非对立性：普惠性学前教育与营利性民办幼儿园的相互关系

李文章

近十多年来，为解决我国学前教育“入园难”“入园贵”的突出矛盾，国家制定了一系列政策举措，要求建立和完善政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，鼓励、引导民办幼儿园面向社会提供公益性、普惠性的学前教育。为落实普惠性学前教育政策要求，我国各地相继出台了普惠性民办幼儿园认定办法。在不少地方政策中规定，普惠性民办幼儿园只能是非营利性民办幼儿园。与此同时，随着新《民促法》的实施，选择营利性民办幼儿园已具有合法性依据，且从现实来看，不少民办幼儿园将会选择营利性。换言之，认为营利性民办幼儿园是非普惠性的，进而将营利性民办幼儿园排除在普惠性学前教育范畴之外，这一认识与政策举措是否科学合理？普惠性学前教育内涵是什么？营利性民办幼儿园含义是什么？普惠性学前教育与营利性民办幼儿园之间有何关系？本文认为需要从理论与实践的角度对这些基本问题进行认真分析。

一、普惠性学前教育的由来及特征

长期以来，学前教育是我国教育改革发展的一大短板，与义务教育、高等教育相比，政府承担的公共财政责任相对较弱，幼儿园的经费来源主要由社会力量投入及家长承担。上世纪90年代，在市场经济体制改革的浪潮影响下，我国一批由事业单位、国有企业为主体举办的公办幼儿园相继转制，改由社会力量进行办园。近年来，随着我国学前教育入园儿童数量的急剧增长，学前教育学位供给与需求的矛盾越来越突出，一大批适龄儿童难以获得应有的教育服务，学前教育毛入园率一直处于低位水平。据教育部统计数据显示，2009 年我国学前三年毛入园率仅为51%，学前一年毛入园率为74%；2008 年全国城镇学前三年毛入园率为 55.6%，农村仅为35.6%，两者相差近20%。[1]学前教育资源供给不足，给社会带来了很大的压力。例如，部分家长为了解决子女上幼儿园的问题，通过各种非正当途径寻找门路，滋生了教育领域的腐败。面对日益迫切的学前入学需求压力，如何增加有效学前教育资源供给，成为政府教育改革发展的重要政策议题。

在上述背景下，针对学前教育领域“入园难”“入园贵”社会问题，国家提出了“发展普惠性学前教育”概念。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中强调：积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。同年召开的全国学前教育工作电视电话会议上，时任国务委员刘延东再次强调：“坚持以大力发展普惠性幼儿园为方向，注重保基本、广覆盖、多形式，着力解决入园难、入园贵问题。”自此后，普惠性成为我国学前教育改革发展重大决策部署的核心主题。2015年，党的十八届五中全会提出：发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。2016年，财政部、教育部印发《支持学前教育发展资金管理办法》，其中第七条第二点规定：通过政府购买服务、奖励等方式支持普惠性民办幼儿园发展。2017年4月，教育部等四部门印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，其中提出：“全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。”

然而迄今为止，国家政策文件并末明确解释什么是普惠性学前教育、普惠性幼儿园到底包含哪些内容以及普惠性学前教育与普惠性幼儿园是什么关系等基础性问题，导致社会及学者对普惠性学前教育的认识和解释不一，界定多样。如有学者认为，普惠性幼儿园就是“公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构”，普惠性体现于“公共资金”和“面向大众”。[2]王海英认为，“普惠性强调的是普遍惠及、人人享有，其核心属性是高包容性、非竞争性、非排他性。”[3]

对于如何正确把握普惠性学前教育的应有内涵，不妨从间接性方式看待。通过分析普惠性及普惠性学前教育政策背景及实践可以归纳出其基本特征，由此获得对普惠性学前教育的内涵理解。归纳起来，普惠性学前教育概念蕴含如下特征。

首先是一种价值性概念，具有主观性。普惠性，是国家和社会对学前教育的一种发展诉求，具有强烈的主观价值判断性，是社会公正、教育公平的具体反映。现代意义上的社会公平，实际上是由普惠性公正和差异性公正构成的有机整体，两者相辅相成，共同构成了社会公正的基本内容。[4]发展普惠性学前教育，实质上是推进学前教育领域的普惠性公正。普惠性学前教育，应该是所有普通阶层适龄儿童都有平等资格，享有平等教育权利，无差异化接受的最低要求的学前教育服务。正如有学者所言：“新时期我国学前教育普惠政策是在我国特定的历史背景下制定的，体现了国家努力实现教育公平，对弱势群体进行政策扶助的价值选择，并且该政策具有较高的合法性和有效性。”[5]

