社会性构型下体育治理的关系网络构建研究——基于协同治理与多中心治理理论

欧雅怡

(北京理工大学珠海学院，珠海 519088)

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。对于中国的社会主义事业而言，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标，有着较高的理论价值和实践意义[2]。体育的发展体现着一国综合实力的水平和社会文明发展的程度，体育治理自然成为了国家治理体系和治理能力现代化的必要组成部分，是构成治理体系建设和治理能力建设现代化的根基之一[3]。对中国体育治理体系建设进行研究，既顺应了国际体育治理理论与实践的要求，也满足了我国经济转型新时期全面实现体育事业改革发展的现实需求。习近平总书记鲜明地指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现[4]”,在社会主义核心价值观成为中国主流价值观的背景下，正确理解和把握制度在体育治理中的重要性，探析和建构现代化体育治理的理论体系，为我国体育治理和治理能力现代化提供理论参考，更加具有现实的意义。

1 相关理论

1.1 多中心治理理论

多中心治理理论在20世纪90年代由Vincent Ostrom和Elinor Ostorm首次提出，其中“多中心”一词蕴含了一系列用来研究经济与社会和政治关系的方法，是一个核心概念[5]。就社会的秩序而言，波兰尼在《自由逻辑》一书中曾进行过较为完整的界定和划分，将社会的秩序分为指挥的秩序和多中心的秩序两种，前者是一元化的单中心秩序，具有指挥和设计的特点，层次分明，有严格的、整体的指令性控制。这种秩序的主要特征是严格遵照上级指挥和下级服从的模式，完成执行与决策环节，在单一链条中实现自我的分化和整合。波兰尼在论证指挥秩序的缺陷时深刻指出，由于上级权威掌握知识与技能的局限性，必将导致信息传达失效、信息歪曲甚至缺失的重大隐患。而后者与上述秩序截然不同，多中心秩序强调几个彼此分离、毫无关系但又能相互调适的组织团体同时存在，受社会一般规则的制约，并且在“计算受风险和不确定因素影响的潜在的成本和收益”上能有体现，以此来达到利益最大化目标的有效实现[6]。因为在这个整体中，每个组成部分之间，又是相互影响和制约的，对很多相关利益的决策也可以达到一个整合的状态。每个组成部分对于其他各因素而言既是相互联系，又是相互制约，正是通过这种统筹的过程来保证整个体系高效、有序的运行，使得整个组织成为一个健康向上的系统，这就是所谓的“多中心”[7]。

上世纪90年代，很多西方发达国家在多中心理论的指导下，创造了一条新的关于政府治理的道路，提出了公共事务治理、公共服务供给体制的多中心秩序，即由多中心的主体实施和自主治理取代以往单一中心的政府垄断的过程[8]。多中心治理理论主张用全新的的视角审视治理结构，改变以往只有政府单一主体的模式，积极鼓励和推进社会力量以及市场化的因素作为主体共同参与和构建结构，进而寻找到一种全新的理论模式。多中心指的是在公共事务的供给过程中，特别指的是强调上下级、分级沟通与互动的一种制度，或者说多中心的体制不是简单的，只是政府单一承担的责任和内容，而应当是由政府、市场和社会共同合作的形式来完成。在公共物品供给主体的问题上，多中心治理的先进性就在于阐明了社会和市场是除政府之外的可靠而有效的供应方。随着大众物质与精神需求的日益增长，对政府的期望值也会随之升高，久而久之，倘若供给主体还是单一停留在政府层面上，势必会造成效率的低下，也不利于政府与人民之间进行良好的互动与沟通，因此采用政府、社会和市场共同供给，是建立良好的管理秩序和供给秩序，打造高效率、高质量的服务体系的关键。

1.2 协同治理理论

协同论(synergetics)，一词源于希腊语，意为“协调合作之学”，也称“协同学”或“协和学”，是由西德斯图加特大学的理论物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)教授在1971年创立的一门研究不同事物相同特性及其协同机理的新学科[9]。协同理论强调协调效应，主要研究远离平衡态的开放系统在与外界的物质或能量交换的情况下，如何自觉发挥系统内部的协同作用，形成时空上和功能上的有序结构[10]。协同理论的内容是由协同效应、伺服原理和自组织原理3个部分组成的，主要特征是通过类比等逻辑方法探索各个系统和现象中从无序到有序的基本规律，并构建完整的数学模型去量化，产生应对措施，进而在宽泛的领域得以推广。协同论认为，各式各样的系统虽属性有所差异，但却并非完全孤立，而是彼此依存、相互影响。

