论艺术产业行政指导的系统化问题

万里行 张翔翔 万克夫

摘要：文化产业是我国国民经济的支柱性产业，而艺术产业是特殊的文化产业，是我国文化产业的重要组成部分，是以艺术版权及艺术遗产权为核心创构要素的产业类别。我国虽重视艺术产业行政指导，但在操作上不够系统，有待补强和完善，以中央及各地方文化主管部门为主的各行政指导主体及其工作人员应当更新观念，统一认识，实施系统化的宏观指导；以中央及各地方文化主管部门为主的各行政指导主体及其工作人员也应当加强学习，狠抓调研，实施系统化的微观行政指导。为实现艺术产业行政指导系统化的目标，治本之道还是制度上的规范和保障。笔者主张出台《行政指导法》、《文化产业基本法》及《艺术产业促进法》，保障艺术产业行政指导系统化的制度供给，相应的行政立法、民族立法、地方立法以及行政规定，亦应跟进。

关键词：艺术产业；行政指导；系统化

一、文化产业与艺术产业

文化产业是一种新兴的产业形态，也是现代经济的重要组成部分。2011年10月，党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，郑重提出“建设社会主义文化强国”的重大战略任务，明确宣示“加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”。在今日的中国，文化产业已不仅仅是我国社会主义市场经济体系的有机组成部分，其地位跃升至国民经济支柱性产业的层级。

平实而论，目前我国的文化产业门类不太清晰，业态比较混杂，这显然与法律上欠缺对文化产业的明确界定息息相关。2004年中宣部、国家统计局等部门联合颁布了《文化产业及相关产业分类》，笼统规定了文化产业及相关产业是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。文化部出台的官方文件《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中，将文化产业界定为与文化事业相对应的概念，大体包括影视业、音像业、文化娱乐业、文化旅游业、网络文化业、图书报刊业、文物和艺术品业、艺术培训业等九大门类，粗浅勾勒了我国文化产业的范围。

海峡对岸的台湾，对文化产业采用“文化创意产业”的称谓，凸显该类产业的创意特质，并将文化产业分为三大类、十六个部门：第一类为文化艺术类产业，含视觉艺术产业、音乐与表演艺术产业、文化展演设施产业和工艺产业，由“行政院文化建设委员会”主管；第二类为影视出版类产业，含电影产业、广播电视产业和出版产业，由“行政院新闻局”主管；第三类为创意设计类产业，含广告产业、设计产业（包括产品设计与视觉设计产业）、设计品牌时尚产业、建筑设计产业、创意生活产业、数位休闲娱乐产业、流行音乐产业、文化内容产业，由“行政院经济部”主管。[1]事实上，台湾当局对文化产业所用的称谓和所作的分类，具有相当的合理性。台湾当局当时配置三个主管部门来分管文化产业各部门，也反映出文化产业内部各分支部门在性质和内容上具有的重大的差异性。

如我们所知，我国的文化产业体系庞大，部门繁杂，可以划分为核心层、紧密层、外围层、边缘层等多个层次。毫无疑问，艺术产业是特殊的文化产业，是文化产业的重要组成部分。由于艺术产业端赖艺术创作者个人的创作灵感与构思才华才能完成有关产品的制造或有关服务的供给，所以属于最典型的文化产业。如果说文化产业是以版权与文化遗产为核心创构要素的国民经济产业部门，[2]那么艺术产业就是以音乐、舞蹈、美术、戏剧、曲艺、电影等类型的艺术版权及艺术遗产权为核心创构要素的文化产业分支部门。

二、艺术产业行政指导及其系统化问题

所谓行政指导，“是指行政主体在其管辖权限内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，依据国家的法律或政策，适时、灵活地采取引导、劝告、建议等非强制性手段，在行政相对人的同意或者协助下实现一定行政目的的行为”。[3]一般认为，行政指导具有行政性、自愿性、多样性等特征，奉行正当性原则、自愿性原则、必要性原则等原则，其具体工作方式多为说服、建议、协商、奖励、帮助等等。

