阶梯理论下环境冲突的解决机制——基于不同案例的对比分析

文 （..吉林大学行政学院，吉林长春 300）

内容提要：由生态破坏所导致的环境冲突已然成为我国社会冲突的主要表现形式。构建合理的环境冲突解决机制不仅有利于管控社会风险，也有助于生态环境保护。借鉴阶梯理论，环境冲突的解决机制也可以遵循层级排序，根据效果的递增趋势呈 “控制—治理—解决”三种分类形式。最高层级是使用制度化的流程以确保环境决策过程开放的事前防范机制。根据文献回顾以及与中外环境冲突案例的分析，可以证明事前预防机制是相对最好并可欲的冲突处理方式，但其应用仍需突破特定的困局。

随着经济的快速发展，环境冲突的频率有显著的上升趋势，业已成为我国社会冲突的主要表现形式。对环境冲突的管控、疏导与化解，也成为社会维稳的重要面向。表面上看，环境冲突的起源来自利润至上的企业，其守法成本高、违法成本低，直接对民众造成污染损害。从深层来看，在“政治锦标赛”中，是地方政府选择在经济增长与环境保护两者之间进行取舍，结果往往是为了GDP而牺牲后者。随着公民环保意识的不断提高，各地如火如荼开展建设项目的过程中地方民众与政府之间关系更趋紧张，严重情况下甚至酿成官民激烈对立的社会运动。面对这一现实问题，中国与西方国家、乃至整个世界，都在探讨环境冲突的治理机制以便对环境冲突风险进行管控，抑制或从源头扼杀冲突的萌芽。第二届联合国环境大会发布的 《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告提出要推进环境治理体系与治理能力现代化，推动环境保护多元共治是重点。［1］但若仅围绕“政府主导”“市场主导”或是“社会主导”讨论治理框架，并不能系统地提升环境治理能力。尤其面对不断考验治理能力的冲突事件，如何事前防范，事发之后能否快速、有效地应对，并及时化解矛盾，这些都是环境治理体系中不可回避且亟待解决的问题。鉴于管控环境风险、推进生态文明建设的重要性，本文将在文献回顾的基础上，借鉴安斯坦（Sherry Arnstein）的“阶梯理论”来构建环境冲突处理机制阶梯，并结合案例阐释环境冲突治理能力的不同层次，论证以开放决策为核心的冲突事前防范机制的重要性。

一、环境冲突及其治理的文献回顾

20世纪中后期开始，环境冲突问题引起了世界范围的关注，根据现有文献的情况，关于环境冲突的研究大致分为两个方面：一方面是环境冲突的概念与起因，另一方面是环境冲突的治理与解决。

环境冲突（Environmental Conflict）的研究始于20世纪60年代。在概念上，C.P.Ozawa认为，截至目前，环境冲突被用来指代针对自然资源分配、污染防控以及土地利用等问题的抗议活动（contests）。［2］Ozawa进一步区分了冲突（Conflict）和纠纷（Dispute）的区别：所谓环境纠纷，指的是根据“应该怎么做”表达的不同意见；环境冲突则是以强度更大的手段谋求资源的重新分配。Tanya Heikkila与Edella Schlager认为冲突已经成为不少环境议题的中心，他们同样认为环境冲突是政策与制度变迁的催化剂。［3］与此类似，Chris Maser和 Carol A.Pollio 认为冲突能够让人们获得“再次选择”的机会，即冲突发起者试图以冲突的方式来谋求政策转化。［4］相比海外研究，国内相关研究的起步时间较晚，直到1998年才出现了关于环境冲突的具体阐释。国内的解释基本遵循了海外的研究，认为环境冲突是指经济发展过程中，人类活动和地理环境之间产生不同地区、不同程度、不同形式的多方面对立态势的总称。［5］另一种相对简化的观点认为，环境冲突即是指由于环境问题而导致的污染者与受害者之间的冲突事件，［6］或者认为环境冲突是人与人之间因环境问题而引起的社会紧张、竞争和变迁，同时认为“环境群体性事件”是环境冲突的具体表征。［7］在环境冲突的具体起因方面，除了对生态破坏的不满之外，民众环境意识的不断提高也是作用因素。综合海内外的研究成果，关于环境冲突特征的研究大致形成了一个理论谱系：第一，冲突由环境问题引发，包括资源分配与占用、生态污染与破坏等方面，随着公民环境意识的增长而不断显现；第二，冲突的主体呈多元化特征，公众、环保组织、地方政府以及企业都会牵涉其中，但冲突的核心基本指向公众对公共政策的不满；［8］第三，冲突以群体性事件为主要表现，包括邻避运动（NIMBY）、对污染的抗议或申诉以及对政策本身的抗议等等。