在治理理论和协同理论的基础上，萨斯坎德和克鲁克(1987)，格瑞(1989)，冯·莱特(2001，2003)提出了协同治理的理论[11]。协同治理也并非是一个完全一致的空间，而是一个不同机制混合而成的整体，每种机制又都展开到其本身的治理空间，这些不同机制的连接构成了所谓协同治理的整体[12]。不容忽视的是，协同治理也有着一定的窘境，首先它认可和支持多样性，将治理的过程看作不同权益和见解之间公平、持久的谈判过程。其次，协同治理必须以共同的基础为前提，谈判只有限制在各方都明晰事理的情况下才能奏效[13]。因此，协同治理也只能在统一性和多样性两者之间建立一个不稳定的平衡，走向两个极端的危险始终存在。协同治理也从多个角度影响了法律法规的制定，刻板的法规被人性化的调控所代替，强调评估的关键性，公开透明的监督和鉴定机构应运而生。科学的评估除了能够客观评价外，还能起到促进社会和企业改善运行的作用[14]。因此，监督机构必须集专业能力和独立性于一身，才具有权威性与合法性。

2 国家体育治理模式、特征

国家体育治理模式可以划分为四大类型。第一类是官僚性构型(Bureaucratic configuration)，官僚性构型的治理体系主要由政府公部门所主导，往往不需要和其他利益相关团体进行任何协商与讨论，其特征是政府公部门在体育政策制定的过程中，扮演非常积极主动和高度介入的角色，因此往往存在许多透过立法机制所制定的体育相关法规或政策；第二类是企业性构型(Entrepreneurial configuration)，其特征是拥有市场机制的高度参与，包括部分体育相关服务的私有化，以及公共部门采用竞争性招标方式，与民营企业签署合约以协助公共设施的管理等[15]。体育治理中采用企业性构型的代表性国家是20世纪80 年代初期至90年代初期的英国，当时的撒切尔政府推行新自由主义政策，强调市场自由竞争的机制，在许多政策领域上(包含体育) 皆采取市场化的治理模式；第三类是使命性构型(Missionary configuration)，使命性构型在国家制定体育政策的过程中，赋予志愿部门很大的权力责任和自主性，由志愿部门引导国家体育政策的制定；第四类为社会性构型(Social configuration)，此构型主要建立于全体公民社会的参与，荷兰和新工党执政后(2010年)的英国是这种构型的代表国家，社会性构型的重要特征是，整个体育政策体系不是由单一机构或部门所主导，而是必须取决于体育相关利益团体彼此间的高度互动与合作，如工会、公部门、志愿部门和商业部门等。

通过对比与分析，可以看到4种体育治理体系构型在体育治理方式和执行过程中的特征是各有不同的(如图1所示)。首先，官僚性构型重视体育政策制定和执行的过程，强调必须透过清楚的法规命令和正式程序，通过严谨的监督方式，建立出一套规范和完善的机制，以达到所谓的课责性(Accountability)；相对而言，企业性构型则着重于产出(Output)，特别是与公共部门有签约的厂商，必须要求在合约中详细描述执行内容的实际产出项目与目标。概括来讲，企业性构型注重每单位产出所需花费的成本，在体育政策的制定和执行上所重视的是效率(Efficiency)，特别是财政效率；使命性构型是由志愿团体所主导的，由于志愿团体不受政府甚至是政党所干预和控制的特性，因此使命性构型在协助制定和执行体育政策的过程上，更具有灵活性和适应性(Adaptability)，具备适应性是指针对不断变化的环境可做出实时的反应。使命性构型强调的不是政府最关切的政策实际执行后的产出，而是期望能够维持志愿团体在社会运行中所带来的正面效益；社会性构型则强调制定和执行体育政策时必须综合考虑社会、政治和经济等多方面的因素，咨询所有利益关系者的意见，促进公民社会的全体参与，更广泛地增强公民社会的集体力量。社会性构型所重视的是效度(Effectiveness) 和能力建构(Capacity building)，不仅可以确保政策的可执行性和持久性外，也有助于建构社会不同层面在体育政策制定和执行上的能力[16](见图1)。

