西北民族地区村社联动治理的动力机制建构

文 （延安大学，陕西延安 716000）

内容提要：村社联动治理是西北民族地区解决传统村两委治理乏力与边疆农民意识觉醒及多元需求矛盾的有效时代选择。而动力机制的构建是实现村社联动治理的基础。基于资源互补与组织协作的视角，分析联动治理动力源包括主体资源异质原生动力、利益分化驱动力、政策支持力和基层治理需求推动力，确定生发机理条件包括意识形态、权力效用、无形资产三方面，在此基础上构建一个集激励机制、监督机制、决策机制、融资机制的“四位一体”动力机制，为实现西北民族地区农村治理现代化提供内驱力。

一、引言

随着国家治理现代化的深入推进，实现西北民族地区农村治理现代化已经成为当前党和国家需攻克的难关。生态脆弱、毗邻边境、经济落后、民族多元、宗教复杂等基本特征造就了相比其他地区更大的治理挑战。在国家治理与乡村振兴的宏观战略背景下，面对传统村两委治理能力式微与边疆农民意识觉醒及需求多元的矛盾，构建新型农村治理体系可谓迎合民族发展之需的时代选择。新型农村治理体系的关键，即在农村社会资本网络体系中培育农民合作社组织，与村两委协同进行资源互补以实现村社联动治理。有关农民合作社与村两委关系的研究，目前学界已经跳出其专属经济职能的狭隘圈层而拓展至其社会属性，经历了因价值选择不同而导致行为结果差异化的流变，即因治理主体角色认定差异而塑造出与村两委不同关系的合作社组织［1］，或以个案形式呈现合作社嵌入村庄治理结构重构［2］、治理模式的选择［3］和整合功能的实践［4］，抑或因转型期不确定性环境引发的政府信任危机，合作社的虚假繁荣使农民难以寻求真正合作的现实之困［5］。总体而言，对相关文献搜集时发现，有关村社关系的研究文献不少，而对如何实现特殊复杂的西北民族地区村社联动治理机制建设与运行逻辑的研究可谓几乎空白。所以，本文重在跟随现时国家政策的推动之力，在分析西北民族地区实现村社联动治理的多元合力作用下，提供一个可供参考的联动治理动力机制设计框架，以促使村社联动长效治理与国家治理能力现代化的实现。

二、村社联动治理的理论基础

（一）社会资本理论

作为一种新的社会科学研究范式，社会资本理论自20世纪20年代开始大致经历了初创阶段作为一种重要的资源抑或社会网络，发展阶段作为社会关系网络视角中潜在的或实际的资源集合，扩展阶段形成了以社会为中心和以个人为中心的不同研究分支，以及最新发展阶段被认为是一种基于诸如信任、关系、网络、规范等因素为主要组成部分与物质资源同等重要的资源，具有生产性与不可转让性［6］等四个不同的阶段。纵观其发展历程，我们选取以社会为中心的视角探讨影响西北民族地区村社联动治理的社会资本要素。以社会为中心的研究强调公民参与，共享规范和社会信任等元素与制度绩效、经济繁荣和社会发展的关联［7］。因此，实现村社联动治理的社会资本可概括为：民众参与、村庄规范、社会信任、宗教信仰等要素。村两委作为农村基层组织，以促进民族地区农村政治建设、经济繁荣发展与社会安定团结为职能，而其职能的有效履行离不开公民参与、村庄规范与社会信任等社会资本元素的作用。此外，农民合作社作为农村新型经营与服务主体，需要与外部社会资本要素的共融，发挥其经济效能，带动农户增收致富，并参与村庄社会治理。

