大学治理语境下高校人事自主权的实证探讨

刘亚平，王 芬

建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向。作为现代大学制度的核心与基石，大学治理结构是推动并完善大学依法自主办学的重要配套工程。[1]大学治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。在当前全面推进建立现代大学制度、推动落实高校办学自主权、推进高等教育治理体系和治理能力现代化的背景下，[2]有必要进一步从大学治理的角度探讨人事管理改革。

人事自主权是高校办学自主权在人事管理领域的体现。[3]依据《高等教育法》第三十七条，高校依法享有人事自主权：高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。由于人事工作的特殊性，其制度的设计与变革，关乎大局，牵一发而动全身。因而人事制度改革是高校改革的难点。从这个意义上讲，人事制度改革影响着整个高校内部管理体制改革的进展。

自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”以来，高等教育领域的简政放权取得了一些进展，但从整体上来说，距离建成现代大学治理体系目标还相差甚远。目前，“去行政化”已成为我国高校管理改革的热门话题，但如果把去行政化仅仅理解成去除大学管理层的行政级别和编制，并不能解决现代大学治理的核心问题，甚至会在一定程度上削弱大学在发展关键期的行政执行力与管理效率。面临当前国家综合改革的有利时机，高校需要认真思考：如何通过现代大学治理体系的建设过程，解决好提升大学的办学质量、完善内部治理、进行人事管理改革等问题。

目前，完善大学治理结构面临着既要继承我国高等教育以往自身的经验，也要借鉴国外高等教育发达国家的成功经验；既要面对行政权力影响学术权力的问题，也要面对学术文化影响行政文化的问题。要建立现代大学制度，就需要改变现有观念和管理体系，重新审视和设计布局高校人事管理的权责体系，进而形成适应新形势的教学科研人事组织方式和内部治理结构。[4]

一、调查方法和对象

(一)调查方法

本课题根据从文献中总结出的有关高校人事管理的相关问题，并结合课题组成员的实际工作经验，编制了调查问卷。调查问卷的内容包括高校人员聘用、职称评聘、高层次人才评价、教师资格认定、人员薪酬、职工考核及人员退出等方面，并就关注度较高的人员招录和职称评聘两方面设置具体问题，进行较深入的调研。问卷根据内容需要设置了单选题、限项多选题、不限项多选题、矩阵量表题等不同题型。

(二)调查对象

问卷以高校教职工为主要调查对象，以专业技术人员和管理人员为主，并选取了3所高校中有从事人事工作经历的人员参与答题。发放问卷70份，回收有效问卷62份，问卷有效率为89%。

62份有效问卷分别来自政府机关、天津市属高校、教育部直属高校、其他事业单位等单位在职人员。从单位性质来看，其中以市属高校人员为主，占87.1%；从岗位来看，以党政管理岗为主，占50%，专业技术岗和双肩挑人员也有一定数量，分别占29.03%和19.35%；从职称来看，具有中高级职称人员为绝大多数，总计占93.55%；从职务级别来看，具有科、处级管理职务的人员较多，占67.75%；从学历层次来看，绝大多数为硕士以上人员，占90.32%；从年龄上来看，以45岁以下中青年人员为主，占88.71%。

二、调查结果分析

本课题从高校人员聘用、职称评聘、高层次人才评价、教师资格认定、人员薪酬、考核及退出等方面是否需要更大的自主权开展调查，并在人员招录和职称评聘两方面就自主权现状、存在的突出问题及扩大高校自主权具体方面进行深入的调研。结果分析如下：

(一)高校在多方面具有进一步扩大人事自主权的迫切需求，人员薪酬居首位

设置矩阵量表题，按照“根本不需要”“不太需要”“不确定”“需要”“非常需要”5种程度分别赋1、2、3、4、5分。统计结果显示，七大方面的平均得分均超过4分，表明高校在这些方面都具有进一步扩大自主权的迫切需求。平均得分从高到低排序分别是人员薪酬4.37分、职称评聘4.27分、人员退出4.24分、高层次人才评价4.21分、人员聘用4.18分、考核4.16分、教师资格认定4.02分。具体数据见表1。

