我国地方性学生伤害纠纷联动调解机制构建探析——以天津市为例

汪 莉，李 强，方 芳，赵 亮

学生伤害纠纷是指在中小学、幼儿园负有教育、管理责任的时间和空间范围内，发生学生伤害事故而引起的学校、教师、学生和学生家长等相关主体之间的矛盾纷争。学生伤害纠纷如果不能得到科学合理的处置，不仅会损害学校、学生等主体的合法权益，还可能影响学校正常的教育教学秩序，不利于和谐的生校关系和家校关系建立和维护。实践中，民事诉讼和教育行政救济作为学生伤害纠纷的解决途径均存在不足，有必要构建一种与学生伤害纠纷解决需求相适应，能够兼具教育性和法律性且综合诉讼和教育行政救济各自优势的新型调解制度，即地方性学生伤害纠纷联动调解机制。所谓地方性学生伤害纠纷联动调解机制，就是在现行教育行政调解制度的基础上，进一步优化纠纷调解的组织机构和运行模式，完善调解程序和监督保障措施，通过教育、司法等多部门有机联动，构建起区域性独立的第三方调解组织对学生伤害纠纷进行依法调解，最终化解矛盾、解决纠纷。地方性学生伤害纠纷联动调解机制的特点包括：多元化的组织机构、独立性的调解组织、专业化的调解人员、科学化的运行程序、有实效的调解结果等。

一、构建地方性学生伤害纠纷联动调解机制的实践基础

学生伤害纠纷数量逐年增长趋势以及相关主体对于合法有效解决纠纷的强烈诉求，是构建学生伤害纠纷调解机制的实践基础。

(一)学生伤害纠纷案件数量基数大且总体呈现逐年递增的趋势

在学生伤害纠纷解决过程中，纠纷解决当事人尤其是学生及其家长往往“希望纠纷的解决不至于导致双方和谐关系的破裂，需要多元化的、商谈式的、缓和友好的方式去化解矛盾”，[1]相对于民事诉讼而言，通过调解形式解决学生伤害纠纷往往更能满足纠纷主体的此项诉求。因此，纠纷主体(学生和家长)对于通过调解等非诉讼途径解决纠纷的需求通常会高于通过诉讼途径解决纠纷。从这个角度来讲，实践中学生伤害纠纷案件的数量通常会高于学生伤害诉讼案件的数量。

为了间接了解近年来学生伤害纠纷案件数量的变化情况，笔者以学生伤害纠纷诉讼裁判文书作为检索对象，以“维科先行法律信息库”为检索平台进行案例检索。为了避免出现检索数据不全面的情况，笔者将案件搜索范围设置为“裁判理由及依据”，将检索关键词分别确定为“《学生伤害事故处理办法》”、“《侵权责任法》第三十八条”、“《侵权责任法》第三十九条”和“《侵权责任法》第四十条”*根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”第6条：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”等规定，司法实践中，根据受伤学生是否具备民事行为能力以及具备民事行为能力的程度不同，法院审理中小学、幼儿园学生伤害事故纠纷案件所引用和依据的规范性法律文件主要分为《学生伤害事故处理办法》、《侵权责任法》第三十九条、《侵权责任法》第三十九条、《侵权责任法》第四十条。一般情况下，以上条款在一个裁判文书中不同时适用。进行检索，总结出2010年至2017年8年间我国学生伤害纠纷诉讼案件的数量变化趋势，详见图1。

图1 2010年至2017年学生伤害纠纷诉讼案件数量分类统计图*由于法院司法实践中只能适用已经生效实施的法律法规作为裁判依据，而《侵权责任法》于2010年的7月1日生效实施，受法律法规生效时间的限制，2010年法院裁判文书中引用《侵权责任法》的案例数量较少甚至数量为零。

结合图1的内容来看，学生伤害纠纷诉讼案件数量在2010年至2015年呈现逐年快速增加的趋势，学生伤害纠纷往往具有较高的纠纷关联性、矛盾聚合性和社会敏感性，从而凸显了构建学生伤害事故多元化纠纷解决机制的急迫性和现实性。随着学生伤害纠纷的妥善处置和依法解决问题越来越受到关注，国家和部分省市相继出台了预防学生伤害事故以及学生伤害纠纷非诉讼调解制度的法规文件，相关政策措施的落地实施已经逐步取得实效，在一定程度上提高了通过非诉讼途径解决学生伤害纠纷的案件数量，从而降低了学生伤害纠纷诉讼案件的比重。图1中2015年至2017年学生伤害纠纷诉讼案件数量逐年缓慢递减，在一定程度上表明国家和地方关于学生伤害纠纷调解机制的探索初步取得一定效果。