（二）协同治理理论

协同治理理论源自于协同学与治理理论的交叉融合，是一种新兴的治理理论。赫尔曼·哈肯在《高等协同学》中提出协同学理论假设：即便在无生命的物质中，井然有序的新结构也能从混沌中产生，并随着能量的恒定供应而得以维持。同时，还指出了协同学的研究对象是由完全不同性质的大量子系统所构成的各种系统［8］。当前，我国政府转变治理理念、创新治理方式，优化治理结构，必须打破传统独揽大权的局面。因此，将协同学理论的协同效应和支配原理嵌入治理理论，通过优化要素组合，治理主体的协同参与，优势互补和资源共享，发挥各自优势促进管理效能和公共利益的最大化，实现从社会管理向社会治理的转变。村社联动治理是多元治理主体协作参与解决村庄治理难题的有效举措。通过村社联动，发挥合作社经济与参与社会事务治理功能，有效弥补村两委治理能力不足的缺陷，以此营造多元主体的协同共治，实现农村经济发展与新农村建设。

三、村社联动治理的动力机制建构与运行逻辑

（一）村社联动治理的动力源分析框架：基于资源互补组织协作的视角

动力源是实现村社联动治理的深层力量，从资源互补到组织协作是相辅相成的，资源互补需依靠组织载体的联合而生发作用，组织协作同样离不开资源的多元供给以给予补充（见图1）。因此，以资源互补组织协作的视角分析村社联动治理的内外部动力源，有助于构建较完善的联动治理动力机制。

1.原生动力：治理主体资源禀赋异质。村党支部作为党基层组织的末端领导核心，运用政治资源优势发挥合法性权威之力领导其他治理主体开展各项治理工作；村委会作为基层群众性自治组织，以民主形式履行职责，实现政治稳定、经济发展、社会有序与民族团结。村委会基本上控制着村庄发展的多种资源；农民合作社作为农民互助性经济利益团体，凭借领办人的经济、人脉、管理等资源引导农民抱团闯市场，实现小农户与大市场的有效对接，从而带动农村经济发展。

由此可知，各治理主体先赋条件、角色差异，引致资源禀赋存在异质性。单向度的利用资源虽能改善农村发展效果，但是，其持续性与整体效益都有待考量。随着农村改革的推进，基层治理主体已由“汲取型”沦落为“悬浮型”，经济职能的弱化难以满足市场经济中理性农民的多元需求。从资源互补视角来看，主体间资源禀赋异质性引致的村庄问题也是促使村社联动的原生动力。而通过村社组织的协作，形成多元主体联动以促进资源优化组合，有助于实现治理效益的最大化。

2.内在驱动力：村域利益多元分化。农民合作社的出现，打破了传统的单一治理主体格局，加速了利益的分化。这种分化不仅有村社之间利益分化，还有普通农民之间利益分化［9］。一方面，村两委作为国家的“委托—代理者”，在村域内享有合法性政治权力与稀缺资源的掌控权；农民合作社为村内精英提供了获取稀缺资源实现经济利益的合法性身份。而稀缺资源的有限性，就决定了二者因各自利益所需会引发矛盾和冲突。另一方面，农民合作社作为社员利益的“维护者”，而村两委是全村农民利益与村庄集体利益的“维护者”，双方的博弈较量与资源争夺都涉及农民，这就引起普通农民之间的利益分化。这种利益分化不仅涉及利益要素的解构与利益关系的重组，而且也涉及村庄社会秩序的重构。在当前复杂不确定性环境下，极易导致村庄成为民族不良分子企图分裂边疆，培养“内部人”的危险地域。因此，实现西北民族地区稳定发展与国土整体性安全，必须整合多元主体的有限社会资本，构建多元主体利益协调机制，从而实现村社联动治理。

3.支持力：国家法律、民族区域政策。农民合作社是市场经济的产物，是实现农业生产规模化、集约化、现代化的客观需要。2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》的出台，国家以法律形式确立了其在农村经济社会发展的合法性地位。而且，2003年“一号文件”指出，合作社是创新农村社会管理的有效载体，这是政府首次在一号文件中明确赋予合作社在创新农村管理方面的社会功能［10］。随之，民族区域自治地方政府也相继推出系列优惠政策扶持合作社发展。受地区经济发展滞后、农户参与意愿不强以及市场竞争力薄弱等影响，农民合作社组织化程度还很低。而且，“假大空合作社”现象严重。在国家治理顶层战略下，西北民族地区农村作为“最贫困、最复杂、最落后”之地，是我国农村治理的“硬骨头”。在国家法律、民族政策对农民合作社的帮扶下，通过村社联动，以实现优势互补与协作治理，不仅能够发挥农民合作社经济功能与社会功能，还弥补了村两委治理不足的尴尬局面。

