政府与市场作用视角下人才集聚模式的国际经验与启示

曾红颖 吴佳

（中国宏观经济研究院社会所, 北京 100038）（上海大学经济学院, 上海 200444）

1 引言

党的十九大报告中明确指出, 人才是实施民族振兴,赢得国际竞争的战略资源。决胜全面建成小康社会, 必须坚定实施人才强国战略。一方面培养造就大批各类人才,另一方面, 实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策,促进成才、展才、聚才。

从全球范围观察, 创新对于经济增长、社会进步、全球治理的重要性日益突出。其中科技创新更成为产业竞争力和国家优势的关键所在, 科技创新依托于人类伟大的智力创造。人才是科技创新的重要基础, 也是世界各国科技创新竞争的核心要素。一些国家在人才吸引、人才培养与人才激励方面, 结合本国国情制定了一系列契合人才流动与人才聚集规律的人才战略和政策, 促进了人才集聚, 激发了新兴产业蓬勃发展, 提高了国家核心竞争力。

当前, 中国的经济和社会发展进入新的历史时期, 基于经济社会发展之规模实力, 若能聚世界之英才为我所用,必将促进中国“大国”到“强国”的转变, 实现中华民族伟大复兴。 近年来, 我国各级政府、企业、高校及其他研究机构对于人才重视程度日益提升, 各地出台大量吸引人才政策, 但政策落地整体上仍偏向于政府主导的方式, 人才聚集过程中的经济效应并没有得以很好展现, 需要政策和制度设计层面的对标、借鉴与创新。

2 人才聚集的研究现状

人才聚集是一种规模经济现象, 在人才流动基础上形成人才聚集, 具体表现为人才在地理空间上的聚集行为或现象, 是市场优化人才资源配置的结果。人才聚集的特征主要表现为: 空间性、聚类性以及规模性（牛冲槐等,2006）。区域人才聚集过程中, 各种影响因素按照不同的作用方式及比重共同影响人才流动的过程, 导致区域间表现出不同的人才聚集模式（刘兵等, 2013）。赵普光和王青梅（2016）将高层次人才分为外引式和内生式两类, 国外高层次人才引进通常采用强制型、吸引型、依傍型、牵引型和利益型五种模式, 分别采用行政手段、宽松的移民政策、环境综合治理、大型科研项目和薪酬福利等为吸引物,吸引国外高层次人才。张波（2017）基于浦东作为国内高端人才聚集地, 从产业集聚、市场主导、政策辅助、项目化培育以及高品质公共服务环境等方面剖析了浦东高层次人才的聚集模式。黄海刚（2016）从人才流动的线性模式与三角模式的角度, 对高技能人才的地理流动现状及特征进行了分析, 鉴于人才环流的知识溢出与传播效应, 对人才聚集效应及生产力倍增效益纳入利益共享机制的框架内进行研究。王聪等（2017）以陕西省为例, 运用社会网络分析方法, 研究发现: 研究型与应用型的创新主体整体上呈现了对立式和包围式分布, 对于人才聚集并没有形成有效的聚集模式。

自十八大以来, 国内学者对人才聚集的影响因素进行了多方面的探究。牛冲槐等（2016）基于科技型人才的聚集效应分析, 提出政治环境、经济环境、组织环境、科技创新环境、社会文化环境和自然地理环境等都会对人才聚集产生不同程度的影响; 同时, 不同区域类型的人才聚集受到的影响因素也不尽一致。其中, 制度环境作为重要的环境因素, 在人才聚集的作用方面尤为重要。査成伟等（2015）研究发现高技术产业科技人才聚集效应与技术创新复合系统协同度总体上不断提升。牛冲槐等（2015）研究发现区域内科技型人才聚集对于区域智力资本积累具有正向促进作用, 且对于区域关系资本积累的促进作用最明显, 区域内智力资本积累对技术创新具有正向促进作用,且对工业企业和高技术产业的技术创新作用更显著。而芮雪琴等（2015）通过产业聚集指数以及对2003-2013年的数据分析, 发现科技人才聚集规模对区域创新效率具有负向影响。曹薇等（2017）的研究也证明较高的经济发展水平对协同创新产出的贡献率最大, 但并非高技术人才聚集规模越高, 对经济的促进作用越明显, 它们之间存在一定的非线性关系。