(二)构建地方性学生伤害纠纷联动调解机制的主体诉求明确

为了初步了解构建地方性学生伤害纠纷联动调解机制的实践基础和主体诉求，笔者以天津市中小学校和学生家长作为调查对象，分别对天津市84所样本中小学校和80位学生家长进行了问卷调查和抽样访谈。其中，对学校共发放问卷84份，收回问卷84份，有效问卷84份，有效率100%；对家长发放问卷80份，收回问卷80份，有效问卷80份，有效率100%。

首先，关于学生伤害纠纷的处理程序调查结果显示，学校和家长对于处理学生伤害事故纠纷的首要选择均是“双方协商”，如果协商不成，学校和家长在后续的程序选择上出现“诉求异化”。具体来说，大部分学校协商不成后的程序选择是“诉讼”，家长则更多地选择了“向教育行政部门求助”，详见表1。

表1 学生伤害纠纷处理程序的主体诉求统计

其次，民事诉讼和行政救济在学生伤害纠纷解决中各有优势和劣势。调查结果显示，对于诉讼而言，18.75%的学生家长认为通过诉讼解决纠纷的相对优势在于“法院判决生效后具有强制执行力”，其劣势往往在于司法资源的有限性和诉讼审理时间较长导致的纠纷解决效率低下，以及在诉讼过程中纠纷双方的强对抗性而可能破坏双方基于教育关系所需要保持的和谐、友好关系。对于教育行政救济而言，33.75%的学生家长认为通过教育行政部门解决纠纷的优势在于“教育行政部门的处理结果能够兼顾教育性和法律性”；20%的家长认为通过教育行政部门解决纠纷的不足在于“教育行政部门专业性不够”和“教育行政部门的公平性不能保证”。

再次，调查结果显示，学校和家长对于构建学生伤害纠纷第三方调解机构的认可度较高，96.4%的学校和83.75%的家长均希望由教育行政部门、司法行政部门牵头设立独立的第三方纠纷调解机构。对于第三方调解机构的成员构成，由于学校和家长在纠纷解决中的立场不同，双方诉求差异较大。具体来说，学校问卷中选择比重较高的三类成员依次是教育管理部门人员、学校代表和学生家长代表，占比分别为100%、98.81%和98.81%；家长问卷中选择比重较高的三类成员依次是学生家长代表、医疗鉴定人员和教育管理部门人员，占比分别为91.25%、90%和82.5%。对于第三方调解机构的职能，98.8%的学校和65%的家长认为其首要职能是“促进各方达成协议解决纠纷”，另外两项核心职能分别是对学生伤害事故中的各方主体的责任进行依法划分和督促各方自觉履行调解协议。

(三)学生伤害纠纷联动调解机制的地方探索与实践

自2003年至今，我国部分省市相继开展了构建地方性学生伤害纠纷调解机制的实践探索，相关省市均注重地方性政策法规对于实践的指导作用，普遍采取“法规先导”与“依法实践”的工作推进方式，总体上可以分为三种运行模式。

一是以广东省为代表的“一元化、依附式”教育行政调解模式，就是将学生伤害纠纷调解纳入教育行政调解制度之中，由教育行政部门设立专门的学生伤害事故处理调解委员会，由教育行政部门的法制工作部门管理，地方性政策法规依据是《广东省教育厅〈学生伤害事故处理办法〉实施细则》。此种模式的优势主要在于将学生伤害纠纷调解机构的设置、人员聘用、调解程序要求等集中赋予教育行政部门，通过充分发挥教育行政部门的权威性和专业性，提高地方性学生伤害纠纷调解机制的运行效率。

二是以上海市、浙江省为代表的“多元化、独立式”人民调解模式，就是将学生伤害纠纷调解与人民调解制度有机结合，由地方司法行政部门和教育行政部门共同牵头，设立独立的学生伤害纠纷人民调解委员会或者调解工作室，地方性政策法规依据分别是《关于发布规范人民调解组织参与涉校纠纷调解若干意见的通知》(沪司规[2013]5号)和《浙江省司法厅、浙江省教育厅关于进一步加强学生伤害纠纷人民调解工作的意见》(浙司[2013]153号)。此种模式依托于人民调解制度而产生和运行，有利于充分利用人民调解制度在机构设置、人员配备、调解程序等方面的既有经验和优势，提高学生伤害纠纷依法调解的效率。