在环境冲突的应对方面，Roger Sidaway倾向于使用冲突的解决或者化解（resolution）而不是“管理”（management）这样的表述，理由是化解更能够说明冲突彻底的不存在，而管理更倾向于对冲突的控制，因而并不能彻底保证冲突不再出现。［9］无论是“化解”还是“管理”，国内外涉及环境冲突处理的研究主要有以下四种思路：第一是构建协同的治理架构，例如从行政改革、公众参与、完善法律法规等维度解决环境冲突，类似的答案还有建立“网络治理”，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的关系中分享公共权力，共同管理公共事务；［10］第二是建立协商性（deliberative）的决策模式，保证环境政策形成之前取得利益相关方的共识；第三是将环境冲突进行分类，根据冲突类型采取不同的措施；［11］第四种是建立伦理治理机制，例如通过重塑观念，建立生态文明建设的观念基础与行为引导机制。［12］综上所述，涉及环境冲突处理的研究基本涵盖了观念、结构与行动三个方面。然而，这些研究大多集中于讨论冲突爆发之后的各方的行动逻辑与策略，对于环境冲突的事前防范机制，学术界并没有给予太多关注。

总而观之，学术界认为管控环境冲突的重要性不言而喻，但所提供的策略方案更多将目光投向冲突的事后应对。如此既会不可避免地耗费大量的维稳成本，从现实层面看，让既得利益者放弃利益重新回到谈判桌上的想法也很难付诸实施。可见，环境冲突的事前预防机制不仅会釜底抽薪地撤销冲突的可能性，也更有利于在事态严重前找到不同主体都满意的方案。当然，面对着环境治理中的未知因素，完善冲突过程处理的方法也十分必要。所以，本文将试图构建环境冲突解决机制的阶梯，并以案例研究的方式论证事前预防机制的重要性。

二、环境冲突治理梯次

1969年，谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）发表了《公民参与的阶梯》（A LadderofCitizen Participation）一文，从“事实上无参与”—“象征主义的参与”—“市民控制”的三主体阶段阐述了市民参与的层级化，用以表述公民参与从无到有的不同效果。［13］无独有偶，阶梯模型在风险治理中也有迹可循。国际风险治理委员会 （International Risk Governance Council，IRGC）发布的风险治理阶梯将风险沿着“简单—复杂—不确定—模糊”的顺序进行分类，根据不同种类的风险整合不同的参与者、应对工具纳入不同的解决机制中。［14］借用安斯坦的阶梯理论，参考IRGC的风险治理框架，在环境冲突领域引入阶梯模型也有利于解释不同模式的冲突处理机制。

结合目前针对社会抗议、集体行动等冲突的处理方式，可以将环境冲突的处理机制分为“控制”“治理”与“化解”三个层次。三种类型的划分便于比较不同处理机制的异同。随着阶梯层级提高，冲突的处理目的、基本措施与参与行动者随之增加，如图1所示：

