中国体育旅游现状、矛盾与治理研究*

孙忠利

(岭南师范学院体育科学学院，广东 湛江 524048)

随着旅游业连年领跑世界经济[1]，中国旅游也成为中国经济增长的新引擎。同时，近三年来，旅游新政频出。《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》、《“十三五”旅游业发展规划》和《“十三五”全国旅游公共服务规划》相继出台。当此形势，旅游业现行的单一“局管”体制已无法适应发展要求，理顺管理体制的呼声不断。截至2016年7月，全国过半省份设立了旅游发展委员会[2]。服从旅游发展总体情形，体育旅游也驶入发展快车道。46号文发布以来，国家级体育政策和体育旅游政策以空前力度出台。2017年7月，国家旅游局、国家体育总局又联合主办“全国体育旅游产业发展大会”；8月，国家体育总局再与海南省签署战略合作框架协议。中国体育旅游迎来战略机遇期、发展黄金期。

受此驱动，多业态动能不断迭加于其中。产业与市场骤然增长的同时，体育旅游治理的紧迫性彰显无遗。因此，以体育旅游为研究对象，辅以休闲潜水个案透视，对于中国体育旅游的“善治”寻求，对于治理理论的丰富与充实，均有重要的现实意义与理论价值。

1 研究方法

1.1 文献资料法

查阅中国知网等数据库中“体育旅游”、“休闲潜水”、“治理”、“产业融合”、“产业政策”相关文献和网站资料百余篇；阅读图书及纸质相关文献近50册。

1.2 问卷调查法

针对休闲潜水政策问题，分别向国家体育总局湛江潜水运动学校工作人员和2015年中国潜水运动协会年会与会嘉宾发放调查问卷，有效回收35份和132份。

1.3 现场观察法

实地考察蜈支洲岛、分界洲岛、亚龙湾、大东海，大鹏湾、金山、西贡等地16家潜水俱乐部和法国特雷伯当潜水活动中心、菲律宾杜马盖地潜水度假村等。

1.4 系统分析与个案分析相结合的方法

系统分析体育旅游一般规律，再基于休闲潜水个案进行以例说理式分析。

2 结果与分析

2.1 中国体育旅游发展现状

2.1.1 中国体育旅游产业与市场发展概况

仅2015年，中国体育旅游就完成投资791亿元(同比增长71.9%)。其中，登山、滑雪、潜水等新业态成为投资亮点。阿里、万达、腾讯、途牛等资本大鳄和中小企业纷纷布局体育旅游，为产业转型升级带来强大推力。

与此同时，数据显示，2010年全球体育旅游市场规模为1180亿美元，2015年增至2052亿美元(占全球旅游市场的14.67%)。当全球旅游市场增速在2%～3%浮动时，体育旅游增速最高。中国市场年增速更达30%～40%。但中国市场规模不大，2015 年的2065 亿元低于全球平均水平，更远低于发达国家的25%[1]。

2.1.2 中国体育旅游消费的基本特征

第一，客源地较稳定。除了上海、北京、南京、深圳、广州、天津、武汉、杭州、西安、沈阳为客源地TOP10外，京、沪、穗也是体育观赛游主要客源地。

第二，消费群较固定。白领(53%)和学生(33%)为中国体育旅游主要消费群；21～40岁及女性占比均近六成。体育旅游不唱“夕阳红”，但“妇女能顶半边天”。

第三，消费类型较集中。户外游最受消费者欢迎(75%)，并且，七成以上的消费者青睐国内户外游。

第四，支付意愿较强。80%的消费者愿花4～6天或7天以上时间进行体育旅游；2000至6000元间支付意愿占比过半，与2016全国居民人均可支配收入的23821元相比，支付意愿较强。

2.2 中国体育旅游治理现状管窥：政策视角

2.2.1 体育旅游政策密集亮相

2016年5月15日，国家体育总局与国家旅游局签署《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》，拟共设体育旅游工作领导小组，共研《全国体育旅游发展纲要》，启动全国体育旅游示范基地和项目遴选、统计指标体系制订等工作[2]。

2016年12月7日，《“十三五”旅游业发展规划》印发。其自驾车旅居车旅游、海洋及滨水旅游、冰雪旅游等选择，多指向体育旅游业或与其高度相关[3]。

2016年12月22日，《关于大力发展体育旅游的指导意见》发布，提出到2020年建成100个有影响的目的地、100家国家级示范基地、100项精品赛事、100条精品线路、100家知名企业与品牌等目标及相关重点任务与主要内容[4](表1)。

表1 《关于大力发展体育旅游的指导意见》中要求的重点任务与主要内容

2.2.2 政策推进力度史无前例

2017年7月9日，全国体育旅游产业发展大会召开。会议除强调以规划为引领、以产业融合为路径等措施，来推动体育旅游跨越发展外，体育旅游设施与综合体、示范区与示范城市、电视台、基金平台和产业研究院等事项也被提及[5]。