人才聚集形成规模效应, 加速了创新技术的信息交流与沟通, 提高了技术创新效率, 最终体现为人才聚集效应,对国家和区域发展具有重要意义。通过现有关于人才聚集模式、影响因素及效用的研究, 为我国提高创新制度质量,建设科技强国具有重要的理论意义。同时, 随着人才成为区域经济发展的重要力量, 人才竞争日益加剧, 研究对象也已从宏观政策路径思考“下沉”到地方区域人才聚集效应评估方面, 其中, 评估的方法也日趋多元化。但是, 现有的研究大多是从普适性的角度展开, 多是直接阐述西方人才聚集理论, 对我国“新常态”背景下经济高质量发展的人才聚集工作的现状缺乏剖析。

1985年我国科技体制改革启动, 国务院颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》, 通过科研经费配置制度、专业技术职务聘任制、工资制度等方面改革提高了当时国内人才流动性。20世纪90年代末, 国家层面对应提出了人才引进计划, “百人计划”、“国家杰出青年科学基金”、“长江学者计划”, 通过这些计划的实施旨在吸引、培养年轻的技术带头人。21世纪初, 我国加大了对高层次人才、人才团队的培养和引进, 《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》、《关于进一步加强国家重点领域人才培养工作的意见》等政策文件的密集出台, 标志着我国吸引人才进入实质性阶段。当前, 我国人才战略与发达国家相比仍存在一定差距, 在推进人才聚集过程中存在一些突出问题, 主要表现为: 其一, 基于环境对于人才聚集存在重要的影响作用, 我国区域发展不均衡造成了区域人才分布的不均衡, 同时存在“人才拥挤”与“人才缺失”的现象; 其二, 基于央地分权的制度安排, 我国中央政府与地方政府在制定人才引进、激励措施的过程中, 存在政策衔接“断层”的现象, 致使政策多、落地难、效果小成为普遍现象; 其三, 基于传统用人机制对于人 才激励作用有限, 存在人才流动难、发挥作用难、成果转移转化难,政府与市场在人才聚集过程中如何发挥合力, 制度尚待完善的问题。

鉴于此, 本研究从对国外典型国家和地区人才吸引政策的比较分析入手, 对市场主导、政府主导以及市场与政府双规制三种不同人才聚集模式进行具体阐述, 比较分析三种类型的内在运作机制, 剖析上述模式在人才吸引上的优劣势, 为我国人才聚集模式的选择与作用机制的制定提供镜鉴。

3 国外典型区域人才集聚模式

在国外典型区域的人才聚集模式中, 可根据国家人才聚集方式及特征, 将其归纳为: 市场主导型、政府主导型、政府与市场双轨制三种类型。市场主导型, 是以市场为主导的人才聚集模式, 充分发挥了市场在人才资源配置中的基础性作用, 政府发挥辅助作用, 承担服务人才的角色定位。该种模式需要较为完善的市场机制、政策配套体系,目前美国与英国等发达国家普遍采用了该种模式。政府主导型, 是以政府为主导的人才聚集模式, 可以使创新基础较为薄弱的国家在短时期完成人才聚集, 推动人才战略的发展。日本和韩国在战后经济发展过程中, 为了快速跨越中等收入陷阱, 采用了该种模式。政府与市场双轨制的人才聚集模式, 是介于市场主导型与政府主导型之间, 兼备了市场自发机制调节的高效率特征以及政府宏观政策调控的快速性特征。双轨制的人才聚集模式, 相较于传统单一主体的主导模式, 存在更高的渗透性、开放性与多样性,政府与市场凭借自身优势, 共同作用于人才聚集的过程。德国和以色列政府作为世界科技创新领先国家, 采用了政府与市场双轨制, 强化了世界人才的聚集效应, 提高了国家科技创新的核心竞争力。

图1 人才聚集模式类型图

3.1 美国硅谷模式： 以高校为依托的市场主导型

硅谷, 堪称世界人才高地, 是创新创业顶尖人才的高度聚集区域。区域内拥有近四分之一的诺贝尔奖获得者,7000多名博士, 来自全球近20多万名世界顶尖的优秀工程师。人才聚集效应促进了美国硅谷的科技“奇迹”, 且成为区域持久创新发展的动力（李景山, 雷金屹, 2007）。美国硅谷人才聚集模式是以高校为依托的市场主导型模式。硅谷的前身是“斯坦福大学工业园”, 在发展过程中硅谷一直带有斯坦福等高校的“影子”（Rogers, Larsen,1984）。硅谷具有人才资源禀赋优势, 表现为强大的科研力量以及带有学生特质的创业者。硅谷区域聚集了众多世界知名高等院校和科研机构, 并且高校研究领域存在交叉重叠的特征, 提高了科研的效率。通过不断研制和推出高新技术, 硅谷进一步奠定了区域发展的技术基础, 同时, 斯坦福大学毕业生创新创业已成为一种特有文化氛围（陈立书, 2015）, 周边高校毕业生在这一创新氛围中, 进一步激发了创业热情。在创新创业过程中, 硅谷区域高校毕业生之间的校友关系进一步激发了区域内部创新技术的交流与沟通, 推进创新创业企业的空间聚集。