其次是具有区域差异性。强调学前教育的普惠性公平，是我国特定历史条件的产物。公平正义的认识和追求，具有明显的历史性特征。马克思指出：“关于永恒公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异。”[6]不同历史条件下，普惠性公正的实现形态和实现路径具有较大差异性。人人之间的公平，受其所在大区域大环境的公平制约。在我国，经济社会发展不平衡的问题仍然突出，中西部经济水平差距大，这必然决定了普惠性学前教育的标准及形态上的不一。以学费为例，普惠性学前教育，首先应该是人们在经济能力可以接受的范围的教育，价格合理适中。但学费高低是相对的，学费是否超过普惠性要求，事实上主要取决于当地经济社会发展水平和多数家庭的物质财富支配能力。因此，在区域不平衡的大格局下，同样是接受普惠性学前教育，儿童及家长所支付的成本是不一样的。

二、我国营利性民办教育确立及特征

什么是营利，认识通常比较一致。《现代汉语词典》对“营利”的解释是谋求利润，就是指通过经营赚取利润的全过程。英文中，营利一般被翻译成“seek profit”。一般来说，营利就是以寻求利润为目的动机，强调主观行为的选择性。“营利”作为一种主观动机，与实际结果是否“盈利”存在很大区别，“营利”的结果还存在亏损或保本等情况。

营利性教育指这样一种教育组织形式：教学内容贴近市场、贴近需求；学员对教学内容和教学过程拥有很大的影响力甚至决策权；就同类教学内容，多家教育机构之间存在显著的生源竞争和质量竞争；学费收入取代公共财政成为教育机构的主要资金来源，这些收入除了用于补偿教学成本、依法缴纳各类税费，更可创造利润。[7]营利性教育在世界范围内，历史同样悠久，其中以美国营利性私立高等教育为发展典型代表。早在殖民地时期，美国就出现了以私人经费开办学校来维持全家生活的私营学校。上世纪90年代以来，美国营利性高等教育行业成为一股强大的潮流。

反观国内，营利性教育在很长的一段时间内，处于现实与法律的矛盾之中。一方面，民办教育事实上存在“营利性”办学。我国民办学校多数举办者，之所以投身办学校兴教育，其初衷并不是为了促进社会公共教育事业发展，而是看到了巨大的财富商机，是为了获得个人私人资本利润而来的。投资办学是我国现阶段民办教育的基本特征。[8]尽管表面上，不少举办者未公开表示要求获得合理回报，但实际办学中，谋求投资收益的目的意图路人皆知，如举办者牢牢控制董事会，家庭成员牢牢把控学校财务、后勤等核心部门等等，这也是投资办学产生的必然行为反应。另一方面，法律上长期禁止营利性民办教育。根据1995年《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”此后，在1997年颁布的《社会力量办学实施条例》以及2003年颁布的《民办教育促进法》中，都明确规定民办教育“不得以营利为目的”。营利性之实与非营利性之法的冲突，给民办教育发展造成了明显的负面影响，如学校法人财产权政策落实上缓慢、民办学校内部个人控制严重、举办者办学动力难以激发等等。正是在上述背景下，放开营利性成为民办教育领域改革发展的重要议题。

2015年，我国新修订的《教育法》中，删除了过去“不准以营利为目的的”法律规定。2016年，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》中作出了进一步规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”自此，在法律上，我国营利性民办教育获得了合法身份。从我国民办学前教育现实发展来看，必将出现一部分民办幼儿园选择成为营利性，公开合法的获取投资利润，甚至融资上市，走向资本市场。

营利性与非营利性是一对矛盾范畴。营利性学前民办教育，相对于非营利性学前教育而言的，具有如下特征。

首先是属于法律上的概念，具有客观性。营利性与非营利一般是针对组织的法人性质来说的，这种性质主要通过法律进行明确规制。根据我国《民法总则》规定，法人可分为营利性法人和非营利性法人。以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。营利性法人和非营利性法人作为法人类型，具有重要的法律涵义。是否可以营利性教育，是否为营利性民办幼儿园，不是由国家和地方相关学前教育政策通过申报认定而存在的，而是依据法律做出的规定。例如，美国判例法对营利的含义界定得十分清楚。美国联邦最高法院在一个判决中提到：“非营利实体与营利法人的区别在于，非营利实体不能向任何控制它的自然人，包括成员、管理人员、董事或托管人分配净收益。