2017年8月3日，国家体育总局与海南省签署协议，着力将旅游卫视打造为全国体育旅游宣传平台[6]。政策推进力度之大、之高效史无前例。

2.3 中国体育旅游治理面临的主要矛盾

2.3.1 消费大众化与公共服务缺位、私人服务不足的矛盾

一方面，体育旅游(基本)公共服务缺位问题日见明显——绝大多数体育旅游景区或精品赛事仍不能提供运动适宜度信息、项目流程与要求等服务内容；另一方面，体育旅游私人服务仍相当有限，网络线路订单常一票难求即是例证。

2.3.2 需求品质化、个性化与供给低端化、产业链不完善的矛盾

居民体育旅游品质、个性需求日见明显。这是体育旅游的高端特质决定的。但现实市场多以低端产品相回应。体育旅游还需借“大规模个性化的量身定制”即适应性定制化[7]以维系其场景化效果。体育、文化创意、云计算、物联网、大数据等共同形成的产业链的延展和拉长成为必需。然而，实际的产业链却既不完善，又稚嫩、脆弱。

2.3.3 竞争国际化、全域化与供给区域化、部门化的矛盾

如果认同地方政府竞争，尤其县政府竞争造就了中国经济增长的奇迹[8]，那么，政策利好足以驱动各地依靠体育旅游参与国际竞争和推动区域经济增长。

但经济低迷让很多国家瞄准了体育旅游。泰国就出台了相关政策，其100亿泰铢潜水市场有一半来自旅游套餐，年10万国际潜水客以中国、印度最多[9]。东南亚对体育旅游资源进行跨区域、跨部门整合的做法亦很普遍。

而中国体育旅游业却未实现与农林水利、工业、科技、文化、医疗等的深度融合，竞争国际化、全域化与供给区域化、部门化之间的矛盾较为突出。

2.4 中国体育旅游治理前提：正确理解体育旅游产品、产业链及其融合状况

2.4.1 体育旅游产品的性质界定

本质上，旅游产品是产业融合品：首先，旅游业的产业融合有其必然性和必要性[12]；其次，无论是基于企业间的合作[13]还是技术原因引发的产业渗透[14]，旅游业内都存在深刻的横向融合[15]。

如将前述融合理解为“一次融合”，体育旅游产品就存在“多次”跨界融合。由是，作为“体育事件旅游、参与性体育旅游、奢侈性体育旅游、体育训练及体育相关性旅游的总和”，体育旅游业态的“多次融合”必然为其治理增加了难度。

2.4.2 中国体育旅游产业链构成及其融合状况

基于要素、产品和渠道视角，中国体育旅游产业链由三部分构成：

上游资源端：主要包括体育产业资源(包括场地、赛事或活动、安全控制、专业指导与管理人员等)和旅游资源(交通、住宿、保险、接待、饮食、购物等)。这两大资源属直接融合，融合度有待提高也能较快提高。

中游产品端：大多由传统意义的旅游批发商，如途牛、驴妈妈或携程等类型的企业组成，其产品多与其他旅游品打包销售。作为体育旅游产业链的核心，其产业融合程度亟待提高与拓展却又难于迅速实现。

下游渠道端：由在线旅行社(OTA)、微信公众号、运动APP、论坛、社区及线下旅行社或会员的主题活动、推广活动等组成。因绝大多数体育旅游企业都在施行O2O策略，渠道端的融合度即顾客黏性不断强化，融合程度较好。

2.5 中国体育旅游治理体系的建构

2.5.1 中国体育旅游的治理理念

20世纪90年代以来，治理是“政府与公民社会间建立伙伴关系，通过多元主体进行公共事务管理，以实现增进效率等目标”[14]的理念共识得以建立。以此看待中国体育旅游，可以发现，大力发展体育旅游，肩负着推动全民健身、改善民生幸福、促进产业转型升级、带动经济发展和脱贫攻坚等功能。

2.5.2 中国体育旅游的治理职能

旅游治理职能分为政治、经济、文化、生态和社会等方面[15]。体育旅游亦然。当然，其应基于旅游治理“吃、厕、住、行、游、购、娱”和“文、商、学、养、闲、情、奇”[16]的具体职能，来具象化其“运动、健康、休闲”的具体职能。

3.5.3 中国体育旅游的治理主客体

治理是涵盖政府治理、市场治理、社会治理不同层次的治理。中国体育旅游治理，既需要行业自律，更需要以经济治理为基础的上述治理间的协调，克服因“碎片化”和条块分割所致的治理缺位。

因此，中国体育旅游治理主体应以多元主体间伙伴关系的形成为主要任务，构建一个不仅包括各级旅游局(或旅游发展委员会)和体育局，还应包括国务院、各级政府与相关部门、体育行业组织、体育非营利组织、社区公共机构和社会组织等的多维度、多元化权力主体。而其治理客体则应由体育旅游公司、服务商、旅游景区、旅游中介、网络与相关经营者和体育旅游者构成。