4.推动力：基层组织治理需求。十八届三中全会全面深化改革总目标中提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第一次将国家治理上升到顶层战略高度，这不仅关乎全面建成小康社会目标的实现，也关乎我国的社会主义现代化进程。国家治理是集国家、政府、社会等于一体联合各方社会资本协同治理的结果。而基层治理在当前落实乡村振兴战略中当属关键环节，其治理质量直接决定着总目标的实现以及乡村振兴战略的实施效果。

回归地区发展现实，基层治理受到多方面的压力。从国家整体来看，基层治理必须在国家治理顶层设计的原则和框架内，按照上级要求从事农村治理工作，自上而下的行政性压力促使基层组织必须做出相应的治理行动。从行政组织的适应性来看，在当前复杂的不确定性环境下，西北民族地区具有维护边陲团结稳定和实现现代化建设的双重职责，基层组织线性思维模式已无法适应社会环境的动态复杂结构，必须转变治理理念，创新治理方式。这种多元压力内化为基层组织为实现治理目标而产生的多元需求，而多元需求的满足推动了联动治理的实现。

图1 村社联动治理的动力源分析图

（二）村社联动治理的动力条件：长效联动的基础

1.意识形态的共识——组织目标的一致。由于组织性质不同，村社组织具有不同的意识形态和目标。农民合作社作为联合普通农民的互助性经济组织，其更侧重于考虑一定资源产生的最大经济效益，这时农民合作社就具有资本意识；而村两委主要职责就是在村党支部的正确领导下，发挥村委会对村庄社会事务的管理功能，科层制下的行为主体具有公共行政权力思想。这种意识形态领域的差异性无疑为双方持久的联动治理带来挑战。

因此，确立明确一致的联动目标是双方合作的前提。村社组织必须打破意识形态的异质性，坚持求同存异，在差异化的基础上寻求联动共识与契合点。通过协商对话，基于对未来的共同期许而确立组织目标，即实现西北民族地区农村发展与治理现代化。

2.权力效用的公平——治理主体的尊重与理解。作为新的利益主体，农民合作社嵌入打破了村两委的村内权力平衡结构。村两委作为农村社会权力的垄断者，拥有丰富的治理资源。如果在联动治理过程中，村两委资源投入量较农民合作社多，农民合作社将可能因双方资源不均被“边缘化”，缺乏联动治理话语权，双方的信任关系将遭到瓦解。因此，治理主体在彼此尊重与理解的基础上，村两委需做出权力的合理让步，促进农民合作社经济功能与社会功能的发挥，不仅能够缓和村社组织间关系，而且还有助于弥补村两委治理乏力，实现权力效用的公平化。

3.无形资产的培育——联动治理的信任度。信任是村社联动治理的隐性资本。良好的信任环境将对村社组织实现联动协同治理产生巨大的推动效应。同时，足够的信任度能够有效地降低机会主义行为的存在率［11］。西北民族地区信任度的培育，一是不同民族间信任度培育。受各民族宗教信仰的影响，同一宗教信仰的农民具有强烈的“自己人”认同意识，要使不同宗教的农民实现协作行动，产生联动效应，必须在不同民族间培育信任度，从而实现宗教差异化下的联动治理。二是村社间信任度培育。信任度培育有助于信息、资本、知识等多元要素打破媒介传递壁垒，促进双向流通，从而降低风险和外部环境的不确定性。作为一种无形资本，良好信任度培育也能提高组织声誉。农民合作社声誉的提高能够增强其市场竞争优势，实现长效发展。村两委声誉的提高有助于巩固其在村域内合法性权威地位，获得农民认同，提高公信力，从而实现村庄治理。