三是以青岛市为代表“多元化、独立式”教育与法院联动调解模式，就是地方性教育行政部门、地方中级人民法院等机构联合成立地方性校园伤害纠纷调解委员会，下设地方性校园伤害调解办公室作为常设机构，调解员以既有的地方性关工委法制团人员和民商法研究会法律专家和法律工作者为主体，地方性政策法规依据主要是《关于建立青岛市校园伤害纠纷联动调解机制的实施意见》。此种模式的优势在于在确保调解人员专业性的前提下实现了现有在职法律从业人员的使用效率最大化，同时提高了调解协议进行司法确认的效率，同时疏通了调解委员会参与学生伤害纠纷诉讼过程中司法调解的渠道。

二、构建地方性学生伤害纠纷联动调解机制的法理依据

构建地方性学生伤害纠纷调解机制不仅有急迫的现实需求和丰富的实践基础，在国家、教育、学校等不同层面均有明确的合法性依据。

(一)学生伤害纠纷联动调解机制是国家多元化纠纷解决体系的组成部分

学生伤害纠纷作为社会矛盾纠纷在教育领域的主要体现，其纠纷化解机制应当纳入法治国家多元化矛盾纠纷解决机制之中。2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从推进法治社会建设的高度提出要建立多元化的纠纷解决机制，即“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。该规定为在教育领域构建具有专业性、行业性的纠纷调解组织提供了宏观政策依据。在此基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(中办发〔2015〕60号)，提出要“坚持依法治理、完善制度，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷；坚持以人为本、高效便民，把群众满意作为出发点和落脚点，为群众提供多元、便捷的矛盾纠纷解决方式；坚持三调联动、形成合力，鼓励通过先行调解等方式解决问题，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制”。

(二)学生伤害纠纷联动调解机制是推进实施依法治教的重要环节

我国学生伤害纠纷教育行政调解制度由《学生伤害事故处理办法》(教育部令12号)确立，该办法第18条至第22条从宏观上规定了学生伤害纠纷行政调解制度的运行程序和基本模式。具体来说，发生学生伤害事故后，学校与受伤害学生或者学生家长在双方自愿的基础上，可以书面请求主管教育行政部门进行调解。教育行政部门收到调解申请后对于是否组织开展行政调解具有一定的“自由裁量权”，对于有必要进行调解的，可以指定专门人员进行调解，并应当在受理申请之日起60日内完成调解。通过行政调解双方就事故处理达成一致意见的，应当签订调解协议。其中第十九条中教育行政部门“认为必要的，可以指定专门人员进行调解”的规定，为构建专业的第三方学生伤害纠纷调解机构奠定了法理性基础。

为了进一步健全学生伤害纠纷的依法解决，教育部于2015年颁布的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》中明确提出，要“建立健全学生伤害事故调解制度，鼓励在市(地)或者县(区)设立由司法、教育部门牵头，公安、保监、财政、卫生等部门参加的学校学生伤害事故调解组织，吸纳具有较强专业知识和社会公信力、知名度，热心调解和教育事业的专业人员、家长代表等，组成调解委员会，发挥人民调解在学校学生伤害事故认定和赔偿中的作用”。该规定以国家部委规范性文件的立法形式初步确定了“行政推动、部门联动、各方协调、专门机构”的学生伤害纠纷调解机制的组织模式，通过强调专门调解机构或调解组织的专业性和行业性，指出调解委员会的基本成员构成应当包括教育专业人员、法律专业人员和家长代表等，是对《学生伤害事故处理办法》确定的教育行政调解制度的优化和提升，为构建由地方教育行政部门牵头的学生伤害纠纷联动调解机制提供了法源性依据。

(三)学生伤害纠纷联动调解机制是学校安全风险防控体系的关键节点

一方面，学生伤害纠纷行政调解制度是学校安全管理工作的重要环节。笔者对我国13个省市*13个省市包括：天津市、武汉市、黑龙江省、云南省、辽宁省、宁波市、大连市、邢台市、呼和浩特市、邯郸市、东营市、威海市、四川省。已发布的学校安全地方性法规文本进行系统分析发现，其中8个省市*8个省市包括：天津市、武汉市、黑龙江省、辽宁省、宁波市、邢台市、呼和浩特市、邯郸市。的地方性法规中规定了学生伤害纠纷行政调解制度，其运行模式基本上是根据上位法《学生伤害事故处理办法》而确定，只在调解期限的规定有所区别，如辽宁省、邢台市规定教育行政调解的调解期限为受理后30日，邯郸市、呼和浩特市规定学生伤害纠纷教育行政调解的调解期限为受理后20日。