图1 环境冲突治理梯次

（一）阶梯1：刚性维稳逻辑下的策略选择

阶梯1遵循着传统的刚性维稳逻辑，面对类似街头运动的社会抗议，政府并未建立起良好的沟通对话机制，而是通过控制、镇压的手段对社会抗议进行干涉，常见的后果是官民之间的暴力冲突。刚性维稳处理环境冲突的案例在中国并不鲜见，常见的结果是建设项目被叫停，地方失去一次经济发展的机会，民众的抗争也并未争得更优的环保效果。

针对刚性维稳的研究随着群体性事件的走高而迈向深入。刚性维稳这一方式的选择有其背后的制度逻辑，一般认为，这是在以维稳为主要晋升指标的制度激励下形成的特殊行为方式，但最终往往是多种因素相互作用的结果。除了以“短平快”的防止迅速平息事件之外，基层协调机制的阙如、民怨疏导渠道的不畅也是迫使政府选择刚性维稳这种惩处性维稳方式的原因。这种冲突处理模式往往借助补偿性维稳或打压性维稳的方法维持地方社会局部的静态的暂时性安全稳定，效果维持时间短，不排除类似冲突事件日后还会重复发生。［15］另外，刚性维稳也体现了运动式治理与压力型体制的运作逻辑。［16］诚然，政府选择镇压手段具有内在合理性，例如打击冲突发起者不合理的要求，或者发起者部分极端手段等等。然而面对环境冲突，政府选择刚性维稳除了迅速平息事件外，冲突的根源如若得不到解决，这种处理机制可能会陷入“镇压越强、反抗暴力也越强”的恶性循环，尤其在公民维权意识日益增长的现实下，刚性维稳更不利于政府合法性的维护，甚至酿成地方政府的信任危机与治理危机。正如于建嵘认为，刚性维稳不但会耗费大量的公共资源，也会付出巨大的社会成本，更为重要的是或多或少地消解了民众对政府的心理认同感。［17］

为此，媒体多次撰文批评刚性维稳对于社会管理的危害，也多次强调禁止采取刚性维稳的手段激化了社会矛盾。不过，在官员晋升指标没有得到根本转变的情况下，地方政府可能依然会选择刚性维稳的手段处理冲突。事实上，这种铤而走险的方式对于地方政府来说无论如何都是下策，不过，对于一些污染程度较低、影响范围小的项目，政府会与企业达成一致，让企业以经济补偿的手段平息民愤，这也被视为政府处理邻避事件类冲突的策略之一。［18］但这种策略仅仅为了求取稳定，并没有搭建政府与民众之间对话协商的渠道，归根结底还是为了维护眼前的经济利益而非彻底治理污染。

（二）阶梯2：协同治理的行动框架

阶梯2是目前学术界广泛关注并重点讨论的冲突处理机制，这种处理方式与“治理”（governance）概念共生，因此被称为环境冲突协商解决机制或者环境冲突治理机制，强调政府为了解决冲突同利益相关的多元主体共同协商解决问题的过程，核心是通过对话调节利益冲突，关键词是“协同”与“合作”。

协商对话也可用来维护社会稳定，同刚性维稳相比，这种手段更多体现了法治维稳的思想。面对着大型产业带来的巨大经济效益，政府可以适当追求经济指标、保证税收，但不能过度纵容企业的污染行为、置民众的利益于不顾，若能及时排除民众对项目的各种疑虑、对工程实施加以合理规范，有效的沟通对话机制是必须，多输的局面也不会出现。目前我国采取的项目听证会等形式都是这一手段的体现。协商过程中，政府根据实际情况会引入外部的专家系统重新对项目进行环境影响评价或者论证，为了提高论证的独立性与权威性，一些社会组织也会受邀成为参与协商的主体。这缘于环保组织在调节冲突方面能够发挥意想不到的良好作用，例如让环保组织通过环境影响评价、公益诉讼、环境纠纷协调会议以及介入群体性冲突，［19］或者环保组织凭借自身的影响力、亦或通过媒体报道、扩大宣传，甚至还可以利用个人关系与更高级别的官员进行接触游说来促进政策改变。［20］将多元主体纳入协商之后，达成多边共赢的共识自然是最好的结果，特定情况下，政府或许不会在谈判中占有绝对优势，但这一形式至少遵从了开放共享的理念，从制度上保证了政府的合法性。

