从简政放权到集成服务：行政审批制度的自我调适性改革——基于衢州市“最多跑一次”改革实践的研究

文 （华东师范大学，上海 200241）

内容提要：为了应对迅猛发展的互联网技术对行政体制带来的冲击，2015年中国政府提出“互联网+”行动计划。“最多跑一次”改革实践是浙江省在回应行政审批程序复杂、效率低下等问题时借助互联网技术所进行的自我调适性改革，实现了行政审批改革从简政放权、组织调整、流程再造到集成服务的提升。“最多跑一次”改革的制度设计是以行政服务对象为核心，在行政审批的每一环节突出便捷、高效原则，整合行政资源，打通部门、信息壁垒，提供集成化服务。行政审批制度改革陷入放权与限权的循环之中，根源在于总是以行政为中心设计改革思路，而“最多跑一次”改革以人民为中心的理念来审视行政审批制度，重新设计行政审批制度的权限、运行机制与评价方式，这是一个理念转变和制度变革的过程，从根本上来破解行政审批制度的弊端，倒逼着行政体制的改革。

一、文献综述与问题的提出

行政审批是对自然人、企业组织从事特定活动的资质审核、特定民事关系的确认和民事权能的认定，行政机关可以根据整体规划的需要，采取限制、许可、禁止等手段安排相应的行为。行政审批在宏观调控中的积极意义不容否认，但过度的限制必然会造成市场和社会的僵化。在经济全球化时代，行政审批制度面临全面的调整。自加入WTO以后，我国行政审批制度改革总是围绕着行政组织形式、行政权限、行政流程三个方面进行调整。以这三个方面为标准，可以把近年来的行政审批制度改革分为四种模式。

第一种改革模式是 “组织重构模式”，本世纪前后全国各地兴起的行政服务中心、行政审批局大多是在这种模式下改革的成果。行政服务中心是把涉及居民、企业日常活动的审批事项集中在一个场所办公，是一个提供“一站式服务”的便民服务平台，行政服务中心的主要功能是协调、监督各派驻部门的工作。事实上，这种模式没有从根本上制止行政审批制度改革边际效益下降的趋势。［1］多数的这类组织仅仅是把不同行政部门机构机械地“组合”在一起办公，并没有形成“合力”，真正提高行政服务效能。

第二种改革模式叫“简政放权模式”，关于行政审批权限的大小、权力清单制度的讨论大多是在这种模式中展开的。各级政府及其部门清理自己所掌握的公共权力的数量和种类并以“权力清单”的形式公布于众，明确公共权力运行程序和行使边界，主动接受社会对权力运行的监督与制约。［2］唐亚林批评这种模式是 “停留在削减行政审批事项的层面，尚未触及更深层次的体制改革问题”。［3］其实，行政审批制度改革不仅仅是审批事项多少的问题，还包括依据什么来确定审批的范围、用怎样的形式来规范审批过程等相互联系的问题。

第三种改革模式叫“行政流程再造模式”，在行政审批权限重新定位的基础上，在行政审批程序上进行创新，目标在于简化程序、强化监督、提高效益。行政审批制度改革下一步将朝着事后监管和“负面清单”管理的方向进行，行政审批权力将从“下放给低层级政府”更多转变为“让渡给市场和社会”。［4］程序问题是行政审批制度各种弊端的表象，流程再造一定程度上能够缓解市场和社会对审批制度的各种“怨恨”，但程序改革带来的效益是有限的，也无法从根本上改变审批制度本身的弊端。

第四种改革模式是“集成服务模式”，这种模式是把行政权限改革与组织重构相结合，重在部门之间的协调，建立数据共享，提高行政审批的效率。学者认为，必须依托政务服务中心打造的综合政务服务平台实现审批业务、审批数据、政务服务的集成，实现由集中审批到集成服务。［5］作为一种新的制度探索，集成服务将遭遇不同部门权限限制、信息障碍等问题，集成服务的合法性、持续性、有效性还有待实践的检验。

一般说来，这四种模式是依次展开的，每种模式代表了行政审批制度改革一个时期的主要内容，但四种模式不是截然分开的过程，后一种模式是在吸取前一改革模式不足的基础上深化而来的，前一种模式的改革体现在后一种之中，后者包含了前者，又超越了前者。李克强总理在2015年5月全国推进简政放权放管结合职能转变工作会议上提出，要“放、管、服”三管齐下，推进政府治理现代化。放权和管理是手段、过程，服务是目标、根本。这种以服务为导向的审批制度改革，把申请人的利益放在核心地位，以申请人的权利为中心来建构行政审批制度体系，倒逼行政体制改革。2017年前后兴起于浙江的“最多跑一次”改革就是遵循的集成服务模式，得到了中央电视台、人民日报等媒体的关注，2018年1月中央全面深化改革领导小组第二次会议上审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》。本文以作为这项改革试点地的衢州市为样本，着力于探讨衢州市是如何推进改革实践的、这项改革对行政审批制度改革乃至行政体制改革有何理论与实践的价值、持续推动这项改革将面临什么样的阻力等问题。