图1 不同体育治理体系构型特征

虽然上述4种国家体育治理体系构型，可以清楚地描述并区分国家体育的不同治理模式，但是任何一个国家的体育政策体系，都会因为社会发展和环境变化而面临改革的压力，往往也会根据国情和时代发展趋势的变化而有所改变，甚至会呈现出多种构型并存的现象。例如，英国以往被视为是企业性构型的典范,然而在过去十几年中，许多证据显示新工党在执政后，逐渐摒弃了一切以市场机制为主的新自由主义，转而积极推行更公平、透明的社会性构型的治理模式。

3 社会性构型下体育治理的关系网络分析

3.1 社会性构型下体育治理的社会关系网络

当前国内外学界越来越关注网络治理模式在跨领域政策议题的发展和应用。Hillman，Withers等人指出组织的生存和发展必须透过建立互动的关系网络，与其他组织彼此提供和获得资源方能维持，而所谓的资源包含了财力、知识、专业技术能力等各项有形和无形的资源[17]。Harris与Houlihan指出全球化的发展改变了政府对社会资源分配和政策制定的权威统治，近年来私部门和公民社会逐渐增加对政策的主导和执行[18]。2010年英国新工党提出“大社会”(Big Society)的施政理念，推动跨领域的政策议题或跨领域的合作，强化公、私部门和社会志愿力量之间的合作共赢，突出民间自助、社会责任和志愿服务，为引导政策体系走向社会性构型的国家体育治理模式，提供了宝贵的经验。Ling-Mei ko通过次级数据分析和深度访谈，对英国体育治理中社会网络进行分析(Socialnetwork analysis)，了解体育、教育、健康和地方政府等范畴之间的互动关系与强度，其中体育范畴包括了相关体育合作伙伴关系组织、国家体育管理机构(单项运动协会)和体育委员会等，教育范畴主要是指学校体育伙伴关系发展组织(School SportsPartnerships)，健康范畴的成员主要来自负责提供地方医疗保健服务的基层医疗基金会(Primary Care Trusts)，而地方政府主要是指负责管辖体育发展的部门。研究以联系频率和网络蜘蛛网图，呈现网络成员之间的互动关系和强度，了解体育网络治理方式在各层级的运作状况[19](见图2)。

图2 社会关系网络分析

我们在对社会性构型的网络治理模式进行分析时，从社会网络中体育合作伙伴关系与4个主要范畴之间的互动连结状况中可以看出，体育合作伙伴关系组织所承担角色和任务最为复杂和重要，因此与其他网络中的成员互动是最频繁的，其次是体育运动委员会、国家和区域管理机构、地方政府和教育组织，而互动最差的是健康组织。究其缘由，依据组织理论中的资源依赖理论，合作伙伴关系发生的频率取决于相互资源的拥有量和交换程度。规模较小的国家体育管理机构因为自身所拥有的资源有限，必须依赖地方的合作伙伴以协助完成组织目标，而规模较大的国家单项运动协会虽然具有较多的资源，但也需要地方合作伙伴协助进行经费的执行和使用。

尽管体育、教育、健康和地方政府等不同范畴之间具有合作伙伴关系，但是在实际的运行中也表现出很多问题：一是，不同组织之间因组织文化、组织目标的差异，执行方式偏好不一，以及组织彼此缺乏信任等原因，导致缺乏跨领域的合作政策，无法按照理想的状态进行合作[20]。例如，负责体育发展的专业人员、促进青少年教育发展的专业人员、通过运动促进健康的公共卫生专业人员、以及其他利用运动达成不同政策目标的地方政府官员，因为彼此间组织目标的不同，而发展出不同的工作重点。二是，通过文献分析发现，缺乏公部门、私部门和志愿部门共同参与的实证案例研究。除了少数公共设施是由民营企业所管理，以及由医生建议病人到专业的处所开具运动处方配合治疗的特例之外，几乎没有证据显示私部门介入执行公部门的政策目标。同时，不同专业背景的组织，偶尔也会产生彼此竞争的文化。例如健康范畴长期以来都是临床医疗文化凌驾于公共卫生文化之上，造成健康相关议题大多由临床医疗文化所主导，而运动往往极少被应用在临床治疗上，导致健康和运动范畴之间的合作伙伴关系难以实现。三是，不同范畴所设定的关键绩效指标也不一样，妨碍了合作伙伴关系的运作。例如，在教育范畴中，学校的主要绩效指标在于是否加强了青少年体质的绩效表现，而在体育范畴中，国家体育管理机构所着重的绩效指标却是竞技运动成绩和群众运动参与率的提升。另外，健康范畴所在乎的是临床治疗，而地方政府所关注的却是群众运动参与率和服务品质等。