归根结底，通过协商对话，政府也希望能以解释、疏导的方式取得公众的同意，尽可能地推进地方经济发展，又不影响社会稳定。但是，如此协商机制的问题一方面在于零和博弈的结果，另一方面是冲突已然带来了消极的社会影响，并且协商处理机制很难控制日后由不确定因素引起的新冲突。如此看来，这一协同治理的行动框架本质上是一个冲突的调停机制，从政府多元身份的角度看，这一行动框架也受到了批评：政府既可能是冲突的“发动者”，也可能是污染项目的“保护者”，还可能是重要的“中间调解者”，［21］如此多重面孔的地方政府会使冲突治理的目的变得模糊，降低了协商机制的效用。

（三）阶梯3：以开放决策为主的规避机制

阶梯3的本质是以开放决策的手段构建事前防范机制，根本目的是消弭潜在的环境冲突。截至目前，在环境领域的事前公众参与主要体现在环境影响评价当中，仍存在制度缺位。我国的《环境影响评价法》与《环境影响评价公众参与暂行办法》仅规定公众能够参与建设项目和规划，忽略了国家或地方环境政策、规划方案等方面的公众参与。同时，环境影响评价中的公众参与也存在弄虚作假行为，让参与成为形式主义的面纱。以国内为例，不少地方针对污染企业爆发的环境冲突无疑体现了公众参与内在中的问题：除了公众参与环节的造假之外，地方政府的规划决策仍然处于“黑箱”之中，这就为冲突埋下了种子。例如2017年初发生在D市的环境冲突，涉事企业表示环评是通过的，后期却仍然遭到了民众反对，因而政府妥协、项目停摆。政府与企业表示项目事前得到了充分的论证，并表示这个项目不会造成环境污染，不过政府的承诺也遭到了民众的怀疑。随着民众反对声音越发强烈，当地市政府发布通告，称该项目仍处于前期阶段，需进一步研究论证。

学术界关于环境决策公众参与的研究大多集中于规范层面的建议，对“如何参与”具体操作问题的关注度则较低。具有代表性的是Ortwin Renn及其同事的研究。他们认为，若从规划阶段就邀请公众代表参与，可以提高决策结果被广泛接受的可能性。这样的参与过程不仅适用于环境决策，也可运用到污染治理当中。由此减少冲突源，能够尽量规避环境冲突升级，甚至达到“resolution”的效果。这种模式的核心是利用参与和对话寻求共识，试图找到经济利益与公共利益的平衡点。经过特定的流程设计与平台搭建，这种手段已经被广泛应用到德国、瑞士等国家的大型项目建设、公共决策之中。

构建这种机制的关键是决策过程公开、透明，将各方行动者整合到组织化的决策进程当中，这也是践行环境“多元共治”的具体举措。多元主体参与决策的主要目的并非单纯地维护社会稳定，更是实践社会正义观念。为了有效地实现针对政策的协商，整个机制需要包含四方面的内容：（1）政策制定者至少要表达出政策的真实意图，必要时分享专业信息、提供教育的机会。因为环境本身是专业化较强的议题，大部分民众可能因不具备相关专业知识而对项目产生误解。（2）参与决策的行动者不仅要涵盖直接的利益相关者，也要适当纳入更为广泛的普通公众，从而确保参与态度与判断的客观性与独立性。参与的主体可根据相应情况选择包含政府、企业、民众、社会组织与专家等。（3）进行相关案例调研，针对项目的选址、污染控制等方面的安全性进行充分论证，并就项目上马后的系列配套措施开展研判。（4）期待各主体为了寻找共识而努力。各主体之间不能单纯地进行利益陈述与交换，中间协调者要在碎片化的利益分歧中找出“共识重合区”。为了防止共识缺失造成的协商停摆，寻找权威的仲裁方帮助做最后决定可以缓解决策拖延、事后争议等问题。［22］