二、分析框架：行政审批的自我调适性改革

以市场为导向的经济体制改革关键是政府与市场关系定位的问题。以加入WTO为契机，我国政府启动了与经济活动相关的审批制度改革，至此已经经历了简政放权、集中审批、集成服务等阶段。行政审批改革场域中存在两种鲜明而迥异的改革逻辑：一种是自上而下，由中央政府主导，依托职能部门推行的；另一种是由地方政府（特别是市县两级）发起，整合属地资源自主展开。［6］“最多跑一次”改革便是一种自下而上的改革，改变了以往行政审批制度改革始终围绕着行政权力，转向以服务于市场和社会的制度变革，按照怎样更好地为市场和社会服务的原则来重新设计行政审批制度。自我调适性改革成败的标准是看群众的满意度，不再是以往行政部门的自我评价。从这个层面上看，自我调适性改革其实就是政府自我限权、自我革命。

与以往自上而下的行政压力下改革相比，自我调适性改革具有渐进性、内生性、主动性、适应性等特征，在改革理念、动力、内容、手段、向度、进程等方面迥然有别（如表1所示）。

行政压力下的审批制度改革，其基本理念是政府向市场、社会放权，前提假设仍旧把审批权视为政府对市场和社会管理的主要手段，只是因为来自外界的压力被迫“放权”。自我调适性改革则视市场调节和社会自治为基本前提，政府以服务于市场和社会为基本职能，提供整体性的、有效的服务为目标，行政审批是服务的手段之一，以围绕着如何服务市场和社会主体来重构行政审批制度。

因此，行政压力下的改革其主要内容就是行政权限的调整，在保证对市场和社会掌控的基础上，有限地“出让”部分管理权。从行政审批改革史来看，大多是那些认为利益关联度不大的权限优先放弃，而涉及自身利益的不愿轻易放手；即使放权以后，也会设置复杂的程序，控制行政审批权的运行。有时，为了应对来自上级的考核，常常在改革“数字”上达标，实则变化不大。这种自上而下单向传导的审批制度改革，要么毫无变化，要么在上级压力之下突发性变化。

表1 行政审批制度改革两种模式特征比较

除了地方官员年龄、任期、职位来源及其前任去向4个方面的政治流动与地方政府行政审批改革有直接影响以外，［7］自我调适性改革的动力主要来自地方党政干部的历史使命感、对自身弊端的反省和对群众呼声的回应。自我调适性改革不是不受控制的自主权，而是必须遵循一定的逻辑：一是遵循行政逻辑，因为政府官员的治理绩效与个人政治前途紧密结合，地方政府可以在一定的行政自主权内，通过法律授权自主决定权限范围以及权力的运行方式；二是市场逻辑，市场在资源配置中的决定作用态势越来越明显，经济转型需要企业有更大的自主权，重新定位政府与市场关系，这是行政审批制度改革的市场规律；三是社会逻辑，社会力量有了相当的发育，社会自治机制逐渐完善，必须放松管制，给予社会更大的发展空间，充分激活社会活力。自我调适性改革并不是一味地自我限权，而是在与市场和社会的互动中相互赋权，国家、政府、社会相互渗透，扩张了权限空间。

“群众满意不满意”是改革是否成功的标准，群众日常生活中关注的事项就是选择改革的切入口。服务于民、还政于民是行政审批制度改革的价值追求，服务不仅仅是一种手段，更是一种理念，把方便群众办事作为设计行政审批改革的标准，从审批范围的选择、程序的设计、硬件的建设到监督机制的安排，都是以方便群众需要来考量。自我调适性改革要布置科学的行动策略：即先易后难，循序渐进；从与群众生活和企业生产最密切相关的领域和事项做起，各级部门不断反思“什么是最影响群众和企业生产生活的问题”“阻碍行政审批改革的核心问题是什么”。这种强烈的问题意识，造就了“官民良性互动”的机制，走出历年来行政审批制度改革的路径依赖，形成“最多跑一次”自我革命的新思维。