行政指导是市场经济和行政模式发展的产物，也是民主化潮流的产物。在现代市场经济条件下，行政指导广泛运用于经济、贸易、科技、教育和社会管理领域，在包括艺术产业在内的产业经济管理部门领域运用得尤为普遍，也发挥着比较显著的作用，值得强调的是，艺术产业是国民经济体系中特殊的产业部门，兼具“商业属性”和“意识形态属性”的双重属性，具有獨特的艺术品格，特别需要以文化主管部门为主的行政指导主体的系统且专精的行政指导。各行政指导主体可以通过对有关艺术企业作系统且专精的行政指导，补充法律制度供给之不足，或暂行替代法律强制手段进行调整，以期发挥行政指导的补充和替代作用；可以运用自身在政策、知识、信息、技术甚至艺术上的优势，采取柔和的行政指导措施，影响艺术企业的行为选择，以期发挥行政指导的辅导和促进作用；可以基于自身的中立性和超脱性，采用行政指导措施对艺术企业世界里的各个市场竞争主体之间的矛盾和冲突进行公平、公正的协调和斡旋，以期发挥行政指导的协商和疏通作用，还可以针对个别艺术企业的反社会倾向，及时加以适当抑制，以期发挥行政指导的预防和抑制作用。

我国重视艺术产业行政指导，各行政指导主体对艺术企业采行了一些行政指导措施，但普遍比较零散、琐碎，完全不够系统、完整，这也是不争的事实。我们研读有关的抽象行政指导行为，含有关的指导性计划、指导性规划、导向性行政政策、行政纲要、发布信息、公布实情等等，难见有比较系统、、完整的行政指导；我们检讨有关的具体行政指导行为，含有关的引导、辅导、规劝、告诫、说明、提示、协调、斡旋、意见、建议、赞同、支持、宣传、示范、推荐、推广、激励、奖励等等，更往往是对个别问题的个别指导。应当坦承，我国在艺术产业行政指导的系统化方面，确实有很大的改进空间。

三、我国艺术产业行政指导系统化的实现

为实现我国艺术产业行政指导的系统化，以中央及各地方文化主管部门为主的各行政指导主体及其工作人员应当更新观念、统一认识，并把这些新观念、新认识系统传达至艺术企业等行政相对方，正确且有效引领全国各地艺术产业的永续发展。我国的艺术产业，应当坚持人本发展，即以人为本，不断满足民众的多方面需求，也不断促进民众的全面发展；应当坚持特色发展，各地应当善用本地艺术资源和艺术人才，因地制宜地发展特色艺术产业；应当坚持品牌发展，充分发挥艺术品牌的资本聚集、产业示范、消费导向、利润增值等多重增值效应，以大品牌拉抬大产业，以大产业促进大发展；应当坚持重点发展，协同推进具有中国特色和国家水准的重大艺术项目，集聚艺术生产要素，推进艺术产业结构优化，增强艺术产业推发展后劲；应当坚持创新发展，在内容和形式上积极创新，永葆活力，不断前行；应当坚持多样发展，坚持文艺为人民服务的方向，使艺术产品创作能够满足民众多层次多方面的精神文化需求。在新的时代条件下，政府应当积极鼓励和大力引导企业以民族艺术为根本，坚持“走出去，引进来”的艺术产业发展路线；应当倡导企业坚持科学发展观，追求经济效益与社会效益的统合；应当结合企业的力量，共同推进艺术体制改革，解放与发展艺术生产力；应当辅导企业有序竞争，培育和利用产权、版权、技术、信息等要素市场，切实推进艺术产业领域内的科技创新，巨幅扩张艺术消费。上述的系统化的宏观行政指导，应当是各行政指导主体努力精进的重大方向。