总的来看，从刚性维稳到协同治理，再到开放决策，不仅体现了环境治理的民主化，也提出了政府处理社会政治问题新的可能性。“政治锦标赛”见效快，但随之而来的副作用却不小。在政府面临职能转型的今天，如何整合社会各方力量，将拥有不同资源和能力的行动者们嵌入到环境决策的过程当中，政府、公众、社会组织、专家等共同构成行动网络，多方联动推动社会可持续发展，将是未来要解决的重要议题。

三、案例分析

为了清晰地解释上述环境冲突处理机制，文章选取了三个发生在中外的真实案例，用以说明应用阶梯3模型的价值和意义。

（一）什邡事件：一场本可避免的冲突

2012年7月2日，遭受过汶川地震伤害的什邡市又掀起了一场震动，民众因为钼铜项目建设包围了市政府，理由是钼铜项目可能带来极大的风险隐患，并且政府是在民众不知情的前提下悄然启动的。为了平息事件，什邡市政府派出大量警力维稳，随后与情绪激动的民众发生了摩擦。随着微博等新媒体的介入，什邡钼铜项目的群体性事件骤然传遍全国。

来自某高校的调研组进驻什邡调研，证实了当地民众对钼铜项目事先确实不知情，［23］民众缘于邻避情结到政府“要说法”而引发了这场冲突。网络上至今能搜索到诸多“警察动手打人”“什邡钼铜项目流血事件”为标题或者关键词的网页，可见什邡事件引发的官民冲突已经激化到一定程度。

无论是“邻避事件”还是“利益性群体事件”，钼铜项目作为金属冶炼项目，必然会产生一系列的污染，因事前缺乏有效沟通，事后又要迅速将事态降级处理，使得地方政府屡屡因粗放型项目陷入非常被动的境地，结果往往是“多输”：投资者受损，民众怨气冲天，政府公信力亦大受打击。从政治学与公共管理角度看，什邡事件爆发的原因归根结底在于民众对自身知情权被忽视的控诉。与此同时，民众抗议上访的诉求也未得到合理的疏导，反而看到的是手持武器的防暴警察，这样又使矛盾更加激化。从这个角度看，民众在缺乏知情权与参与权的情况下，面对自身利益受到侵害只好选择抗争这种手段来表达自己的诉求。因此，什邡市如果能在事前充分地做好信息公开、开放决策等工作，或者在冲突处于萌芽状态时建立正常的民众利益表达渠道，那么这场冲突本可避免。遭受“7.2”事件的什邡更受打击，在招商引资中吃了许多企业的闭门羹，但作为中国环境冲突的典型事件，什邡事件对中国环境决策的民主化与地方政府提升环境治理能力来说提供了重要的借鉴意义，这一事件也开启了构建环境群体性事件的处理机制、民众诉求的疏导机制以及环境决策的平等化等方面的研究。

（二）德国斯图加特21事件：漫长的邻避运动

“斯图加特21事件”（Stuttgart 21）指的是德国巴登-符腾堡州斯图加特市的铁路交通重建工程所引发的抗议。官方称“斯图加特21”工程是德国有史以来工程最为浩大、投资预算最为庞大的铁路工程项目之一，工程的关键环节是将斯图加特火车站改建为可以连接欧洲高铁网络的地下贯穿式火车站。争议始终围绕这一工程投资巨大，不仅会破坏城市的生态环境，而且会破坏历史遗迹。事实上，反对的声音最早可以追溯到1980年第一次提出改造斯图加特火车站的计划，2008年斯图加特市民 （大约4000人）组织了首次示威游行，2009年开始“星期一示威”惯例，2010年工程正式启动之后示威群众和负责维持秩序的警方发生激烈冲突，造成400多人不同程度受伤。紧接而来的却是更大规模号称近10万市民参加的示威游行，最后，不得不进行全民公投以结束各方多年来针对斯图加特火车站改建项目的争论不休。公投结果虽然继续支持火车站的改建，但却着实影响了当政党（基民盟）的威望，在2011年州议会选举中，绿党突飞猛进将州长一职收入囊中。在如此漫长的邻避运动中，类似德铁这类大型企业与公众之间的关系发生了改变，德铁认为正常按照与政府的合约施工，不存在法律异议，无故暂停工程进度只会加大投资预算。德国总理默克尔曾公开表示反对全民公投、支持项目兴建的举动也遭受到了强烈批评。就在各方角力僵持不下的时候，巴符州议会提议邀请德国基督教民主联盟前秘书长出面调停的方案得到支持，冲突才开始转向调停阶段。