自我调适性改革也有自身的限度，它需要行政部门拥有强大的自我革命的动力，自我限权、工作量的增加、知识的更替传统，以及行政收费的取消、场所改造的费用、人员支出的增加、历史数据的审查与纠正、数据处理系统的开发等产生了高昂的制度实施成本，还有可能面临的正式制度的障碍、人员素质低下等都有可能带来改革的失败。改革的风险提醒改革的实践者，要认识到改革的艰巨性，对群众要有责任与担当，将改革进行到底。

三、衢州市“最多跑一次”改革的实践

2016年以来，在省委、省政府的统一部署下，衢州市开始“放、管、服”改革试点工作，基本实现了以“一窗受理、一套标准、一网通办、一站服务”为内容的“最多跑一次”改革，成为全省“最多跑一次”改革的“标杆”。

（一）“最多跑一次”改革的背景

行政审批本质就是对受限制的权利进行松绑，从权利设定到松绑，是不同利益博弈的过程，可能出现行政审批权力寻租、设租现象，导致行政权力垄断化与利益化、利益行政化的倾向，阻扰市场经济改革、行政体制改革的发展。政府向市场、社会放权，是行政审批制度改革的初始动机。然而，行政审批制度改革过程中出现政令不通、信息封闭、利益垄断、数据失真、违规操作等不良现象，形式主义、官僚主义严重，“放、管、服”改革又常遭遇来自各方的阻力，削弱了行政审批制度改革的经济和社会效益。

2014年6月，浙江省总结了省市县三级政府部门多年来行政审批改革的经验，推出浙江政府服务网，这是集互联网云技术、智能化手段、行政审批、便民服务、政务公开、效能监督、互动交流为一体的公共服务平台，包括公示行政权力的“阳光政务”、权力运行的“行政审批”和为市民办事提供服务的“便民服务”三大板块，以实现“服务零距离，办事一站通”的目标。将涉及全省三级政府部门共3300多个审批事项全部在网上公布，提供信息查询、网上咨询、材料下载、投诉建议等服务，省级14个部门、200多个事项可以通过一站登录、网上申报。把这个平台与智能手机客户端和微信公众号结合起来，建成一个“指尖上的政府”，通称为“四张清单一张网”。①“四张清单”是指政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、部门专项资金管理清单；“一张网”指的是政务服务网。这固然遏制了行政审批制度碎片化的倾向，［8］但对行政审批体制变革触动不深，改革仍然局限在政府内部，上下各级政府忙得不亦乐乎，群众仍旧无动于衷，从改革中实质性“获利”不多。

2016年12月在浙江省省委经济工作会议上，省长车俊在总结过去“放管服”改革基础上提出“最多跑一次”改革。“最多跑一次”，通俗的解释是指群众个人或企业组织到政府有关部门办理行政审批或政务服务事项，只要材料提交齐全、符合法定受理条件，就能够一次性办结。“最多跑一次”改革是“四张清单一张网”改革的再推进、再深化，是“放管服”改革中政府的一场自我革命，是以人民为中心发展思想的浙江探索与实践。［9］“最多跑一次”改革于2017年1月写进政府工作报告，被列为省政府年度重点工程，衢州市作为试点城市，再次走在改革前列。

（二）衢州市实施“最多跑一次”改革的举措

衢州市依托浙江政务服务网，根据审批事项相关度和办理集中度，结合衢州市历年行政审批制度改革的成果，将投资项目审批、企业注册登记及后置审批、不动产交易登记、公安服务、公积金办理、其他综合事项等6大板块，依照“一窗受理，集成服务”模式开展服务工作。

一是整合不同部门行政资源，实现“一窗受理”。一项行政审批申请，往往涉及多个部门的管辖权，申请人奔波于不同部门之间，获取必要的申请材料。“一窗受理”就是一个事项只要向主管部门申请，具体材料的获取、审核，由受理部门在不同部门之间进行操作。2017年1月，衢州市就完成了43个部门1090项审批事项的筛选，先后公布两批“最多跑一次”事项共计987项，占90.6%。6个板块受理事项由审批部门与行政服务中心签订授权书，统一授权委托综合窗口办理。把涉及六大板块审批的35个部门、833个事项、330名工作人员集中在总面积约1万平方米的行政服务中心集中办公，避免申请人多地奔波。