2.5.4 中国体育旅游的治理内容

立足宏观层面，中国体育旅游的治理内容应由体育旅游规划管理、市场监管、法制建设、质量标准制定、公共服务供给、安全管理和促进人力资源建设等七个方面构成。

2.5.5 中国体育旅游的治理模式

根据治理手段的可选项及其融合特质，中国体育旅游治理应采取“中央政府立足政策制定防越界、体育部门根据行业特质出规划、地方政府融合区域资源建平台、相关企业着眼竞争优势做产品、社会组织基于公共利益补短板”的，跨行业、跨部门的，综合运用行政、经济、法律、教育手段的混合治理模式 (图1)。

图1 中国体育旅游治理模型

2.6 体育旅游个案分析——休闲潜水的发展及其治理

休闲潜水作为当今热门的体育旅游活动，其产业融合特征极其典型，其消费方式也在不断升级。对其有效治理进行研究，样本意义更强、难度也更大。

2.6.1 中国休闲潜水的发展

休闲潜水是包括水下旅游、水中摄影、水下射击及岩洞潜水和冰下潜水等[17]在内，融游泳和潜水，将水下观赏、娱乐及旅游融为一体的体育旅游活动。

国内有500万平方公里海域可用于休闲潜水。三亚是世界休闲潜水发祥地。其蜈支洲岛旅游区更为典型。在其成立的第五年即2016年，共接待游客260万人次、实现营收9.6亿元(其中40%来自休闲潜水)。2017年7月，旅游区借潜水特色及摩托艇、飞伞等海上运动项目成为全国首批体育旅游示范基地，并正着力打造海洋运动旅游风情特色小镇。

2.6.2 中国休闲潜水治理现状

迄今，针对休闲潜水治理的政策有《全国水上体育经营活动管理暂行规定》、《全国潜水活动管理规定》、《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》、《三亚市潜水旅游行业规范管理暂行办法》、《经营高危性体育项目许可管理办法》、《三亚市潜水行业管理办法》和《三亚潜水旅游活动用海管理规定》等。

2.6.3 中国休闲潜水治理中存在的主要问题与改进路径

中国休闲潜水治理中存在的主要问题有四个：一是重安全监管轻服务提供。由其管理归属及项目特质决定，其治理对安全高度重视无可厚非，但对服务提供长期未予足够重视。二是重技术轻市场。与国外重技术亦重市场相比，其对市场的忽视相当明显。三是重准入轻淘汰。虽对资格审查与准入条件进行了强调，但用起点审查代替了过程管理。四是重惩戒轻治理。治理体系有效性既取决于政府制定和执行公共政策的能力，也取决于非政府主体遵守这些公共政策和制度规则时的意愿。只有政府单方的惩戒，“善治”是绝难出现的。

未来中国休闲潜水治理的改进应主要围绕下述路径进行(表2)。

表2中国休闲潜水治理改进路径

3 结论与建议

3.1 结论

中国体育旅游面临战略机遇期与发展黄金期，但存在消费大众化与公共服务缺位、私人服务不足；需求品质化、个性化与供给低端化、产业链不完善；竞争国际化、全域化与供给区域化、部门化之间的矛盾。当下，中国体育旅游的治理理念总体准确，但需在多元主体与效率上充实；治理职能尚待基于“吃、厕、住、行、游、购、娱”和“文、商、学、养、闲、情、奇”具象化其“运、健、闲”维度；治理主体需超越现有旅游、体育管理部门形成多维度、多元化权力主体；治理内容应由规划管理、市场监管、法制建设、质量标准、公共服务、安全管理和人力资源建设等构成；治理模式应采取多元主体参与，跨行业、跨部门，综合运用行政、经济、法律、教育手段的混合治理模式。作为基于融合进行治理样本意义更强的休闲潜水，其治理改进要立足公共服务、消费引导、产业培育和市场管理展开。

3.2 建议

首先，要以体制改革为重点、以部门联动以及职能重构为表现，通过供给侧结构性改革，推进中国体育旅游治理。随着中国体育旅游借力产业融合进入发展新时代，其“善治”问题日显紧迫。中国体育旅游的治理，既要在体育旅游各个分支方向及日常的各层级具体管理中不断趋于完善，但更要在供给侧结构性改革洪流中，顺应改革大势，敢于碰硬。立足体育旅游多元融合特质，治理的关键是“改革”，重点是体制改革。而体制改革的主要抓手应来自于两个方面的并进：一是部门联动，二是职能重构。

其次，要在治理中不断审视产业政策的合理性与有效性，强化中国体育旅游治理的“效率意识”与“过程意识”。中国体育旅游的治理，离不开产业政策的实施。而产业政策的作用与局限，规定了中国体育旅游治理的政策选择是否正确及效率如何。以运动休闲特色小镇建设为例，在体育旅游大潮澎湃的当下，借力而动或顺势而为，绝不是问题。但政府亲自参与推动，务要明确活动边界，不可不计代价地护佑某种政策选择一定要达至某种效果，应在治理进程中，不断审视政策的合理性与有效性，通过强化“效率意识”来增进“过程意识”。

最后，要以公共服务，特别是基本公共服务的加强和改善作为突破口，实现中国体育旅游治理的切实性进步。