另一方面，学生伤害纠纷的合法、有效解决是学校安全风险防控工作的重要组成部分。《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(国办发〔2017〕35号)规定，要健全学校安全事故责任追究和处理制度。“积极利用行政调解、仲裁、人民调解、保险理赔、法律援助等方式，通过法治途径和方式处理学校安全事故，及时依法赔偿，理性化解纠纷。对围堵校园、殴打侮辱教师、干扰学校正常教育教学秩序等‘校闹’行为，公安机关要及时坚决予以制止”。以该文件规定为基础，黑龙江省、新疆生产建设兵团、青岛市、甘肃省、上海市相继发布了中小学幼儿园安全风险防控体系建设的地方性法规文件，明确要积极构建学校依法处理安全事故的支持体系，其中的关键节点之一就是由教育、司法等行政部门探索建立独立的学校安全事故调解委员会，依法调解学校安全事故民事赔偿纠纷。

三、天津市学生伤害纠纷联动调解机制建构探析

(一)天津市学生伤害纠纷调解机制的组织模式

结合学校问卷和家长问卷的调查结果，参照《依法治教实施纲要(2016-2020年)》关于构建学生伤害纠纷联动调解机制的规定，天津市学生伤害纠纷调解机制的运行模式可以确定为多元联动的第三方调解模式，即由教育行政部门牵头，司法、法院、公安、保监会地方监管局参与配合，设立独立的学生伤害事故调解组织。

一方面，设置独立的第三方学生伤害事故调解组织，调解机构的中立性是有效调解的基本前提，可以“解决调解主体设置的两大要求:其一，专门的内设机构，保证了职责分明、责权统一，可以专注于学生伤害事故赔偿纠纷的处理及经验总结，防止推诿及不作为情形的发生；其二，法律专家、教育专家、退休法官担任调解员，可以有效梳理教育活动中的管理责任和法律责任，有利于协议的达成并促进教育管理规范化”。[2]另一方面，学生伤害事故调解组织的成员构成应当兼顾专业性、权威性、客观性和独立性要求，同时应有利害关系人群体代表。“专业性”要求需有教育专家、法学专家，有条件的地方还应当包括教育法学专家；“权威性”要求需有相关行政机构代表的参与；“客观性”要求需有医疗鉴定人员、社区代表、公安人员等；“独立性”要求需有专门从事学生伤害纠纷调解的专职或兼职工作人员；“利害关系人群体代表”要求需有学生代表、教师代表和学校代表等成员，涉及学生伤害事故赔偿保险理赔事项的，还应当邀请相关保险公司作为有利害关系的第三方参加调解活动。

(二)天津市学生伤害纠纷调解机制的原则与程序

首先，调解应当遵循自愿、合法合理、平等公正、保密等原则。其一，只有学生伤害事故各方当事人及相关利害关系方均同意进入调解程序，并提交书面调解申请，调解组织才可按照规定受理申请并进行调解。其二，调解程序和调解协议的内容应当合法。调解程序合法强调的是“由谁主持调解、如何实施调解、调解在什么范围适用等程序性事项都遵循法律的规定，调解协议内容的合法可以理解为‘合法+合情合理’”，[3](56)根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第17条的规定，有关组织调解案件时，调解协议的内容在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当时善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。其三，当事人地位平等和调解组织的公正性是实现有效调解的重要因素，调解机构在调解过程中“不能偏向任何一方，既要兼顾各方当事人的合法权益，又要说服各方当事人互谅互让、相互理解，公平、公正地化解争议纠纷”。[4]其四，保密原则强调“调解的过程不向公众和社会公开；当事人不得在随后的审判程序中将调解过程中制作的笔录、当事人为达成调解协议而作出的让步或者承诺、调解人员或者当事人发表的任何意见或者建议等，作为证据提供；调解人也负有为当事人保密的义务”。[3](57-58)

其次，调解应当重视当事人权利的保障和维护。一方面，调解过程中应当切实保障调解当事人的知情权、抗辩权，允许各方当事人聘请1-2位律师或其他专业人员作为代理人参加调解，对于调解委员会的成员应当设置回避制度，保证调解人员的中立性要求。另一方面，“通过调解解决的优势在于解纷的效率与效益，解决过程也能够切实体现当事人意思自治精神，解决方案也会更多地包含当事人的真正需求，处理结果易于令当事人满意”。[5]基于此，调解过程应当切实保障当事人的参与权和决策表达权。