二是运用大数据，实现“集成服务”。仅仅把机构和人员集中办公，未必实现服务效率的提升，关键是不同部门之间的协作。在省政府及省级部门的大力支持下，衢州市建成了市级审批平台，并与10多个省级数据库建实时交换共享，审批部门可以直接调取数据中心的户籍、社保、婚姻登记、国地税、不动产登记数据以及金融系统的相关数据，6个板块群众办事申报材料平均减少10份以上，所需的工作人员也下降为62人。一个窗口收齐审批必需的材料后，其他材料由工作人员从数据库调取，后台集中审核，绝大多数申请事项在10个工作日内完成。如公积金贷款原来要提交15份材料，现可依托信息平台自行调取，贷款人只需携带身份证和购房资料；8家承办公积金业务的银行也进驻中心，实现贷款手续、抵押签字手续、签订银行贷款合同等“一窗通办”，办理贷款从7个地方跑10次变为1个地方跑1次；还将各县级公积金管理部门整合为一个垂直管理系统，同一平台办理业务，全系统的办事效率和资金利用率有了显著提高。又如群众办理不动产登记业务由原来3个窗口跑8次变为1个窗口跑1次，由原来提交3套材料变为提交1套材料。

三是依托政务服务网，实现“一网通”。将一些职权清晰、程序简便、事项单一的申请直接通过网络办理。申请人只要登录政务服务网，随时可以在网络上完成申请。如房屋权属证明、纳税证明、交通违法罚没款收缴、户外广告审批等21项服务网上全流程审批，通过电子证照共享与归档、申请表自动填报、网上支付等在线服务，最终与EMS自动对接实现快递送达，形成了网上办事的全流程闭环，实现“一次都不跑、事情全办好”的承诺。

四是以实用、便捷为原则，建立完善的制度体系。根据标准化的要求，六大板块按照“一窗受理”事项目录，公示前台受理与后台审批材料一致要求；按照“群众要办理一件事”设计操作流程，制定“一窗受理”审批流程图，粘贴在醒目之处；配套制定各板块“一窗受理、集成服务”实施细则和相应考核评价办法等，为省里制定《政务办事“最多跑一次”工作规范》提供借鉴。

四、“最多跑一次”改革与行政审批制度的自我调适性改革

从衢州市“最多跑一次”改革的运行机制来看，行政审批的自我调适性改革能有效地促进行政体制自我改革与完善，提升国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）“最多跑一次”与自我调适性改革

技术哲学家奥格本（Ogburn）坚持技术决定论，认为社会变迁的终极原因不是经济因素而是技术因素，提出了技术导致社会变迁的技术变迁—经济变迁—社会变迁基本模式。［10］也有相反的观点认为，技术能够促进社会发展，为社会发展提供各种潜在可能性，但不是导致社会变迁的必然因素，必须谨慎地观察技术导致的各种可能性。［11］两种观点都认可了技术与社会变迁之间的关系，而且社会变迁总是与政治变化有关联，“技术逻辑成为政治的逻辑”，［12］技术变化与行政体制变革之间必然存在某种内在逻辑。

以“最多跑一次”为代表的自我调适性改革将先进技术引入行政管理中，新技术的便捷、高效引发了行政过程中价值观与思维方式的变化。“最多跑一次”改革以自我革新的壮举，带来了行政思维和行政行为与现代科技的同步发展，实现服务过程与服务性思维、服务效果与实效性思维、信息共享与共享性思维的共生共长，在现代技术带来的自我革命性反思中实现政府治理的现代化。

“最多跑一次”改革促使了“数字化政府”的建设。治理现代化需要现代化的政府，“数字化”则是现代化的基础。“最多跑一次”改革成功借助新技术、依托大数据，提高行政效率。“最多跑一次”改革要求进入行政过程的数据必须是真实、有效的、开放的，促使各级政府完善数据采集机制，规范数据建设的标准化，建立合理的数据开放机制，保障数据的接入便捷、安全。

“最多跑一次”改革促进了政府协同的发展。打破“信息孤岛”“信息盲区”的现象，不仅仅是一个技术问题，更是一种协同理念问题。不同部门数据共享以后，要求不同部门将申请所需的材料、办理程序、时限等基本要素清晰地公布，倒逼各级政府重新审核自己提供的数据的准确、统一、规范以及办事流程设计是否达到“最多跑一次”的标准。“一窗受理、集成服务”是“最多跑一次”改革的口号，“一窗受理”简便易行，但“集成服务”却受限于不同行政部门的权限，大量的数据原本是不同部门控制的，数据共享必须突破这些限制。如果 “集成服务”仍然停留在“组团服务”上，改革仍然是碎片化的。