以市场为主导的人才聚集模式, 充分发挥了市场在人才资源配置中的基础性作用, 政府发挥辅助作用, 承担服务人才的角色定位（宋美丽, 孙健, 2010）。美国的市场机制建设颇为成熟, 人才聚集的形成、演化基于市场与人才互动过程, 相互作用。在市场发挥人才资源配置过程中,市场经济制度是核心因素, 硅谷具有完善的法制体系、人才激励机制以及风险投资机制。由于美国高度重视知识产权保护, 提供了创新知识的收益保障, 在产权明晰基础上,市场逐渐形成了完善的知识产权交易制度。同时, 硅谷在人才激励方式上采用了期权奖励制度, 享有硅谷“金手铐”美誉, 通过物质化科研人员的研发成果, 加强了核心企业成员的热情, 形成了相互竞争的环境氛围; 此外, 对于处于初期的创业公司, 现金流紧张的现象通过股权激励得以缓减, 并不影响企业核心人才的积极性。硅谷孕育了多个世界“现象级”的高科技企业, 从惠普公司、因特尔公司、IBM公司, 到如今的苹果公司, 引来了全世界范围内的风险投资。风险资本高度发达, 为高科技企业提供了初期资本来源, 承担了创业企业的“孵化”。在风险资本的作用下,科技成果加速向生产力转化, 进一步推动了高科技产业从弱到强; 同时, 产业化运作为创业科技公司完成了原始资本积累, 提高了公司研发实力, 两者良性循环。

3.2 英国模式： 自由开放市场主导型

英国充分尊重人才流动规律, 采用市场调节下自由开放的人才聚集机制。基于人才流动的规律, 优秀的人才总是流向工作待遇高、工作环境优越的地方, 即“人往高处走”。面对美国提供更为优渥的环境及优厚待遇吸引英国高端人才流入的现象, 英国政府并不加以限制, 充分尊重人才的自身意愿及人才流动规律（Sage Jounals, 2004）。基于全球化视角, 英国政府认为本国人才在世界其他国家创造的利润也会有一部分流回英国（刘佳燕, 徐瑾, 2016）。对此, 英国建立了与市场经济制度相匹配的高度发达和开放的人才市场, 强调人才中介机构在人才要素市场中匹配供需双方需求的作用。同时, 英国社会的“精英”意识对其人才聚集模式产生了重要影响。垂直向上的人才流动体制进一步激发了社会公平公正的人才环境。

基于实用主义人才观, 英国形成了全球化开放的人才视角, 建立了开放的人才体系。在人才引进对象上, 并不局限于某一领域的人才, 而是兼顾了社会各学科领域的人才需求。英国充分考虑市场机制对于人才的选择作用, 听取第三方跨国公司或者科研机构的人才引进建议, 尊重市场的选择结果, 提高人才引进的质量。对于国外创新人才,英国政府采用开放式的人才引进策略（钞秋玲, 王梦晨,2015）。对于本国人才, 英国精英教育为创新人才的培养与发展形成了系统的教育体系, 与其他国家相比, 尤为注重挖掘中小学生的创新潜力, 保障与高等教育的自然对接。此外, 政府通过设置各项基金鼓励人才参与国际学术交流,积累海外项目经验, 培养科技人才的国际化视野。英国在人才聚集模式上的选择, 充分体现了市场配置劳动资源的有效性, 顺势而为, 也成为了英国政府在人才聚集模式上的政策落脚点。

3.3 日本模式： 政府主导型

日本筑波科技城是典型的政府主导型人才聚集。筑波科学城的建立初衷是缓建东京城市压力, 因此在国家政策主导下, 大量科研人员从东京迁移至筑波地区（Sang Chul Park, 2000）。政府通过制定优惠人才政策, 加强人才聚集基础设施建设以及营造区域环境, 共同引导人才聚集（刘芹等, 2008）。在人才政策方面, 日本政府采用垂直管理模式, 科研人员直接由政府配备, 同时, 由于日本企业特有的终生制雇佣模式, 进一步增加了筑波科技人员的稳定性。