其次是判断标准是固定统一的。区分营利性与非营利性学前民办教育，学界的认识是比较统一的，不在于民办幼儿园是否存在“营利”或“办学结余”，而是在于有了营利之后是如何处理分配的。关于“非营利”的操作性标准，国际上的一些著名学者都强调禁止利润分配这一限制性条件。非营利组织这种组织形式的本质是该组织不能将利润向任何与其有关系的人进行分配。[9]根据新《民办教育促进法》第十九条规定，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。任何地区的任一民办幼儿园，只要上述两大要件，就是营利性的民办幼儿园，否则就是非营利性民办幼儿园。

三、普惠性民办幼儿园与营利性民办幼儿园比较

为实现学前教育的普惠性，我国各地普遍采取的策略是大力鼓励发展普惠性民办幼儿园，通过政策认定的形式而确立是否为普惠性学前教育，即普惠性学前教育主要由公办幼儿园、普惠性民办幼儿园来承担。关于什么是普惠性民办幼儿园，国家并没有直接的界定，可从各地现实政策制定中归纳出其基本政策特征。

2010年以来，为贯彻落实国家大力发展普惠性学前教育要求，全国各地纷纷制定了关于普惠性民办幼儿园的认定及扶持办法。纵观诸多地区关于普惠性民办幼儿园的认定要素或标准，大致可归纳为四大要素。一是在服务对象上，应该是面向大众的。受教育者应该不受种族、性别、身份等条件限制，一律平等地享受进入幼儿园学习的权利，如果幼儿园的招生仅仅面向特权阶级或富裕阶层等少数高端人群小孩而忽略弱势群体，这样的幼儿园是不符合普惠性精神的。二是在学费价格上，应该是合理的。学费一般根据生均保育教育成本、当地城乡经济发展水平和群众承受能力等情况，并在各县（市、区）确定的价格浮动区间内制订收费标准。学费不能大大超过的当地人民群众的一般生活水平。如江西省规定，“收费一般不超过区域内同类型、同等级公办园收费标准的50%；不超过规定的收费上限。”三是办学行为上，应该是规范的。幼儿园要证照齐全、办学行为规范，没有相关的安全责任事故、通报批评等违法违规处理记录。如果一所民办幼儿园缺乏基本规则意识教育，肆意违反教育法律法规，不仅会侵害幼儿及家长的权益，甚至还会带来社会问题。四是在办学质量上，应该是有基本底线的。提高办学质量对学前教育而言非常重要，因为幼儿期的学生可塑性最大，只有通过有质量的、科学的教育才能促进幼儿良好的发展，可以说没有质量的普及率是毫无意义的。[10]一般来说，只要以上主要条件的民办幼儿园，皆可申报为普惠性民办幼儿园。

根据上述普惠性民办幼儿园的标准，与营利性民办幼儿园进行对比，看看是否与这些条件相匹配或相违背。

首先，从营利性民办幼儿园的服务对象上看，目前既存在以服务少数高端精英人群为主要的民办幼儿园，这类幼儿园招生条件严格、高标准，尤其强调学生的家庭经济背景；但同时也存在大量的以面向广大普通民众为主要对象的平民幼儿园，这类幼儿园入学条件较低，基本上是希望规模越大越好。这两类民办幼儿园，都可以选择营利性学前教育，因此，营利性民办幼儿园同样是可以面向大众提供学前教育。

其次，从营利性民办幼儿园在学费价格上看，一所民办幼儿园的学费高低，主要取决于其办学成本。营利性民办幼儿园的办学成本必然是会有高有低，对于那些办学条件优越、师资配置精良、教学设备先进的营利性民办幼儿园来说，其学费价格必然要大大高于办学条件一般、师资薄弱、教学设备欠先进的营利性民办幼儿园。

