的专业判断主要来自政府官员或政府智囊团的个人经验总结，政策制定的证据不能只包含科学研究成果，还包含专业人员的科学判断，这些判断通常能够在一定程度上避免一些不必要的错误，同时个人经验包含一定的感性因素，这在公共政策中也能发挥一定作用。政府内部的事实、指标和评价结果也是证据的一个来源，政府作为制定公共政策的主体也是一个利益共同体，要在公共政策中体现自身利益，同时政府内部的事实也是制约证据获取的一个因素。利益相关者的诉求是政策制定依据中的重要部分，政策制定的目的即对目标群体的利益进行再分配，相关利益者的诉求与态度一定程度上需要在政策中得到反映。所谓对利益相关者的影响则是指公共政策对目标群体、直接利益相关者、间接利益相关者、社会公众等利益相关群体的影响，这些影响必须被政策制定者所权衡并考虑在内。特定的社会环境信息即来自于政策制定环境的各类信息。

政策制定者是循证公共政策制定体系中的主要行动者和执行者。现实中，进行公共政策决策的多为政府官员，同时也包括政府内部或外部的智囊团，他们负责政策制定依据的收集、评价和筛选。目标群体是公共政策致力于解决的社会问题或进行的利益分配的对象，其范围并不是固定不变的。政策制定环境可以从宏观和微观两个方面理解，宏观背景包括政策制定的国际背景、国内的经济背景、政治背景、文化背景等；微观环境则是与政策内容相关的特定领域的各类信息，如基础设施、技术条件等。环境因素不仅对政策制定依据产生影响，也对政策制定人员和目标群体产生影响，因此必须重视政策制定环境。总而言之，四个要素相互作用、相互影响，共同构成公共政策制定体系，只有在实践中将四者结合起来，才能保证公共政策制定的科学性。

2.循证公共政策制定体系的运行。关于循证实践的实施步骤已有学者做了研究，将其分为7个步骤：实施循证实践的动力→依据信息或需求提出问题→跟踪最佳证据→评价证据的有效性和实用性→将结果应用于实践或者政策→评估效果→推广。［8］国内有学者将循证决策的实施分为5个步骤：提出问题、收集证据、评价证据、应用最佳证据指导实践、评价实践效果。［9］循证公共政策制定体系以其结构为基础，可以分为以下7个运行步骤 （参见图2）。［10］

图2 循证公共政策制定体系运行图

（1）发现并正确定义需要列入政策议程的社会问题，启动循证公共政策制定。当公共问题通过一定方式引起政府注意从而列入议程之后，社会问题才转化成公共政策问题。当一个社会问题成为公共政策致力于解决的对象之后，要对问题进行正确的定义。“我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。 ”（Russell L.Ackoff，1974）正确地定义问题对于循证公共政策制定至关重要，是进行证据收集的前提和导向；对问题的错误定义会使证据偏离问题的实质，不仅无法解决问题，更有可能导致问题恶化。

（2）收集循证公共政策制定的相关证据。进行证据收集的主体包括学术研究者和政策制定的实践者；收集对象包括研究者、实践者和目标群体，有时也包括间接的利益相关者或社会公众。在循证公共政策制定方面进行证据收集的方法主要有四种［11］：系统综述，即全面搜集与问题相关的研究成果，采用政策分析中清晰透明的评价标准，筛选出符合标准的文献进行定性或定量的合并，概括和归纳出可靠的综合结论；单一研究，即在特定领域，针对某一特定政策进行单一的、较为深入的研究，这种研究一般遵循较高的标准，因此在政策制定中能够获取有价值的重要证据；案例与试点研究，这一研究方式已经在我国得到了较为广泛的运用。通过试点或案例研究能够获取政策制定中更加科学化、合理化的证据；听证方式，这里所谓听证方式不仅包括政府在制定某项政策时通过听证会的方式听取社会各界对于某一问题的看法和意见，而是指通过各种方式听取利害关系人的意见，如问卷调查、网络投票等。关键的是，听证并非“走形式”或“通报会”，而是在实质意义上听取利益相关者的意见。

（3）传播证据，实现理论向实践的知识转移。这里的证据主要指由学术研究人员进行的，通过系统综述等方法所得的科学研究证据。有研究显示，企业管理中，大多数管理者获取信息的首要途径是向其他管理者咨询，其次是咨询顾问甚至新闻工作者，通过阅读管理类的学术著作或期刊的管理者极为稀少。［12］同样，在公共政策制定领域，Cody W 等人对美国三个警察局的官员关于对待实证研究和循证政策的接受程度进行了实证调查，得出结论：他们通常更加愿意利用经验而非研究成果指导实践，他们对评估结果感兴趣，但很少利用严格的方法。［13］可见，理论与实践之间的鸿沟制约着证据由学术研究者向政策实践者的传播。因此，实现政策科学知识向政策实践界的转移是循证政策体系运行的重要一环。实现知识转移需要学术研究者和政策实践者双方面的努力，实现证据传播中“推力”与“拉力”的完美结合。为此，学术研究者要在学术研究中重视研究成果的实用性，扩大或者改变学术成果的公布渠道，通过基础教育的方式转移知识，或者直接对知识转移过程进行研究。而政策实践者则需要重视来自学术研究者的研究证据，向学术研究者咨询或与其通力合作，力图将科学证据应用于政策实践。