政府通过法律保障和财政投入完善筑波科技城基础设施条件, 形成对人才富有吸引力的工作生活环境。政府为筑波科技城制定了相当健全的法律法规体系, 以《筑波研究学园都市建设法》及《筑波研究学园都市建设计划大纲》为基础, 制定了税收、奖金补助及长期低息贷款的优惠政策, 进一步完善基础技术研发的保障机制。同样地, 政府也投入了大量资金, 通过加强园区基础设施建设, 为人才提供便利的生活条件, 营造良好的生活环境。在政府制定规划过程中, 对于科技城人员数量也制定了上限标准, 通过控制区域人口数量, 确保科研人员密集集中区域的生活质量（白雪洁, 2017）。

由于受日本政府的直接调控, 筑波科技城采用封闭式人才培养模式。在官学研模式下, 人才聚集带来的溢出效应有一定限制。首先, 研究人员以个人为主体参与科研活动, 相互交流程度较低, 造成科技人员跳槽比例极低, 一定程度上限制了创新信息的交流与沟通。其次, 政府强调企业对科研资金的投入, 但是企业难以干预科研的具体内容。而后, 科研体系管理存在过分垂直化的倾向, 导致科研流程审批程序较长, 增加了科研成果到落地的时间过程,造成时效性较差。最后, 政府对基础科研提供大量财政资金支持, 科研项目立项难度低, 竞争不足, 虽然科研人员比较积极, 但是个人意志作用在政府规划过程中并未得到充分体现, 进一步抑制了科研人员的研发积极性。

3.4 韩国模式： 政府扶持型

韩国自然资源禀赋条件有限, 在“科技立国”战略指导下, 政府形成了“人才先导”的人才观, 高度重视人才引进、培养与使用, 并且取得了显著成效。自20世纪70年代以来, 韩国保持了近40年的经济高速增长, 仅用7年的时间完成了从中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期, 经济增长的质量与速度都受到科技创新的明显驱动。韩国政府采用了政府扶持型的人才聚集模式, 介于英国充分自由的人才流动方式与日本完全政府主导方式之间。不同于英国充分尊重人才的自由流动, 韩国政府在掌握人才流动的客观规律基础上, 结合自身现有的优势资源条件,通过制定具有吸引力的移民政策, 营造舒适的科研创业环境吸引国际高层次人才; 对于本土优秀人才, 为了激发其回国建设的热情, 通过提供高层次岗位以及“合同研发”的方式促进本土国外人才回流（Boffey, 1970）。不同于日本完全政府主导型的人才聚集模式, 韩国政府高度重视技术创新与文化、产业融合, 提高技术创新的应用能力, 注重培养解决工业实际问题的本土人才, 秉着“市场优先于诺贝尔奖”的原则形成国内市场的人才聚集, 强调技术创新成果的转化与实际应用（孔娜, 2012）。

韩国政府在人才聚集过程中, 设置了未来创造科学部,通过改革原政府机构的结构, 统筹国家的科技创新活动,提供健全的组织保障。同时, 通过出台《韩国科技研究所援助法》、《科技成就法》、《技术开发促进法》等法律法规,为国内科技创新营造良好的社会环境。在吸引海外人才过程中, 政府通过设置专门政府机构参与组织具体人才引进活动, 通过政府宏观调控, 提高在海外人才吸引过程中可以调配的社会经济资源, 强化人才吸引效率。韩国政府在人才聚集模式上, 通过机构设置、法律法规及财政扶持等常规政府调控手段, 对人才吸引、培养与使用环节进行了全流程的政策与资金支持; 同时, 也尊重市场配置资源,强调科技创新的实用性, 突出科技创新为产业服务的功能,增强了科技创新与市场的对接效用。