为实现我国艺术产业行政指导的系统化，以中央及各地方文化主管部门为主的各行政指导主体及其工作人员应当加强学习，狠抓调研，提升自己的实际指导能力，并把有关的新知识、新信息、新技术系统传达至艺术企业等行政相对人，促其吸收和消化，以期推动全国各地艺术产业的长足发展。这种系统化的微观指导，应当是各行政指导主体努力精进的主要方向。依笔者看来，各行政指导主体尤应在人才培养、集聚经营、版权、文化遗产权、投融资、技术、信息、突发事件应对等专门议题上，加强对艺术企业的系统指导。比如，艺术产业是以版权和邻接权为核心创构要素，是名副其实的“版权产业”，版权因素渗透到了其产业链条中的生产、流通、消费等各环节。政府应当加强对企业的版权行政指导，而企业也需要政府的版权行政指导。这种版权行政指导应当是系统的、全方位的，涵及生产环节中的赋权、流通环节中的授权、消费环节中的维权等方方面面，以求稳妥和周延。即使是在版权融资这类相当微观的具体议题上面，也是需要政府行政指导的系统化，把行政指导工作做细做密，以防挂一漏万，绩效不彰。就以上述的版权融资议题而言，艺术企业往往对这类事务并不内行，的确需要行政指导方系统、周密的行政指导。在版权确权环节，应当指导进行版权登记，推进版权公示，以利于沟通信息、明晰权属、减少纠纷；在版权评估环节，应当指导设立版权评估机构，出台版权指导意见，倡导动态评估方式；在版权质押环节，应当鼓励动态结合担保模式，指导创新有关的新型保险险种和保险业务，活络版权质押融资；在版权变现环节，应当辅导艺术企业和商业银行了解和熟悉版权的托管、流转和变现等相关业务，包括指导商业银行善作版权信托和版权挂牌交易，推动我国艺术版权交易市场的形成和繁荣。[4]指导艺术企业的实际经营业务，贵在系统，贵在周详。

无论是对我国艺术产业的发展作宏观行政指导，抑或是对我国艺术产业的发展作微观行政指导，均应坚持系统化的方向，坚定迈上系统化的坦途。欲达此一目标，治本之道还是制度上的规范和保障。笔者主张国家适时出台《行政指导法》，全面规定行政指导的定义、适用范围、指导方式、启动程序、调查程序、公开程序、救济途径等基本问题，对于行政指导内容的系统化原则亦应作重大的宣示，甚至对抽象行政指导的系统化作强制性的规定，而对具体行政指导的系统化作鼓励性的规定。笔者还建议国家郑重考虑出台《文化产业基本法》和《艺术产业促进法》，俾能集合文化产业、艺术产业的产业特质，有针对性地规范文化产业及艺术产业行政指导系统化的相关事项。鉴于艺术产业行政指导贵在操作，相应的行政立法亦应跟进。各民族、各地区可结合本民族、本地区艺术产业发展的实情，作出相应的民族立法和地方立法，藉以推进本民族、本地方艺术产业行政指导的系统化。各行政指导主体也可以在总结过去的行政指导工作经验和教训的基础上，出台规范性文件和标准作业规定，规范和改进自身今后对艺术企业等行政相对方的系统化的行政指导工作。

注释：

[1]参见梁若冰：《台湾文化产业发展初探》，《台湾研究》2011年第3期，第34页。

[2]参见万克夫：《我国<文化产业促进法>的立法思考》，《经济师》2014年第8期，第96页。

[3]石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2012年7月第2版，第178页。

[4]参见万克夫：《论我国文化创意企业版权融资的行政指导》，《企业家天地》2013年第4期下旬刊，第52页。

基金项目：江西省高校人文社会科学研究规划项目（2017）“我国文化产业发展中的行政指导问题研究”（编号FX17106）的阶段性成果。

作者简介：

万里行（1997-），男，汉族，江西九江人，九江职业大学经济管理学院会计系2015级大学生，主要研究方向：产业经济学、管理会计学；

张翔翔（1997-），男，汉族，浙江金华人，南昌理工学院政法學院法律系2015级大学生；

万克夫（1972- ），男，汉族，江西九江人，南昌理工学院政法学院法学教授，法学博士。