（4）评价并筛选出最佳证据。这一过程是对证据进行“去粗取精”“去伪存真”的过程，通过设立一定的评价标准和质量等级标准，像筛沙一样将错误的、难以理解的证据去除，并将有价值的证据进行分级。沙子越筛越细，证据越筛越有价值。公共政策制定体系中的证据评价标准包括陈述是否清晰，是否容易理解，与问题是否关联，是否符合实际等等。通过评价标准选出可以利用的证据，而后根据质量标准和证据来源等将证据进行分级。等级越高则说明证据来源越可靠，所采用的方法越严谨，其科学程度越高，可重复性越强。政策实践者在运用证据时，首先使用等级最高的证据，只有在没有高等级的证据时，才使用低等级证据。

（5）运用证据，促进证据与政策的有效结合。结合的过程就是保证决策者在制定公共政策的过程中重视证据的作用，将证据作为制定政策的重要依据的过程。对科学研究成果进行运用的影响因素主要分为三类：个体特征、组织特征以及证据特征。［14］同时，还要了解影响证据运用的其他因素，如媒体的宣传可能会使公众利益诉求偏离原有的正常轨道，专业人员的游说可能会使特定利益团体的诉求被优先考虑，政策所侧重的领域可能会对官员个人经验的应用产生影响等。除此之外，为了促进证据在政策制定中的有效运用，要采取一定的鼓励措施。如鼓励不同学科领域的研究者之间的合作，以增强科研成果的适用性；鼓励政策制定者与学术研究者之间的合作；鼓励高校研究人员参与到政策制定当中；对循证政策的实践人员进行必要的培训等。

（6）评估政策效果。循证公共政策的核心要素是证据，而证据的获取与运用都需要严格评价，因此评估在公共政策制定体系的运行中不可或缺。对循证公共政策的评估包括事前评估、执行评估和事后评估。不同运行阶段的评估能够使循证实践的参与人员持续了解整个过程的具体状况，通过事前评估预测循证政策的发展趋势及可行性；通过执行评估保证证据的有效传播与运用；通过事后评估了解循证政策的实施效果。因此，政策评估既能够对证据以及证据的运用进行评价，同时政策评估结果本身也是一种证据。就评估方法而言，一般包括定性评估、定量评估以及定性定量结合评估。［15］

（7）修正并扩展证据。公共政策的目的是为了解决一定的社会问题，满足一定的社会需要或对社会利益进行分配以维护社会公平正义。社会是不断发展变化的，因而社会问题也是不断变化的，不同社会问题的性质、时间、范围、程度等都是动态的。因此，随着社会问题的动态变化，证据也应该随之进行修正与更新。同时，社会的发展变化也带来社会需要的发展变化。为了保证不同时期不同阶段甚至同一公共政策的不同过程所需要的政策制定依据的科学性，必须不断对证据进行修正与扩展。公共政策制定并非一次性工程，因而证据的修正与扩展也不是一蹴而就的，必须随着公共政策的制定、执行、评估、终止与再启动不断进行，实现证据和政策之间“存”与“取”的动态平衡。

（8）终止循证公共政策与再启动。公共政策终止不是单独的环节，它和公共政策的再启动是一体的，或者说和发现新的需要列入政策议程的社会问题是连贯的、统一的。由此，循证公共政策制定体系的运行是一个闭环，而非线性的过程。

（四）实现循证公共政策制定需要注意的关键性问题

理论上说，循证理念在不同学科领域中的应用都能够帮助其实现预想的目的。循证公共政策制定与其他学科的不同之处在于公共政策所依据的证据来源复杂，政府官员作为循证公共政策制定的直接参与者，其决策将对广大社会公众产生很大影响。因此，在循证公共政策制定的实践中，需要注意以下几个问题。

1.树立循证意识，深化循证理念。人们在做决策时，最先作为决策依据的就是个人经验，政府官员在面对公共决策时也不例外，然而过度依赖个人决策进行公共政策的制定，势必造成政策失败。公共政策的制定者应该树立循证意识，重视证据在公共政策制定中的作用，全面收集证据，理性看待个人经验；通过学习了解并熟悉政策制定相关领域的科学研究成果，善于将科研成果与个人经验相结合。

2.重视证据来源，促进知识转移。学术成果如果不能转化成具体实践，无异于纸上谈兵，科研的价值在于能够指导实践，促进实践过程的科学化、合理化。公共政策分析作为一门学科，有丰富的理论体系和研究成果，但如果政策制定人员对此一概不知，那公共政策分析对现实便没有实际意义。循证公共政策制定要求学术研究者与政策实践者相互合作，实现理论到实践的知识转移，弥合二者直接的鸿沟。

3.提供技术支撑，保证体系运行。证据是循证公共政策制定体系中的核心要素，收集证据是保证循证公共政策制定体系良好运行的基础环节。然而，公共政策所涉及的利益主体可能极为复杂，不仅有以政府为主的政策制定主体，为决策提供咨询意见的专家团体，还包括众多的目标群体。因此，如何对各类证据进行收集是保证体系运行的重要问题。因此，构建稳定、高效的循证公共政策制定体系需要强大的技术支撑，合理利用网络、媒体等多个平台为其服务。