3.5 德国模式： 政府与市场并重

德国, 作为世界第四大经济体, 同时也是世界科技创新强国, 向来重视科技创新对工业等传统产业的发展促进作用, 并以此为原点, 扩散至其他产业, 形成了扩散式创新。自追赶发起第一次工业革命的英国以来, 德国用了半个世纪的时间完成了对英国的技术追赶, 通过引进英国的高科技技术, 认真钻研, 一度成为世界科技创新的领先者;然而, 经过“二战”的历劫, 德国技术创新的全球领先地位被美国所取代, 但凭借其深厚的创新底蕴, 如今仍然保持了世界经济大国和科技创新强国的地位（蒋绚, 2015）。这也从侧面反映了, 和平的外部环境对科技创新存在重要意义。德国工业比重占到GDP总量接近30%, 作为“工业大国”, 其对工业技术人才需求较大, 但是由于前期德国国内就业环境呆板造成了大量人才流失。德国联邦政府为了弥补人才缺口, 采用了务实有效的人才观, 注重人才的实际应用。受此影响, 德国社会普遍尊重不同类型的技术人才, 社会上并不存在“重头脑, 轻体力”的现象, 同时“蓝领技术人才”的高额薪酬也直接反应了社会对技术性人才的重视程度。此外, 德国政府在人才政策制定过程中具有前瞻性、系统性的特征, 根据产业发展特征, 提前制定了人才引进的各项政策措施, 并且在不断完善变化。

德国采用了政府与企业并重的人才聚集模式, 政府通过宏观调控政策优化市场作用。为了吸引全球科技创新人才, 德国联邦政府通过设立多方面的项目, 如实行“绿卡”、欧盟“蓝卡”, 完善《移民法》, 增加人才引进数量, 提高人才引进效率。在人才培养方面, 德国联邦政府采用了两种教育体系, 供学生选择。如培养应用型人才, 采用政府与企业的双轨制培养方案, 让学生接受理论教育的同时,直接参与到企业的技术应用实践过程中, 提高技能型人才的实操能力。在人才激励方面, 德国采用了科学的科研绩效评价系统, 实施工薪制度, 确保科研人员的高额薪酬, 但是工薪级别之间的差异性较小, 并不足以产生后期的激励作用（章熙春等, 2017）。同时, 政府通过岗位设置、国际项目设置与基金设立等多种方式, 进一步鼓励青年科技人才的快速成长, 鼓励人才的国际流动。

3.6 以色列模式： 政府引导, 市场主导

以色列, 虽然自然资源稀缺, 周边受到强国夹击, 但是政府通过重视培养高素质的人力资本, 坚持科技创新驱动经济发展战略, 已成为世界发达国家。以色列政府通过“内嵌式”设置政府职能部门, 统筹国家的创新技术发展, 并且结合不同的产业发展特征及要求, 设立了不同的产业技术发展委员会（张倩红, 刘洪洁, 2017）。以科技创新为核心目标, 以色列政府通过实施各类研发支持政策, 鼓励以色列境内企业在国内完成技术的转化、生产和使用, 避免转让或者出售给第三方国家或者组织机构。同时, 以色列政府还拥有成熟的“国家科技孵化器”计划模式, 通过政府引导, 市场化操作的模式, 扶持位于初创期的科技创业公司, 提高创业公司的存活率（王丛霞, 2016）。此外, 为了发展新兴产业的科技创新项目, 政府实行了“磁石”项目,引导科研机构在新兴技术领域的攻坚。

表1 六国科技创新战略与人才聚集模式汇总

基于“教育立国、人才强国”的人才观, 以色列政府将引进吸收犹太人作为第一国策。基于“教育立国”战略,以色列政府高度重视国家青年人才的教育系统建设, 确保在教育领域的高额财政支出, 提高教育水平质量; 同时,通过完善九年制义务教育阶段的立法, 进一步提高以色列人口的教育水平, 为高质量科技人才的培养奠定基础。受社会文化的影响, 以色列家庭尤为重视孩子的教育, 从小培养孩子独立思考, 善于创新的思维模式, 不加以限制孩子的个性化发展（胡新渝, 2015）。基于“人才强国”战略,以色列政府注重培养社会尊重知识, 尊重人才的社会氛围,以色列社会中教师、研究者和科学家享有很高的社会地位;同时, 政府注重吸引顶尖的海外人才, 通过号召海外以色列技术人才回国, 顺势延揽了全球的优秀人才。

以色列政府对人才聚集产生了积极的引导作用, 但是并不影响市场发挥人才聚集的主导作用。在吸引人才方面,政府主要通过实施优厚的移民奖励, 协助市场与企业提供高质量的就业岗位, 来吸引全球优秀技术人才的到来; 同时, 在以色列已形成了高科技创新创业的产业集群, 随着全球顶尖科技公司的加入, 区域内企业之间展开了更为激烈的市场人才争夺, 加强了人才的流动性, 形成了人才的集聚效应（范文仲, 周特立, 2015）。在人才培养方面, 以色列政府通过构建高质量的教育培训系统, 注重青少年人才的技能培训, 采用选拔机制实行精英教育, 为以色列提供市场与企业的人才保障。在人才激励方面, 以色列政府牵头成立了专业技术转化公司, 通过市场化运作, 引进私人资本, 提高基础技术的应用转化效率, 协调基础技术与应用技术之间的平衡作用（高维和, 2015）。此外, 通过积极拓展海外融资渠道, 与多国政府设立双边科研资助项目,引入全球风险投资资本, 提高创新创业的区域活力, 巩固科研成果产业化成果。