调节环节包括辩论、信息公开等诸多方面，正反双方均邀请了大量的环保专家对项目进行论证、批评。最后，根据调节，双方达成了一系列的共识，包括有问题的部分工程必须进行修改，修改结果需要通过公民参与审查；不能继续砍伐树木；修建完多出来的空地交给独立的第三方管理等等。这些共识得到了政府通过。2011年11月，巴符州举行全民公投，决定是否撤回工程投资。58.8%的民众反对撤回投资，这也说明多数民众表达了支持工程的态度。漫长的“斯图加特21事件”就此宣告落幕。

事后，斯图加特当局甚至德国当局承认了公民参与的滞后性，表示如果让民众参与到这些重大决策的事前论证中，不仅能打消民众对项目的质疑，也会疏解民众的不满，便于决策顺利通过、执行，更能及时补足政府在一些大项目上的疏忽。针对这样的环保议题，默克尔也表示要保证项目的可行性，提供生态破坏的解决方案，并邀请环保专家参与论证并监督项目实施，以从源头上化解矛盾。

（三）瑞士垃圾处理厂建设：开放决策带来的好结果

1992年，瑞士北部的阿尔高州 （the canton Aargau）要修建若干垃圾处理厂，负责工程的阿尔高州建筑部门咨询了瑞士联邦理工学院的研究团队，并邀请管理专家组织公民会议，以便全面评估垃圾处理厂的环境影响。

专家们通过科学的抽样方式从四个地区选取了参与公民会议的代表，请他们参与讨论垃圾处理厂选址议题。这些公民代表的态度十分积极，全身心地投入到讨论当中，没有一个人中途放弃。令人振奋的是，公民会议在选址问题上全体意见基本达成一致，只是就选址排序还存在分歧。来自四个地区的公民代表们又各自选出代表开会就选址顺序展开讨论，并于1993年9月达成最终共识，同年12月，公民参与决策的结果被政府采纳，作为下一步工作的参考。由此，阿尔高州的垃圾处理厂建设过程顺利，未引发任何冲突。

目前中国以邻避冲突为主要表现的环境冲突背后的另一制度问题在于，国家与社会在政府决策过程和公民高涨的决策参与需求之间，存有明显的落差和认知上的距离，由于两者缺乏合理和有效的政治连结，故无法形塑制度化的机制以舒解邻避冲突带来的矛盾。［24］借鉴瑞士的案例，通过科学的专家咨询论证与公民的充分参与，也许就能够避免类似的冲突，并且实现双赢的结果：既得到民众对决策的支持、避免项目的搁浅，民众在参与的过程中各方面能力也能得到相应提升。可喜的是，这一努力在我国已开始了探索的步伐，浙江省嘉兴市关于环境治理而形成的“嘉兴模式”就是在尊重环境公民权的基础上拓展了环境保护的公众参与机制，也已经取得了良好的效果。

