“三权分置”制度下农地流转程序规范管理失衡问题研究

陈一蕾　李玙成　程官文

摘 要 2014年，新一轮的农村土地制度改革试点春潮开始涌动。连续3年的中央一号文件对“农地流转”、“三权分置”问题进行探讨。但其核心都是三权问题的内容，而对相关流转程序着笔甚少，几近为零。而本文认为，“三权分置”问题至今仍未完全落实，不单单是因为三权内容的模糊，与流转程序的不规范也有关系。本文总结农地流转中出现的问题，分析原因，从农民、政府和工商资本三个方面探讨流转程序对其影响，并提出相关解决措施，最终给出立法建议。

关键词 土地流轉 规范管理 审查监管

作者简介：陈一蕾、李玙成、程官文，四川农业大学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.080

一、农地流转程序规范管理概述

从2018年中央1号文件首次提出宅基地三权分置可知我国农地“三权分置”制度在稳步推进中。而土地制度的不断完善也使农地流转面积逐渐扩大，从2015年家庭承包经营耕地中33.3%发生流转变为2016年35.1%的承包户流向其他经营体。但是，如火如荼的农地流转活动并没有与之匹配的流转程序规范存在，以至于我国目前农地流转仍存在混乱性，不规范统一。中共中央近年来也在不同的规范性文件中强调加强土地流转的管理与服务，以达到持续推进三权分置制度改革的目标，并最终解决困扰我国多年的三农问题。

本文所讨论研究的农地流转程序指农地流转办理程序，指拥有土地承包经营权的农户经过申请、办理相关手续将土地经营权转让给其他农户或经济组织的流转过程。并且，研究范围仅为其中的审核、登记部分。

二、农地流转程序规范管理的发展中出现的问题

（一）农地经营权流转期限不一，管理混乱，约束力低

虽然中共中央办公厅，国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确指出了流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，但是在实际中并没有相关法律文件或者条文规定了确切的流转期限，导致各地流转期限不同，长短不一，对规范管理、有效约束不利。并出现了流转期限过短或过长，双方权益受侵害的现象，极大地挫败了主体参与积极性。

（二）农地流转后非农、非粮用现象泛滥

主要有两方面原因：第一，顶着农业观光旅游的幌子，进行资本活动。在李毅、罗建平等人对浙江A乡进行农地流转中发现：A乡农业用地在流转前用于“种粮”与“种植蔬菜”用途的比重为92.2% ，而流转后这一比重骤降至12.6% 。 而与农业用途存在明显差别的边缘化农业开始兴起（例，观光农业、休闲农业），大有取代传统农业之势。第二，工商资本翻炒土地，抬高地价。在没有严格管控治理的情况下，工商资本搁置租用土地，坐地起价，再流转于他人的现象层出不穷。以至于农地流转后非农、非粮用现象泛滥。

（三）没有切实解决农地流转以“口头协议”订立契约关系的习惯

邓定国，张华东在对广元市苍溪县进行农地流转情况调查时发现代耕代种土地流转都是口头协议，无流转合同，或合同不规范，全县无合同的占流转总面积的 11%。全县按照省级示范文本签订合同的面积仅占 30.4%，在县农业局合同登记备案的仅占 0.8%。 不仅是苍溪县，全国农地流转地区都或多或少的存在“口头协议”的情况，这对后期划分责任极为不利。

（四）缺乏对交易主体的审查和监督

在多数情况下，我们并没有对农民是否愿意流转土地，是否同意以此价格流转或者流转给此人进行考察，以致削弱农民的农地流转主体性。同时，对于工商资本是否有能力流转土地，开展规模化农业以及后期是否进行土地农用等都没有进行审查监督。

三、农地流转程序规范管理失衡产生的原因

（一）市场经济条件下农户与工商资本的市场抉择

现阶段，农地流转程序管理失衡的一大重要表现，即是农地流转后非农、非粮用现象泛滥。而造成非农、非粮用现象泛滥的原因，则是市场主体作出了土地非农、非粮用的市场抉择。导致这一抉择的原因主要有两方面：

一方面是农业规模经营主体的亏损问题。首先，由于生产成本特别是土地、劳动力成本的上涨，许多农业生产规模经营主体长期在盈亏平衡点附近挣扎；其次，由于部分地方政府片面推动规模经营，导致部分生产主体出现经营规模过大，超出其经营能力，进而出现亏损现象。相比之下，利用农地从事非农、非粮活动收益较高，现阶段的违法成本又较低，经营者选择将农地非农、非粮用也就成为自然的现象。

另一方面，尽管《土地管理法》禁止耕地非农、非粮用，但目前法律法规及相关政策对土地流转受让主体资格缺乏限制，任何非农主体皆可进行农地流转，进而成为农地经营者。而同时目前土地监察执法力量存在较为薄弱的现状，较难在非农、非粮用现象出现后予以纠正。在此前提下，市场主体选择土地非农、非粮用所受的实际限制也就较为有限了。

（二）地方政府的利益趋向与政策执行偏差

自中央出台新的农村土地改革方略以来，各级政府加大了对农地流转的干预程度，农地流转出现了从农民自发向政策推动的转变。然而，由于地方政府的利益趋向与政策执行偏差，政府干预下的农地流转出现了程序管理失衡现象。