（三）“四位一体”村社联动治理的动力机制与运行逻辑：合力作用下的长效治理

村社联动治理动力机制是集激励机制、监督机制、决策机制以及融资机制的“四位”形成一体化的组织协作系统，“四位一体”各子机制分工协作，共同促进动力机制的长效运行，其运作必须以农民参与、村规民约、宗教信仰等因素约束的农村社会资本网络为基础。在不同力源作用下，各子机制以不同要素的配置与供给，影响村社联动治理主体持续的动力供给。而且，这种持续的动力效应又能给予反馈，以优化联动治理的动力条件，形成一个渐趋理想的循环（见图2）。激励机制以分析影响村社组织行为理性的多种刺激源，给予理性行为回应，从而调动治理主体的积极性，实现治理目标。监督机制通过对村社组织实施内外部监督，构建完善的监督体系，合理配置权责，从而增加多元主体联动治理的意愿。决策机制以构建科学、民主的村两委决策系统，保证农民合作社所需资源的合法获取。融资机制是村社组织互动的主要载体，关系着合作社组织的生死存亡。

1.构建激励机制，促进村社联动治理目标实现。激励，一般通过提供满足个体或组织各种需求的客观诱因，激发其工作积极性，从而降低不确定性风险的发生率。激励机制旨在寻求组织间各要素互动作用的内在客观规律性。农民合作社作为新型农村经营主体与村庄精英的联合体［12］，其在村域内的经济建设作用不容忽视。然而，目前农民合作社的内部管理制度、吸纳农户能力、组织运作等存在的问题，都严重制约其发展的持久性。村两委治理能力的弱化同样需要外部刺激以激发起内在的组织动力。鉴于此，合理激励机制的构建，有助于激发村社组织产生联合行动，实现治理目标（见图3）。在由村民参与、村庄规范、宗教信仰、社会信任等构成的具有强烈认同意识的特殊复杂社会资本关系网络中，通过客观物质刺激、非物质刺激、社会刺激［13］激发村社组织工作积极性，以促使联动治理机制的构建与治理目标的实现。

图2 “四位一体”村社联动治理动力机制作用图

图3 激励机制各刺激诱因作用图

首先，客观物质刺激。通过国家财政专项资金对新型职业农民的培育，极大地提高农民素质与生产技能，增强农民合作社吸纳农户的能力，降低生产成本，有助于优化产业结构和自身长效发展；其次，非物质刺激。村党支部的权威领导力不仅能带来威望，这些政治权力也带来了村内高人一等的心理满足感。村委会凭借管理社会事务，拥有广阔的社会资源与人脉关系。组织角色和属性禀赋的权力、地位、资源、满足感等刺激物能够成为非物质诱因；最后，社会刺激。良好的村庄环境有利于村两委治理效益的提高，积极的公民参与有助于科学、民主决策的实现。当前，村两委在致力于实现农村治理目标的境况下，亟需营造安定有序的村庄环境，调动农民积极性，实现公民有序的政治参与。因此，客观物质刺激、非物质刺激及社会刺激的综合作用，共同构成村社联动治理的激励机制，促使联动治理目标的实现。

图4 监督机制主体行为分析图

2.完善监督机制，强化村社联动主体权责意识。在资源禀赋异质性与多元利益分化下，通过架构内外部监督，形成合理的监督机制和体系，实现联动治理主体的权责均衡配置（见图4）。完善村社组织内部监督。完善农民合作社内部监督机制即设立 “社员-监事会-理事会、董事”的两级内部监督机制。成立监事会履行对理事会、董事的监督，防止权力滥用与不作为行为；成立社员代表组织，具有监督监事会的权力，防止内部人控制问题的产生，维护社员利益。完善村两委内部监督机制即加强 “上级党委－村党支部－村委会”的两级监督。村党支部作为农村的领导核心。对下，村党支部需加强对村委会各项活动的政治监督、法律监督，以保障农民利益与需求。对上，村党支部要接受上级党委的监督，防止因领导权力独大而膨胀，思想堕落，懒政行为产生。这种两级监督机制有助于强化农民合作社、村两委的权责意识，形成权力制衡，实现村社联动治理动力的持久发挥。

