浅谈营改增后锡林郭勒盟地方税体系建设

庞慧 内蒙古锡林郭勒盟财政局

营改增是推动结构性改革特别是供给侧结构性改革的重大举措，使行业间的抵扣链条被良好打通，避免了重复征税现象的发生，使企业负担得到了有效降低，将市场活力充分激发了起来，促进经济结构调整，有利于各地因地制宜发展优势产业，增强地方财政“造血”功能，培植新税源。我国国务院于2016年5月1日作出决定：于建筑行业、金融行业、房地产行业与生活服务行业当中全面推行营改增改革制度，并将以往所实行的增值税分享比例75（中央）：25（地方）调整为目前的50（中央）：50（地方）。锡林郭勒盟也同步实施营改增改革，通过改革全部打通货物和劳务增值税抵扣链条，征管衔接到位，社会面反映良好，改革运行平稳，改革目标渐行渐好。

但是短期内，营改增也对地方财政收入造成了一定的冲击，例如地方税收收入下滑、缺乏地方主体税种、地方财源结构单一，财政收支矛盾加剧等等问题。怎样才能使地方税体系在营改增改革实施过程中获得逐步完善，加强地方财源建设，是值得探讨的课题。

一、营改增改革政策实施后地方税体系显露出的不足

（一）地方税税源单一

税种划分不科学。在具体划分中央税税种与地方税税种时，需以我国中央政府与各地方政府所分别承担的具体政府职能为依据，将其与具体地域、行业及行为方式有机结合起来。现如今，我国并未有效统一地方税税种的划分标准，其中具有较多的特别性规定。从形式方面来说，有很多税种均划分给了地方税，但其并未较大程度的影响地方税体系，这是因为这些税种通常具有税基小、零星分散、较难征收的特点。而共享税则会在很大程度上影响地方税体系，此种划分权属类型较为特殊，多为企业所得税等较大税种。就目前来看，我国一些征收管理工作比较简单便利、税源比较稳定充足、具有较大增长潜力的税种大多均为中央税或中央与地方、自治区与地方共享税种。以锡林郭勒盟为例，营改增以前共享税中地方税收的分成比例是营业税90%、增值税17.5%、所得税30%、资源税35%，2015年这几项税收地方分成部分共完成31.9亿元，占锡林郭勒盟一般公共预算税收收入的48%。2016年营改增后，这几项税收地方分成部分共完成22.6亿元，占锡林郭勒盟一般公共预算税收收入的34%，收入比2015年减少9.3亿元，减少41%，与之前相比具有14个百分点的下降幅度。当然，这个减收幅度也包含工业经济增速放缓、市场低迷等宏观经济因素影响。尽管如此，营改增因素对地方税体系的影响也是不容小觑的。

（二）因地方税收入规模不大所造成的事权财权不匹配问题

在国家公共服务与公共事务当中，国家各级政府需承担的具体责任即为事权，包括管理权、控制权与使用权等内容的国家政府以一国财政体制相关规定为依据而拥有的对财政收入进行筹集与支配的权利则为财权。当前，税收收入是我国政府财政的最主要收入来源，只有相对充足的财政收入才能作为政府得以正常运作的经济支撑。而所谓分税制的核心即为：参照政府事权对各级政府的财权进行细致划分，确保各级政府均能获取足够的可支配财政收入，以对政府职能的正常行使进行保证。自1994年开始，我国进行了分税制财政体制改革，我国中央政府在地方政府当中下放了事权，但却没有下放与之相应的财权，此种情况直接造成了我国地方政府的财权事权不匹配问题。只有地方政府拥有充足、稳定的地方税收收入才能将其政府职能充分发挥出来，使地方区域内的社会居民在公共服务方面的需求得到良好满足，对地方经济发展具有十分重要的促进作用。在营改增政策实施后，与营业税收入的减少幅度相比，增值税的收入增加额一定会更高，由于增值税是一种由中央、地方及自治区按一定比例进行分成的共享税，届时地方政府所实际获取的税收收入必然会比之前更少。