对合作伙伴关系的运作而言，体育议题横跨多元和大范围的政策范畴，可以说既是一种激励，也是一种抑制剂。根据上述对社会网络分析中存在的问题，从体育治理的角度出发，建立体育范畴、教育范畴、地方政府、卫生健康范畴，以及公部门、私部门和志愿部门等之间协同发展的网络框架系统(如图3所示)，在理论上建立一种符合协同治理与多中心治理理论原理的关系网络。

图3 体育治理合作伙伴关系网络

在体育治理的伙伴关系网络中，如何建立体育范畴、地方政府、教育范畴和卫生健康范畴之间的模型关系，充分发挥公、私部门和志愿部门的作用，建立共同参与和治理的机制，加强文化的认同，增强彼此间的信任，达成目标上的一致性和执行方式上的统一性，在体育发展和评价等方面寻求关键绩效指标上的一致，是推进合作伙伴关系良性运行，建立社会性构型下体育治理模式的关键所在。

3.2 社会性构型下体育治理的指标关系网络

善治的治理模式，应是一种以效率为核心，强调法治和责任的公共服务体系，是建立在彼此相信和互惠互利基础上的社会网络。布兰达·马波特(BrendaKabler Mabbott)在《国际奥委会与奥林匹克体制：世界体育治理》一书中指出“透明、民主、问责、自治和社会责任”是世界体育治理的5个原则[21]。庞德( Pound) 忧虑地指出：体育一直强烈地抵制其治理应当透明的任何建议[22]。关于建立体育治理的指标网络体系，首先应该考虑其可测量性，而挑选的测量参数是否符合原则是决定可测量性的关键。体育治理挑选测量参数的基本原则有相关性、可靠性、完整性、清晰性、时效性、可检测性和多样性等7个原则，主要表现为体育活动与利益相关者的决策需求保持一致并且高度相关；必须对某一活动、事件和问题提供描述性的信息；要提供优势和劣势双方面的信息；必须要简洁、易于解释，能够进行纵向比较；必须能够在常态化地表现随时间变化的趋势；在条件允许的情况下，能够独立地完成检测；可采用多种定性和定量的数据等。其次是透明性、公平性、责任性、及时回应和组织结构[23]。

透明性是被广泛认为良好治理的基本原则。其内涵有以下三个方面： (1) 透明性意味着公开分享信息，确保这些信息能够到达那些可能受某项决策影响和执行该项决策的人；(2)透明性还意味着决策和执行必须符合相关的法规；(3)这些足够的信息不论从形式上还是媒介上都容易被理解。透明性的可操作性主要表现是：能够获取行政和财务程序的信息；公众能够了解获得资源分配的过程；政策能够意识到申办程序；政策执行者相信决策能够与现行的法规相一致；政策执行者能够知道体育活动运行机构的评估过程和结果等。

鼓励多方面的公平参与决策过程是良好治理的重要组成部分。但是在大型体育活动和赛事管理过程中，由于执行机构的公司化、活动和赛事的计划、管理和评估的外包，也会随之带来诸多的不利因素。例如，公私职责不清、权限模糊，组织机构忽视社区利益，活动和赛事决策的透明性和问责性下降等[24]。因此，通常缺乏对举办活动和比赛的优势和劣势进行公共参与下的有意义的讨论。相反，政府通常会采取一种安抚和平息的形式来让政府和发展商的决策合理化[25]，而公司可能在受到预算制约的情况下牺牲公共利益。因此，体育治理中的公平性主要表现在：政策相关者在决策过程中被咨询的比例；当时社区内组织与当地政府参加决策的比例；有关公平性问题的相关政策和体育活动资助情况；公共领域的资源分析比例；政府提供一种能够听取活动和赛事方面的意见平台和手段等。

问责是决策的重要组成部分，因为它能够在政府和公众之间产生信任和好感。在政府层面，问责可以定义为政府的一项职责，政府必须向公众公开所有的决策和决定，以及决策或者决定的理由和可能产生的后果[26]。责任性的指标是要反映政府决策的适当性，和多大程度上公众利益能够得到满足，例如：是否有清晰的渠道使政府能倾听社区的想法或者担忧；体育赛事或活动的政策执行者能够意识到他们的责任和行为会受到监督；评估报告能够向公众公开的比例；赛事或活动的政策执行者能够知道资源分配情况；赛事或活动的执行者们相信政府提供了一种方法使他们能够质疑政府的决策等。