4 国外人才聚集的实践启示

4.1 发挥政府与市场各自优势, 编织科技创新系统“密网”

创新要素资源配置过程中, 政府与市场作为创新系统的两个重要角色, 应当发挥协同作用, 形成促进创新要素聚集的合力, 提高创新要素的生产效率。人才作为主要的创新要素, 政府与市场在区域创新人才聚集过程中承担了不同的作用。其一, 明晰市场与政府在推动创新中的功能定位。对于政府而言, 应当通过完善顶层设计, 配套法律法规及优惠政策, 强化创新基础设施建设, 营造适宜创新的外部氛围。市场作为资源配置的主体, 在区域创新活动过程中, 应当尊重人才流动的客观规律, 鼓励人才在区域创新过程中自由流动, 通过信息沟通与交流, 提高区域的创新活力。其二, 强化政府与市场协同作用。在吸引人才过程中采用市场化运作模式, 提高人才吸引的市场运作效率; 在人才培养过程中, 通过企业与政府的双轨制培养,提高人才实践创新的能力; 在人才评估机制上, 形成市场化、公平公正的学术评价体系, 提高人才创新的积极性。其三, 注重市场与政府主体地位的切换。在创新发展初期,政府应当发挥宏观调控作用, 高效聚集区域内的创新因素;在创新发展阶段, 政府应当适时引入市场运作机制, 提高市场参与区域创新的积极性, 提高区域创新的效率; 在创新成熟阶段, 政府与市场应当通过竞争与协同作用, 促进创新系统的升级, 两者基于各自不同的职能定位, 编织创新系统的“密网”。

4.2 制定多元化人才政策, 吸引全球科技人才

随着世界人才竞争的日益激烈, 基于人才流动的客观规律, 不同国家结合自身的发展现状及优势特征, 提出了多元化的特色人才政策, 吸引世界范围内的人才。其一,尊重人才流动的客观规律。高福利国家如美国、英国和德国, 针对自身国籍吸引力强的优势, 通过放宽人才的工作签证以及移民政策, 提高了对全球人才的吸引力。其二, 制定差异化人才吸引策略。如美国凭借创新产业集群优势以及高度市场化的激励手段吸引人才; 英国政府一方面通过对外国际交流, 与第三世界国家的人才建立广泛联系; 另一方面在社会中形成公平公正的学术氛围环境, 提高对世界人才的吸引力。其三, 强化产业对人才的吸引效应。不同于发达国家的高福利吸引方式, 韩国通过强调科技创新的产业化应用, 配合设立专门引进海外人才的政府机构, 提高政府在聚集海外人才过程中的效率, 同时通过专业部门结合市场化的运作方式, 促进韩国人才的回流,这对发展中国家以及新兴经济体而言具有重要的现实借鉴意义。

4.3 保持政策连贯性, 升级迭代创新政策

随着经济社会发展程度的变化, 政策效用发挥的作用也不尽相同。由于科技创新具有动态系统的特征, 各国科技创新政策也体现了连续性特征。其一, 注重创新发展的动态变化。日本筑波科技城, 随着日本筑波科技城外部环境的变化, 政府并没有采用动态化的发展对策, 由于过分垂直的行政体系, 抑制了科技创新人才的创新动力, 同时增加了科研项目的行政审批流程, 影响了科技研发项目的时效性。其二, 注重人才政策的时效性。德国, 凭借科技创新的积累, 迅速实现了二战后国家经济实力的复苏, 抢占了世界传统工业产业的科技高地。德国政府根据不同的发展阶段, 结合当期的创新发展目标, 采用了动态变化的政府调控措施, 适当调整移民与工作签证制度以适应国际人才引进的发展要求。其三, 动态协同政府与市场在创新要素配置上的作用。对于国家的创新政策, 通过参验、实施、评价, 进而形成对创新政策的客观认识, 同时结合国家创新水平的发展特征, 使得政策精神主旨保持连贯性, 最终在政策措施上进行创新迭代。