(二)高校人员录用工作效率低下，行政审批繁琐，亟须简政放权

本课题对高校在人员录用过程的效率、存在的问题及哪些方面需要进一步扩大自主权开展了比较深入的调研。在存在的突出问题方面(表2)，62.9%的人员认为高校的招聘工作缺乏灵活性，59.68%的人员认为高校的招聘工作缺乏自主权，58.06%的人员认为招聘程序过于繁琐，38.71%的人员认为不同省份高校招聘政策缺乏衔接。充分表明政府对高校的招聘工作管得过多、过细，行政审批繁琐，高校的自主权较小，亟须简政放权。

表2 高校在人员录用过程中存在的突出问题

这些原因直接导致了高校人员录用工作效率较低，在“高校完成一次招聘工作需要的时间周期”这个问题中，有25.81%的人选择6个月以上，32.26%的人员选择3～6个月，25.81%的人员选择2～3个月，选择2个月以内的人员仅占15.81%。在“当贵校从外单位调入工作人员时，办理手续需要多长时间”这个问题中，有56.45%的人员选择2个月以上，选择1～2个月占32.26%，选择1个月以内的仅占11.29%。

针对存在的问题，受访人员认为最需要在“确定招聘职数”(77.42%)、“决定发布招聘信息的时间和方式”(61.29%)、“选择对应聘人员的考察方式”(61.29%)、“确定对应聘人员的评价标准”(54.84%)等具体工作环节扩大高校自主权，见表3。

(三)高校在职称评聘方面已具有一定的自主权，但仍需进一步扩大

问卷对高校职称自主评聘的现状、存在的问题及哪些方面需要进一步扩大自主权设计了问题。结果显示，市属高校绝大部分只具有高校教师、自然科学研究、社会科学研究和实验技术四个系列的评审权，结构比例基本都是按上级文件执行或由上级主管部门审批。在存在的比较突出问题方面(表4)，排在首位的是“单位内部不同岗位之间难以平衡”的问题(70.97%)，排在第二位的是高校职称“结构比例设置不合理”(58.06%)，第三个比较突出的问题是“评审条件不够科学全面”(58.06%)，第四个比较突出的问题是“自主评聘的范围不广”(46.77%)，还有一个较高的选项是“部分辅系列评审条件滞后”(41.94%)。

表4 高校在职称评聘过程中存在的突出问题

针对可能出现的问题，我们对高校职称评聘需要进一步扩大自主权的具体方面开展了调研，结果表明最需要在“确定各职称系列结构比例”(82.26%)、“制定评审条件”(56.45%)”、“制定评审程序”(45.16%)、确定评审工作开展时间(43.55%)等方面进一步扩大高校的自主权。具体见表5。

表5 高校职称评聘需要进一步扩大自主权的具体方面

三、外部治理方面，政府部门要理清职责，简政放权，下放高校人事管理权

虽然《高等教育法》规定了高校在人事管理方面有自主权，但在现实中，当前高校人事自主权与“自主确定”的要求存在着差距，政府依然行使着较强的操控权。基于以上调研结果，课题组认为，政府管理部门应该减少直接干预，在控制人员总量、最高等级名额和提供指导性的结构比例的前提下，逐步取消对具体管理领域的审批手续和控制。

(一)以绩效工资为突破口，扩大高校在薪酬管理方面自主权

当前，天津市属高校的工资体系包括岗位工资、薪级工资、基础性绩效工资、加班费、值班费、符合政策的津补贴、奖励性绩效工资等项目。在以上项目中，高校除了奖励性绩效工资有部分自主权外，其余的都必须按国家或天津市的标准执行，基本上没有自主分配的余地。政府对各校的绩效工资实行总量控制，每年审批，而且规定凡是从学校发放给个人的经费均纳入绩效工资总量，包括研究生带教费、专家讲座费等，甚至由政府部门委托学校承担的一些专项工作(如四六级考试、国家研修班、题库建设)所产生的人员费用也计算在内，占用学校绩效工资总量。

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，要求充分发挥收入分配政策的激励导向作用，激发广大科研人员的积极性、主动性和创造性。

改变工资结构体系因其政策性强、牵涉面广、影响较大而在短期内难以实现。但从绩效工资入手，尤其是奖励性绩效工资，进一步扩大高校的自主权，在当前形势下应该可以实现。

(二)进一步深化职称评聘改革，充分发挥职称的导向作用，激发广大专技人员的积极性和创造性

职称评聘工作是高校人事管理的重要组成部分，与专业技术人员的利益息息相关，甚至是影响教师学术价值取向和行为动机的关键因素。该项工作一直在不断改进和完善，高校的自主权也在不断扩大，比如天津市属高校的高校教师、自然科学研究、教育管理研究、实验技术等四个职称系列已不再由政府统一评审资格，而是由高校在上级主管部门核定的职数内自主聘任。