（二）“最多跑一次”与群众满意

行政审批饱受诟病的是苛刻的申请条件和复杂繁琐的程序，简政放权自然是历次改革的出发点，取消审批事项多少则是检验改革成效的标准。“最多跑一次”不是简政放权的结果，而是简政放权的催化剂。作为政府对群众的一种承诺，“最多跑一次”很有可能与以往的各种改革一样，“雷声大，雨点小”，群众本不会很在意多这一次“运动”。只要政府真心让“最多跑一次”改革落地，“最多跑一次”自身运行机制必然促使简政放权 “出实招”“动真格”，群众不再满足于取消多少事项、简化那些程序，而是期待政府遵循还权于民、还权于社的治理逻辑。

为了让群众对“最多跑一次”改革有最直观的体验，衢州市在选择改革的突破口时，本着“以人民为中心”的理念，选择了与群众和企业生产生活密切相关的、群众和企业又不堪程序复杂、材料繁多的事项着手，便于群众和组织监督、评价改革的效果。如固定资产项目投资、不动产交易等事项审批涉及发改委、民政局、银行等多个部门，提交材料多、程序复杂、审批周期较长，成为“最多跑一次”改革的突破口。

要让群众满意，必须在审批程序上做好文章，处理好“一次”与“多次”、“一次申请”与“多项要求”、“承诺时限”与“法定时限”之间的关系。提高审批效率，需要重新思考和布局不同职能部门之间的关系，打破各自为政、信息封锁、职能交叉重叠的传统状态，将跨部门的大数据和信息资源共享建设作为核心，职能部门使部门数据保持互联、互通、共享的状态，随时调取，相互印证，减少或避免办一件事情要跑多家机构，提高服务效率，降低社会交易成本。大数据之所以为大，是因为数据互联共享，不同部门聚集的海量数据要突破各自为政、画地为牢、交叉重叠的小数据时代思维。一旦互通共享以后，数据的效率、效益得以显现，行政审批中涉及到的各种数据都可以便捷地从中读取，在不同部门之间传递，“最多跑一次”才有了坚实的基础。同时，要让群众满意，必须主动向群众承诺，让政府的行动接受群众监督，让群众成为“最多跑一次”改革效果的检验者。以往的改革缺陷之一就是责任主体模糊，往往是上级政府重视监督考核，缺乏具体的责任追究机制，督查的主要方式仅仅是看数字、排名次，群众满意不满意被忽视了。“最多跑一次”改革要求每一环节都是以群众利益来设计，群众成为制度改革的最大受益者。

（三）自我调适性改革与政府、市场、社会关系的重构

行政审批制度的改革，本质上不是审批事项增减的问题，而是重构政府与市场和社会的关系。不同学科的研究者都认为，行政审批制度改革与我国行政管理体制改革进程、市场机制的成熟程度以及社会力量的成长密切相关，是一种动态的过程。［13］随着市场的成熟和社会的发育与壮大，市场调节和社会自治能力不断提高，需要政府运用行政审批途径来调控市场和社会的范围逐渐收缩，但这并不意味着相互间一张一弛的关系，可以出现相互赋权、增权的效果。“最多跑一次”改革在既定的行政体制内，自我放权、自我限权，理顺了权力与权利关系，是自我调适性改革的真谛。政府放松了市场和社会的管控，本身就是市场发育和社会成长的结果，为政府实现从管控到服务的转变创造了契机，同时又为市场和社会进一步发展创造了更大的空间，政府服务能力也得到进一步发展，这是三者共赢的结果。

“最多跑一次”改革促进了行政审批制度自我调适性发展，是按照政府回应群众对行政、市场、社会机制改革的迫切需要的逻辑展开的。政府的回应首先表现为政府对社会利益关切进行必要的答复，并在其中形成良性的互动关系，一方面，公民通过一定渠道反映自身利益诉求，影响政府决策；另一方面，政府在回应公民的利益需求时，完成自身的调适性变革。［14］“最多跑一次”的核心问题不在于“跑多少次”和“提交多少材料”的问题上，而是政府、市场、社会关系的定位。建立在数据化、智慧化公共管理的基础上，在从行政审批制度的自我调适性变革到行政体制变革中，政府、市场、社会关系呈现新的格局：政府通过改革自我限权、提升服务质量，市场和社会通过参与机制，督促行政效能、廉洁政府、透明政府建设；在政府与市场关系中，市场在资源配置中起决定性作用，政府从审批转向监管和服务；在政府与社会关系中，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在行政体制自我调适性改革不断加强的趋势下，作为一种刚性的、微观控制手段的行政审批职能会不断弱化，代之以政府、市场、社会的合作共治。