为了推进党中央出台的农地流转有关政策，地方政府往往习惯于向村镇干部分配土地流转任务，而为了达成上级摊派的农地流转任务，村镇干部往往利用行政权威，以强制或半强制的手段迫使农户转出土地。同时，虽然部分地方政府倡导农地流转委托代理制，但由于村镇干部自身认知和能力无法满足农地流转管理需求，导致在农地流转委托代理中出现诸多程序性、法律性问题，使得农户利益受损并影响农地流转政策公信力。

（三）农村自发流转行为与程序规范性要求的矛盾

在政府加快推进土地流转政策前，在农村即存在着村民间自发的土地流转行为。这些流转多见于亲戚、邻里或同村村民之间，由于农村熟人社会的伦理道德习惯，流转往往以口头约定或非正式的书面合同形式进行，这与土地流转程序规范性的要求相矛盾，并显著增加了诸如私自变更土地用途、变更期限等违约行为的发生率。而在行政力量大规模介入土地流转后，由于这种流转属于自发行为，一些村干部并不认同此类土地流转，当自发流转与政策导向下的整体流转相冲突时，甚至一概而论地认定原有流转行为失效。尽管国家《土地承包法》明确要求坚持“依法、自愿、有偿”原则，要充分尊重农户的主体地位，但农户自发流转行为与程序规范性要求的矛盾依然较为突出，亟待解决。

（四）农地流转程序规范相关立法滞后

我国目前并没有对土地流转程序规范进行明文规定，相关立法滞后。比如，《土地管理法》等相关法律文件和关于“三权分置”的相关政策都对农地流转程序规范问题言之甚少。如果没有法律的保障，一切程序规范都将成为空谈，所以相关机关应该明确划分土地流转程序规范，做到因地制宜。

四、农地流转程序规范管理失衡的重大危害

农地流转程序规范管理失衡将削弱农民参与土地流转积极性。由于农民在农地流转中处于相对信息弱势的地位，在程序规范管理失衡出现时，农民不信任农地流转的可能性会增加。同时，农地流转程序规范管理失衡导致的契约风险，也会对农民参与农地流转的积极性产生影响。

农地流转程序规范管理失衡将导致农地交易市场混乱，威胁国家粮食安全。

流转程序规范管理失衡带来的耕地非农、非粮用现象泛滥，以及土地撂荒、“毁约弃耕”等问题，将压缩粮食种植面积，甚至可能威胁我国1.2亿亩耕地红线。

农地流转程序规范管理失衡与 “三权分置”改革的目标相抵触。程序规范管理失衡阻碍农村土地流转，而“三权分置”的重要目标即是推动土地流转。同时，只有理顺农地流转程序规范，农民才能信任“三权分置”政策。

五、“三权分置”下农地流转程序规范管理机制的构建

农地流转是一种市场行为，而在市场活动中，市场规范对市场经济的发展是相当重要的。不论什么事情都要有相应的规范来约束，这种事情才能健康发展，市场也不例外。 所以，为了保证土地流转市场的健康发展，基层政府应该充分保障农民主体地位和合法权益，积极履行公共服务与管理职责，建立健全农地流转程序规范管理机制。

（一） 建立起专门负责农地流转的农民自治组织

中共中央提出“要探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”，其目的是为了防止公权力滥用和保障村民权利。为使自治组织能够有序运转，必须严格确定其运行模式，保证权力行使规范性。考虑到农民自身的文化水平和法律意识，为充分保障他们在土地流转中的合法权益，建议农民自治组织的工作分为三大块：宣传、组织、后期服务。宣传部分，主要可以通过走访、广播和建立网站等方式公布最新的土地流转资讯，相关政策法规以提高农民的知情权。组织则是了解农民的流转意向，相关要求，并最终整理提供给有关部门。后期服务的作用在于落实土地流转完成后农民权益问题，和监督流转土地的使用情况（是否荒废、是否务农）。

（二）建立健全政府对土地流转的服务、监管机制

在2018年的中央一号文件中，中共中央強调加强“三农”工作队伍建设，寻找懂“三农”的领导班子，政府工作越发在农地流转中凸显重要地位。

1.健全服务机构

要加强基层工作人员的服务意识，坚持“从群众中来，到群众中去”的不变真理。完善职能分布，加强自身建设，提高法制意识和法治能力。明确土地流转中的产权关系，严格登记制度，及时公布信息，规范合同签订，并对流转情况及时登记建档。

2.实行部门联挂

政府执政要防腐化，要避免“街头官僚”的自由裁量权滥用和“只手遮天”的强权主义。通过县级相关部门实行联挂制度，相互监督，错案连罚，减少腐化，规范流转办理、审查程序。但在联挂中仍以农业部为主，其他部门辅之。

3.严格审核管控

严格审查管控，主要是要规范流转行为，健全审核机制，做到有效监督。规范的流转行为，是在合同交易双方都自愿，完全知情的情况下开展的一种法律行为。在开展流转活动期间，不允许政府越权干预，充分保证主体性。政府还要监督合同的签订，流转期限、土地用途、违约赔偿、能否抵押担保、再流转等关键问题都要在合同中有所体现。审核机制，主要是对政府行为的限制。纵使有联合行政的保障，也难以避免“官官相护”，所以要设置一个单独的监督机构，保障行政程序性，规范性，保护群众权益。

（三）创设完善农地流转程序规范相关立法工作

科学技术的发展会促使一套全新的制度的产生 ，而生产力