但由于职称评聘工作的系统性和复杂性，目前仍然存在一些问题，比如在调查问卷统计结果中，受访人员选择比较多的“单位内部不同岗位之间难以平衡”“结构比例设置不合理”“评审条件不够科学全面”“自主评聘的范围不广”“部分辅系列评审条件滞后”等，还需要采取有效措施，不断地深化改革。在实际工作中，上述问题并不是孤立存在，而是相互影响的，比如“单位内部不同岗位之间难以平衡”的问题，其出现的很大一部分原因就在于学校具有自主评审权的职称系列有限，大部分的辅助系列需要报送至其他评委会评审，学校无权自主设置结构比例和评审条件，导致高校难以凭自己的权限处理好不同岗位之间的平衡问题。

要解决职称评聘中的这些问题，还需要政府进一步简政放权，让更多的职称系列由高校自主评聘，并可尝试在“制定各职称系列结构比例”“制定评审条件”“制定评审程序”“确定评审工作开展时间”等方面进一步扩大高校的自主权。

(三)推进编制管理制度改革，简化人事调配行政审批程序，放开高校人事自主权的第一道关口

本课题调查发现，地方高校的招聘工作普遍存在缺乏灵活性、高校自主权小(不能自主确定招聘职数、发布招聘公告等)、招聘程序过于繁琐、行政审批事项过多、招聘效率低下等突出问题，而且受编制影响，各地方高校的教师数量与教育部要求的生师比还有较大差距，基本都在缺编运行。要落实高校的人事自主权，政府要放开第一道关口，可重点先做好以下两方面工作。

首先，探索多元化的用人方式。除了事业编制外，可以探索合同制、劳务派遣制用人形式。

其次，由高校自主确定招聘岗位数量，制定并发布招聘方案。政府部门在审批高校进人时，要进一步简化行政审批程序，尽量使审批程序流程化、简单化，增强审批的透明度，加强审批反馈。

四、完善高校内部治理结构，改革自身管理体制

(一)人事管理重心下沉，将聘任教师的权力和责任赋予二级学院领导

二级学院是大学这个“学科共同体”的重要组成部分。长期以来，高校的各项行政管理职能主要集中于学校一级的行政职能部门，院系的自主权限小、自主性低。实际上，院系领导、各专业的专家对于聘任什么样的教师最有发言权。因此，高校的人事管理体制应该由集权向分权管理转变，发挥院系的能动性，人事部门的管理应该由事务性管理转向服务性管理，由院系自己确定招聘什么样的人。

(二)发挥学术委员会等学术机构在教师考核中的职能

一方面要完善和实施学术委员会制度，成立学院一级的学术委员会，发挥学术委员会成员和组织在学术上的话语权、决策权、监督权，发挥教授在学科建设、课程设置、新进教师选聘、专业技术职称考核评价方面的作用。

另一方面建立二级学院教师考核评价管理体制。现在很多高校是由本校的教师评价发展中心对不同学科的教师进行评价，对不同学科实行的是统一的评价标准或体系。应该根据不同学科的特点，由各学科所在的学院建立不同的评价标准，在这一过程中也离不开学院学术委员会的参与。

(三)探索建立符合校情的劳动分配机制

从本课题调查问卷的统计结果来看，有88.71%的被调查者认为高校在薪酬方面“需要”或“非常需要”进一步扩大自主权，其中选择“非常需要”的占53.23%，这反映了广大教职工对此方面的关切度。高校需要进一步建立健全以能力和业绩为导向的，以岗位职责和实际贡献为尺度的，更具激励、更加规范的校内薪酬分配机制。

当前，各高校按照教育部要求，制定完成了自己的大学章程。大学章程承载着大学的精神和使命，是推进建立现代大学制度、推动学校事业科学发展的指导性纲领。高校应该以章程为指导，结合自身特色，探索个性化办学方案。

人事管理要与教学科研管理、行政管理等配套推进，高校应该以大学章程为准则，梳理人事制度与其他各项制度相配套、相衔接的制度，整体推进，实现内部结构治理优化。