四、讨论与展望

什邡事件、斯图加特21与瑞士垃圾处理厂这三个案例讲述了环境冲突“控制—治理—化解”的不同路径，无不印证了环境决策开放机制对于规避冲突的重要意义。面对中国日益增长的环境运动以及对于良好环境的利益诉求，落实制度化的开放环境决策机制必须要提上日程。然而，将这样一种事前机制彻底地付诸实践，仍然需要突破两方面的困局：一方面来自地方政府官员晋升指标之间的博弈，另一方面是共识达成的阻碍与开放决策的成本。

首先是关于政绩指标的问题。总体来看，环境问题与环境冲突发端于地方政府。前文也谈到，环境冲突的爆发屡屡涉及地方政府官员晋升指标之间的冲突。据相关文献统计，人均生产总值及增长与人均财政收入及增长仍然是地方官员考核的主要指标，而环境保护的地位远远落后于此。由此，地方政府为了提升GDP业绩，必然会通过招商引资的方式引重工业企业进驻。无论是什邡事件还是发生在各地的PX事件，都昭示了地方政府这一行为逻辑。除了晋升之外，地方政府也需要大量资金投入到基础设施建设、社会保障方面，这些投入的来源很多要依靠财大气粗的巨型工业企业——这一点在经济结构单一的落后地区尤为明显。随着公民权利意识与环保意识的不断提高，面对着庞大的污染企业，民众很有可能促成集体行动对自我权益进行抗争。在维稳要求与治理技术不成熟的背景下，为了避免普通的利益诉求升级为官民之间的矛盾激化，结果往往是政府妥协、项目叫停、民众胜利，但政府、民众与整个地区也为此付出了巨大代价。近些年，无论是国家还是学术界，都为环境冲突的处理提出了若干操作建议，但依然未能阻止冲突的不断爆发。这就需要认真考虑背后复杂的制度性与结构性原因。可见，真正地落实开放决策亟需调节制度内在的缺陷，纠正这些缺陷也要从经济、政治等多方面入手。

其次是关于开放决策中的成本问题。开放决策必然需要多元主体的共同参与，上马项目要经得起各方细致考证。对于环境这样的专业性问题，普通民众可能并不了解一个项目可能带来的污染与危害，需要培训、教育以建立起一定的知识储备。以瑞士阿尔高州垃圾处理厂开放决策为例，整个论证与决策过程将近一年时间，这样会耗费大量的时间与经济成本。环境政策的公众参与需要周详的计划、细致的准备和事先做好可行的替代方案等等，在漫长的准备与论证过程中，企业撤资、地方政府领导换届与参与民众中途放弃的情况均有可能发生。由此，如何降低开放决策的成本是这一机制构建中的技术难题。从地方政府的角度看，向民众提供真实可靠的信息，科学地履行环境影响评价中的公众参与环节，进行其他地区类似项目的案例分析都有助于迅速达成共识。通过审视本文案例也可以发现，让公众在第一时间得到项目的信息是规避冲突的第一要求，这也是通过尊重民众知情权而化 “堵”为“疏”的重要举措。此外，任何政策能否被接受都要依靠政策的公平性，［25］从这一原则入手，如果项目的环境风险还可能涉及其他行政区域，那么不仅要在风险源所在地引入公众参与，而且程序正义的范围应扩大到整个受影响地区。形成不同主体、不同部门、不同地区的联动机制，才会激发环境治理的整体活力。

综上所述，环境冲突治理梯次不仅代表了处理冲突的不同策略，也为环境治理能力的逐步提升指明了方向。基于对不同机制的理论分析与案例阐释，我们可以看出，以开放决策为核心的冲突事前防范体系是整体最优、长期来看最划算的选择，也是处理环境冲突应该努力的方向。不过从现实角度看，还需要将事前防范与冲突治理结合起来：这样一方面能够妥善地处理好过程中的冲突，另一方面能提前规避冲突，做好风险应对。对于正在迈进国家治理现代化的中国来说，将环境冲突的处理从危机管理转化为风险防范，从公平理念入手，引入不同主体共同协作进行环境决策，是破解环境冲突、持续发展经济与环境的不二良方。