为对地方政府因营改增政策实施而面临的财政压力进行缓解，国务院2016年4月30日公布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，此方案实施后，我国一切企业、行业所上交的增值税都纳入到了中央与地方的共享范围，并确定2014年为基数，对中央税收返还基数与地方上缴收入基数进行核对，将各地方的增值税分享比例设定为50%，中央分享比例为50%，暂将2或3年作为过渡时间。不难看出，上述方案只是营改增政策改革的一种过渡性政策，且此项方案会直接导致地方财政收入降低，对地方政府的建设十分不利，也不利于营改增的贯彻实行。为有效缓解地方政府财政方面因营改增政策实施所出现的严重空缺，需要借营改增契机，对当前中央地方财权事权划分不匹配问题进行改革，对财政管理体质的改革工作进行良好推进，使所实行的税制更加完善，将具有一定系统性的中央地方财权事权体系建立起来，使中央对地方的税收返还制度与转移支付制度得到进一步完善，缩减地方财政压力。

二、营改增后完善锡林郭勒盟地方税体系的建议

需将此次营改增改革作为一项对地方财税体制改革进行推进的契机，将稳定的地方政府税源培养出来，建立更加合理、科学的地方税收体系。在全面推行营改增政策的5年到10年间，锡林郭勒盟可以根据当地的实际情况适当延长试点时期所应用的过渡性政策，以对地方政府因营改增政策而遭受的冲击进行舒缓。但从根本上来说，若想解决地方财税问题还是需要将主辅配合的地方税体系建立起来，对中央及地方的财权事权进行明确，利用法律的形式对其进行确定，提升所建立体系的完整性。

（一）强化地方税收的立法建设

结合实际，应将一系列切实可行的地方税收体系制定出来，内容包括税权划分、地方政府的税种、税率，快速开展税收立法建设工作，将健全的地方税收法律体系建立起来，使地方税收的法律地位更高、更具权威性。此外，还需以地方社会经济的实际发展情况为依据对地方税种体系进行设计，确保其科学性，将以往不合理的一些老税种取消，对部分税种进行适当的改革与调整，并增设与我国当前国情相适应的新税种。

（二）对中央财权与地方财权进行调整

1.对地方增值税的分享比例进行提升。目前我国所实行的增值税分配暂行规定较容易引发税收征收体质混乱，基于此，需在实施营改增时站在科学的角度对增值税在中央与地方之间的分配比例进行界定，以降低地方在税收方面遭受的损失。

2.提升现行税收体制的合理性。我国现行税收体制中的以费代税现象会直接分散地方的税收能力，对社会的稳定十分不利，地方政府也很难将其税收调控地方经济的具体职能有效发挥出来。需对目前实行的地方税系进行完善与改革，以将地方的税收收入规模提升上去。

3.改进转移支付制度。转移支付分两种，其中一般性转移支付较为透明，专项转移支付则在管理上具有不规范性且支付比例较高，需对一般性转移支付的比例进行适当提升，降低专项转移支付的比例。

（三）改革和重构地方主体税种

1.分布实施个人所得税改革。在十二届全国人大四次会议后的记者会上，楼部长表示我国将逐步转变为个人所得税体系。在新体系下房贷利息、抚养子女方面费用以及子女教育方面费用均可减税。个税改革从方案设计到政策落地，再到执行到位，还需要我们地税部门多动动脑筋、多花些心思，让个人所得税不但成长为地方那个主体税种，而且减轻普通工薪阶层的税负，增加市场现金流，促进国民经济的健康发展。

2.适时推进房产税改革。房地产税改革基于将房产、土地相关的税费改革统筹考虑，将逐步把现行的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等征税项目以及某些合理且含有税收性质的房地产方面政府收费合并起来，成立城乡统一、房地统一的房地产税。

3.继续推进资源税改革。需对环境保护费改税工作进行推动，将资源税筹集税收收入的功能以及调节级差收入的功能充分发挥出来，逐步增加大资源税征收范围；对资源税税率进行适当调整，改变计征方式，增加资源税的税负水平，提高资源税收入，使其调控功能获得良好发挥。我国需将环境税费制度理顺，以重在调整、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管为原则来开展环境保护税制度的建设工作。可在改革初期对排污费进行“费改税”，待时机成熟时则对排放物应用环境保护税，在政策刚实行时可适当降低税率，待环境成本与企业承受能力等因素产生变化时再适当对税率进行相应的提升与调整。