及时回应也是良好治理的重要方面，好的及时回应包括鼓励参与决策过程，并且这个参与过程有时间性和高效性。由于社会体育涉及到大量的社会和商业政策，因此各种不同的机构和各级政府部门，均有不同的利益和不同的决策。Brigdman & Davis提出，大型活动政策周期(event policy cycle)的特点是重要的时间轨迹和紧缩的空间维度，这些时间轨迹和空间维度又给大型活动的政策周期施加了压力[27]。Hall & Rusher的研究表明，无论是在正式的大型活动，还是非正式的小型活动，通常会出现时间紧迫，决策者不得不采取快速反应来实现阶段性的目标[27]。在测量及时回应性方面，首先是有一个全面和仔细的决策过程，在这个过程中，要及时、有效地满足参与者的需求和期待。因此在评价及时回应的相关指标过程中，必须重点关注以下几个方面：体育活动政策制定过程计划阶段的需求评估；决策者认为体育活动的相关政策满足当地人民的需求；活动组织机构能够回应和试图解决当地的问题；相信体育运营机构能够满足当地人民的期待；存在一个倾听、应对和执行公共意见的机制等。

在需要制定某一公共政策时，通常无法脱离某一机构的框架限制。因此，测量体育治理需要理解政策与其机构相互关系，机构的框架与其所限定的政策应用范围。体育活动或赛事的利益相关机构在这个体系中各有不同的角色、功能和权力，也得到不同程度的支持。大型活动或赛事的组织会形成一种quasi-institutional 的结构，这种结构及相应的行为准则通常会使得职责和权威变得模糊，从而会直接影响到政府的决策和执行。而且，这种结构化的行为方式可能影响政府机构，以及公共政策的内容和结果[28]。因此，政府机构、私人机构和社区组织参与活动或赛事政策发展的百分比；活动或赛事利益相关者意识到隐藏在决策过程中的利益冲突；政府能够自由地进行决策；活动或赛事利益相关者们能够意识到他们在决策中的角色和责任的比例；活动或赛事利益相关者同意下级政府不会受上级政府的不恰当的影响等，这些指标也是非常重要的评价标准[29]。

图4 体育治理的指标关系网络

综上所述，针对体育治理中可测量性、透明性、公平性、责任性、及时回应与组织结构等指标进行分析发现，上述每个指标在体育治理过程中都具有非常重要的作用，各项指标又有各自的评价方法和原则，这些指标与评价标准之间既相互独立，发挥各自的功能，又融会贯通，相互作用和联系，形成一个相对完整的关系网路结构(如图4所示)。

由图4可知，体育治理指标体的系构建可分为可测量性、透明性、公平性、责任性、及时回应与组织结构6大原则，各指标在体育治理决策方面相互作用，发挥其功能和作用。挑选测量参数的基本原则必须具有相关性、可靠性、完整性、清晰性、时效性、可检测性、多样性。及时回应要求鼓励参与决策，且拥有一个全面和仔细的决策过程，在这个过程中，要满足参与者及时和有效率的需求和期待，即有时间性和效率性。可测量性同样要求决策具有时效性，因此及时回应与可测量性在时效性方面可相互监督、相互制约。责任性的指标是要反映政府决策的适当性，和多大程度上公众利益能够得到满足，同时要求必须向公众公开所有的决策和决定，决策或者决定的理由，以及可能产生的后果。透明性意味着公开分享信息，确保这些信息能够到达那些可能受某项决策和执行该项决策影响的人，而且决策和执行必须符合相关的法规。责任性与透明性一致要求必须公开决策决定，因而责任性与透明性可相互监督。公平性则意味着必须鼓励多方面的公平参与决策、采取一种安抚和平息的形式来让政府和发展商的决策合理化。而公平性的出现可确保责任性和透明性的实施。组织结构要求政府能够自由地进行体育活动或赛事决策，强化政府的职权和权威。

4 结语

回顾我国体育治理体系，不论是国家或地方体系一直都是隶属于体育体系下，距离实现社会性构型化体育治理的路还很长。我国的体育政策一直以来主要以竞技体育和群众体育为主轴，其政策所涉及的包含专业队、体育协会、一般民众和青少年体育等。在体育治理理论的启发下，我国体育治理体制应该积极思考如何建立多元参与型态的治理网络，建立科学的评价指标体系，努力改进已有的体育政策体系框架，完善社会体育治理网络关系，才能有效整合各方资源，进而达到体育治理的目标。