完善村社组织外部监督。作为一种非正式力量——宗教，具有法律不可替代的制约力，对村内同宗教农民具有强烈的教化力。因此，通过吸纳村内德高望重的宗教人士进入村社联动治理结构中，充当外部监督者，以此均衡各治理主体的权责体系。这种外部宗教力量的引入有利于减少治理主体权力滥用及寻租行为，增强村社联动治理动力的持久性。值得注意的是，宗教组织力量应当合理使用，避免因政教矛盾而产生适得其反的作用。

3.健全决策机制，合理分配村社联动内部资源。作为一种互助性经济合作组织，要实现农民合作社益贫性功能就需发挥规模经济与聚集效益优势。然而，西北民族地区农民合作社发展呈现经营规模小、服务层次低、运作不规范、市场竞争力弱等窘态，其助民脱贫功能的发挥，需要村两委的扶持。而作为两种不同性质的组织，如何进行村庄资源的合理分配以实现职能互补，实际上也在考量具有资源控制权的村两委的决策能力与道德操守。而决策机制的完整性、科学性、民主性直接影响资源分配的合理性。西北民族地区经济发展落后，基层组织决策机制的完善度还有待商榷。因此，健全决策机制，赋予农民合作社充足的资源优势，以刺激其与村两委开展联动治理活动。

首先，搭建决策互动平台。农民合作社能否获得资源拥有权是村两委决策的核心内容，村两委通过协商对话给予合作社积极的政策扶持。同时，村两委要明确界定农民合作社在农村发展中的合法性身份，避免发展壁垒。其次，完善社情民意反映制度，提高决策透明度。对农民合作社所反映的涉及社员利益与自身发展的重大问题，村两委必须坚持向上级政府提交并讨论决定，坚持不损害社员利益为原则，并将决策结果公之于众，体现透明决策。最后，构建决策反馈与评价系统。积极动员社员与普通农民对决策结果进行评价，并反馈于村两委以检验其决策合理性，形成村社决策良性循环机制，促进合作社的持续发展。

4.完善融资机制，拓宽村社联动持久发展筹资渠道

根据在西北地区的调研，资金不足是农民合作社理事者所普遍面临的发展瓶颈，这导致生命周期短的“假大空合作社”普遍存在。筹资机制的不完善，严重制约农民合作社的壮大。因此，完善筹资机制是发挥农民合作社益贫功能与提高农村治理能力的重要抓手与关键举措。

首先，寻求政府资助。村两委在村内拥有向上级政府反映农民合作社发展困难之义务，而义务的履行就能带给合作社希望，使其有积极的合作欲望与动力，这就为农民合作社的发展打开了一条稳定的政府资助之路。其次，吸引外部投资。村两委凭借其广阔的人脉资源与权力，能够引进外资，以此拓宽合作社的资金来源，带动其发展。最后，发挥农村银行、信用社的贷款作用。由于农民合作社资产少、实力弱，难以进行抵押担保贷款。通过与村两委联合能够获得政府的贷款担保支持，有效解决发展的资金难题。

四、结论

本文基于对村社联动治理现实力源的考量，在长效联动治理的动力条件下，通过资源共享和优势互补的多元合力，构建“四位一体”村社联动治理的动力机制。然而，本文的研究更多是建立在全国普遍性经验基础之上。作为多民族聚居地，西北民族地区具有其他地区不可复制的复杂性与特殊性，基于普遍性基础上提出的具体措施可行与否还无从得知。尽管如此，文章对西部民族地区村社联动治理动力机制的研究也是一种探索。通过村社联动治理动力机制的构建，为合作社发展注入了活力，也增强了外部监督之力，使其成为新型农村社会治理主体，创新了西北民族地区农村治理机制，有助于巩固党在西北民族地区的执政地位。与现实发展之需，可行性验证与西北民族地区村社联动治理模式的选择是需要我们进一步考虑的问题。