最后，注重调解过程和结果的效率性。一方面，调解受理环节、调解进行环节、调解协议生效环节、调解结果履行环节均应当设置有明确时限，避免相关主体怠于履行职权或行使权利。另一方面，调解协议的有效执行是调解的最终落脚点和最终目的之一。为此，调解组织应当鼓励和积极引导纠纷调解当事人对调解协议进行司法确认。根据最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调解机制的若干意见》以及《民事诉讼法》第194条的规定，经过学生伤害纠纷调解组织调解并达成书面调解协议的，自调解协议生效之日起三十日内，调解组织应当督促双方当事人共同向调解组织所在地基层人民法院申请司法确认调解协议，从而赋予调解协议以强制执行效力。

(三)天津市学生伤害纠纷调解机制的调解范围与调解职能

天津市学生伤害纠纷调解组织的调解范围是在中小学校、幼儿园负有教育、管理责任的时间和空间范围内发生学生伤害事故而产生的纠纷。具体来说，就是在中小学校、幼儿园实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内，发生了造成在校学生人身损害后果的事故而产生的纠纷。纠纷主体一般是双方或多方，如学校与受伤学生及其家长的双方纠纷，受伤学生及其家长与致害学生及其家长的双方纠纷，学校、受伤学生及其家长、致害学生及其家长的三方纠纷等；纠纷内容一般是对伤害事故的责任认定、损害赔偿的数额等认识不一。

学生伤害纠纷调解组织的职责应当包括定纷止争、事故预防教育、督促事故赔付等内容。具体来说，定纷止争就是要对学生伤害事故中的各方主体的责任进行依法划分，促进各方达成调解协议，防止事故纠纷激化；事故预防教育就是通过调解工作的开展，间接宣传纠纷调解相关的法律法规和政策文件，向纠纷当事人普及预防学生伤害事故以及依法处理学生伤害事故的法律知识和实践做法；督促事故赔付就是在达成调解协议之后，及时通知和协助各方当事人自觉履行调解协议或者及时就调解协议申请司法确认，提高调解协议的履行效率和效益。

(四)天津市学生伤害纠纷调解机制的保障措施

首先，重视政策指导，形成多部门协同配合的工作推进模式。相关行政机关应当分工负责，在做好调研的基础上，依法联合出台关于学生伤害纠纷调解的地方性政策法规文件。文件中应当列明学生伤害纠纷的调解范围、调解机构的设置及其成员构成、调解员的条件要求、基本调节程序、调解协议的生效与执行、调解终止、保险理赔等内容，作为开展地方性学生伤害纠纷调解实践的合法性依据和政策指导。

其次，重视调解人员与调解经费保障。调解人员保障是指建立长效性调解人员教育培训制度，增强调解人员的专业性和业务能力，不断提高化解学生伤害纠纷的水平和效果。对于经费保障，一是指学生伤害纠纷调解不收取任何费用，最大限度降低相关主体进行纠纷调解的金钱成本投入；二是指学生伤害纠纷调解组织的工作经费由教育行政部门提请地方政府财政予以保障；三是指随着学生伤害纠纷调解机制的运行与实践，探索设立社会爱心人士募捐，政府、相关部门支持相结合的“学生伤害救助专项基金”，用以解决学生伤害纠纷案件调解中出现的特殊问题，如伤害方没有赔偿能力或伤害方怠于履行赔偿责任时，调解组织可依照法定程序确定由“学生伤害救助专项基金”先行代为支付赔偿款。

最后，关于调解协议的效力与执行。调解组织除了应在达成调解协议后积极引导各方当事人按照法律规定对调解协议进行司法确认以外，还可以在调解协议中“设定一个反悔期，书面列明如果在反悔期内当事人一方或双方反悔的，视为调解无效，当事人可以通过诉讼等其他途径解决纠纷；逾期未提出反悔，且也不主动要求法院确认的，则视为其放弃纠纷解决的相应诉权，其申请司法确认的权利可由调解组织代理行使，调解组织可直接要求法院审核调解协议书并赋予其强制执行力”。[6]与此种做法类似，《关于建立青岛市校园伤害纠纷联动调解机制的实施意见》明确提出，校园人身伤害纠纷经调解达成协议后，一般应即时清结赔偿款。不能即时履行的，当事人可以申请人民法院对调解协议书进行司法确认，可由调解组织在收到申请之日起三日内将调解卷宗移送纠纷发生地基层人民法院少审庭办理司法确认事宜。