再次，就营利性民办幼儿园的办学行为是否规范而言，依法办学是每个公办、民办学校都必须遵守的基本准则。营利性民办幼儿园，相对来说，主要按市场机制和市场规律进行运作，如何办学、怎么办学，主要根据市场情况进行调节。但市场化并不代表就一定会出现不规范行为，恰恰相反，营利性民办幼儿园要在自由竞争的环境下获得生存，必然要求自觉主动遵守基本的市场法则，依法依规办学，否则，将被市场所淘汰，营利也无从谈起。当然，任何时候都会出现不规范行为现象，但公办幼儿园、非营利性民办幼儿园同样会发生不规范行为。

最后，就营利性民办幼儿园的办学质量是否有基本保障而言，一所民办幼儿园的办学质量，其影响因素是多方面的，主要有办学条件、经费投入、师资配备、教育理念、培养模式等。从实践情况看，学校的办学质量与学校的营利属性之间没有必然因果关系。如在美国，存在不少办学水平较高、培养质量较好的营利性私立院校，有些甚至有硕士、博士学位授予权。当然，也存在一些质量较差的营利性私立学校。

从上述营利性民办幼儿园与普惠性民办幼儿园的标准对照可知，营利性民办幼儿园既可以符合上述四大条件中的部分或全部，也可能不符合这四大条件。进一步说，营利性民办幼儿园，可以是提供普惠性学前教育服务的，普惠性民办幼儿园也可以是营利性的民办幼儿园。不能片面地认为非营利性民办幼儿园就一定是普惠性的，例如，在学费价格上，非营利性民办幼儿园同样可能高于普通民众的接受能力，就不符合普惠性价值定位。

四、小结

从我国各地学前教育政策来看，引导民办幼儿园面向社会提供公益性、普惠性的学前教育的方向是正确的，符合当前我国学前教育现实发展需求。但具体落实过程中，不少地方对普惠性学前教育与营利性学前教育却存在认识误区，将营利性民办幼儿园排除在普惠性民办幼儿园之列。如2017年10月，天津市制定的《普惠性民办幼儿园认定规范》中规定，普惠性民办幼儿园应为取得本市合法办园许可，面向社会大众招生的非营利性民办幼儿园。

仅仅将普惠性学前教育等同于非营利性民办幼儿园的政策无疑是不妥的，也不符合我国学前教育发展阶段性特征。2016年，我国共有幼儿园23.98万所，在园儿童4413.86万人，学前教育毛入园率为77.4%；其中民办幼儿园15.42万所，占全国幼儿园总数的64.30%，在园儿童2437.66万人，占全国在园幼儿总数的55.23%。2017年9月1日，新《民办教育促进法》已正式生效。从我国民办教育投资办学的基本特征来看，不少民办幼儿园将可能选择营利性民办幼儿园。因此，整个民办幼儿园占比居高的情况下，仅仅将非营利性民办幼儿园纳入普惠性学前教育范畴，极可能会失去重要的力量支撑。

普惠性学前教育主要指向一种普惠性公平的教育服务，强调教育服务产品的属性特征。幼儿园作为一个组织机构，其自身性质并不重要，重要的是否提供基于社会普遍权利享有的基本学前教育服务。绝不能因为民办幼儿园是营利性的，就带上有色眼镜、另眼相看，片面认为营利性的幼儿教育就不是公益性的。所有的幼儿园机构，包括公办幼儿园、营利性民办幼儿园、非营利性民办幼儿园都是可以提供普惠性教育服务的，关键是看其实践办学形式。

[1]刘占兰.农村学前教育是未来十年发展的重点[J].学前教育研究，2010(12)：3-6.

[2]冯晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究，2010(5)：4-6.

[3]王海英.试论普惠性民办幼儿园的制度设计[J].幼儿教育（教育科学），2011(6)：1-5.

[4]吴忠民.普惠性公正与差异性公正的平衡发展逻辑[J].中国社会科学，2017(9)：33-44.

[5]秦旭芳，王 默.学前教育普惠政策的价值分析[J].教育研究，2011(12)：28-31.

[6]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林编；马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，2012：261.

[7]周波，张彤.营利性教育的经济学解释[J].教育研究，2010（5）：49-55.

[8]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007(1)：3-8.

[9]Weisbrod，Burdo A. The Nonprofit Econmy[M]. Cam-bridge&London： Harvard Uninversity Press, 1988：1.

[10]秦旭芳，王默.普惠性幼儿园的内涵、衡量标准及其政策建议[J].学前教育研究，2012(7)：22-30.