立法先行，推动学前教育破冰发展

葛道凯

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，明确提出政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，正式将发展学前教育全面纳入政府工作范畴。江苏省紧紧抓住这.历史机遇，注重顶层设计，率先制定法律法规，推动学前教育破冰发展。

2017年、2018年，“幼有所育”成为中央经济工作会议和全国两会重要内容。江苏省人大将修订学前教育条例纳入立法进程，拟通过完善法律进一步加大体制改革力度，将学前教育发展向全面和纵深推进。

立法的缘起

早在1986年，江苏就根据《中华人民共和国宪法》和国家有关规定，制定颁布了《江苏省幼儿教育暂行条例》，开了全国学前教育法治建设先河。但随着经济社会的快速发展和急剧变化，学前教育事业渐渐难以满足广大人民群众的需求，成为各级各类教育中的短板。

（一）事业统筹规划不够，体制性矛盾比较突出。一是行业主导缺失，多头审批管理散乱。学前教育曾经长期被定位为社会福利事业，幼儿园的举办者基本上是职工所在单位或者街道、镇村。由于没有统一归口的管理部门，幼儿园的设置、注册准人和日常管理存在多头审批、管理散乱等现象。二是办园标准缺失，条件质量差异巨大。由于当时允许非正规教育形式的存在，加之举办主体各不相同，各幼儿园的办学条件和教育质量差异巨大。2004年，江苏省教育厅为解决幼儿园办园标准问题，制定了《江苏省学前教育机构登记注册管理办法》。三是布局规划缺失，资源建设不规范不到位。随着城镇化步伐加快，教育资源对于城镇总体规划的依赖性越来越强，而那时这方面的政策和管理却并未做好准备。许多地区都未将学前教育纳入城镇建设总体规划之中，导致学前教育机构布点不合理。

（二）财政投入严重不足，幼儿园普遍依靠收费办园。2010年之前，各级财政均没有为学前教育设立预算科目，也就谈不上稳定的财政投入。很多地方财政投入到学前教育领域的经费，只是数量极少的在编教师工资。同时，公办幼儿园保障水平低，乱收费成为常态。由于缺少公办幼儿教师和公共经费，公办园徒有虚名。物价部门为公办幼儿园核定的收费标准仅为每月两三百元，无法维持幼儿园的日常运营。违规收取高额赞助费等现象屡禁不止。在农村地区，社会支付能力低，无证办园现象众多，成为产生隐患、难以禁绝的社会问题。

（三）师资队伍数量不足，总体素质普遍不高。一是保教队伍数量普遍配备不足。按照两教一保的配备标准，当时全省保教人员缺口超过1/3。二是在岗幼儿教师资质不合格现象比较严重，也缺乏晋升渠道。当时，学前教育没有专门的职称系列，公办在编幼儿教师评职称只能参与小学教师系列，编外聘用幼儿教师评定职称困难重重。三是幼儿教师工资收入过低，公办幼儿教师与聘用幼儿教师收入差距巨大，同工不同酬现象严重。大量幼儿教师没有社会保险，一旦退休就没有任何经济来源。

2010年1明，江苏省政府出台《关于加快学前教育改革发展的意见》，初步架构了江苏省学前教育发展的宏观环境，也为学前教育立法奠定了良好的政策基础。为进一步加大学前教育改革发展的力度，省人大常委会将《江苏省学前教育条例》列人 2011年立法工作计划，并于2012年1月12日正式颁布该条例。

《江苏省学前教育条例》的主要内容

《江苏省学前教育条例》（以下简称《条例》）有七章，主要内容可以概括为以下几个方面。

（一）明确学前教育管理体制。《条例》在总则中明确规定，“发展学前教育，应当坚持公益性和普惠性，实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。为将新的体制落实到位，《条例》分别明晰了省、省辖市、县级和乡镇人民政府（街道办事处）各自在学前教育发展中应承担的责任，也明晰了教育、财政、编制管理、卫生等部门各自在学前教育发展中的职责，并要求“县级以上地方人民政府应当将学前教育纳入国民经济和社会发展规划，将学前教育纳入政府年度工作目标考核内容”。

（二）保障学前教育办园资源。为从根本上解决“入园难”问题，《条例》明确规定，“每1万至1.5万常住人口配备1所幼儿园，人口较为分散的农村地区，还应当根据条件适当增设幼儿园”，以“满足学龄前幼儿就近入园的需求”。为保障这“规划落实到位，《条例》还要求，市县两级教育部门应当制定学前教育布局专项规划；新建、改扩建居民区，应当根据规划配套设置学前教育设施，并与居民区建设项目同步设计、施工和交付使用。为解决群众反映比较强烈的“入园贵”问题，《条例》规定，“举办幼儿园应当以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主”，并对普惠性民办幼儿园作出清晰界定：“普惠性民办幼儿园是指不以营利为目的，设立条件、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平，受政府委托和资助提供学前教育服务，并执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园”。民办幼儿园自主决定是否接受政府资助成为普惠性民办幼儿园，一旦成为普惠性民办幼儿园，就应接受比营利性幼兒园更多的规范性管理。

（三）保障弱势群体受教育权益。一是保障流动儿童入园。《条例》明确提出流动儿童接受学前教育实行“以流人地政府为主、以普惠性幼儿园为主”的 “两为主”政策，并规定“流动人口子女可以在居住地申请入园，幼儿园接收有困难的，当地县级教育部门应当予以统筹安排”，切实维护流动儿童的受教育权益。二是保障贫困儿童入园。《条例》要求，地方各级人民政府应对经济困难家庭的学龄前儿童和学龄前孤儿入园给予资助。不少地方依据这一条款，对建档立卡的贫困家庭儿童实行了免收保教费的政策。三是保障残疾儿童入园。《条例》对残疾儿童的学前教育给予了重点关注，要求“幼儿园应当创造条件，接收并为具有接受普通教育能力的学龄前残疾儿童提供融合教育”“教育、财政等部门和残联等组织应支持幼儿园实施融合教育”。对于确实没有能力在普通幼儿园接受正常教育的残疾儿童，特殊教育学校应当设置学前教育班予以接纳。残疾儿童接受学前教育实行免费，所需经费由所在地县级政府保障。

（四）完善教育经费保障机制。《条例》从法律层面建立了学前教育公共财政经费保障机制：一是建立各级财政经费分担机制。由县、乡两级政府共同分担学前教育财政经费，省、市政府通过专项资金、奖励补助等方式，支持各地发展学前教育。二是建立学前教育经费保障标准。《条例》规定，县、乡两级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费之比应不低于5%。县级以上政府应制定幼儿园人均经费标准、公办幼儿园人均财政拨款标准、公办幼儿园人均公用经费财政拨款标准。残疾儿童人均经费标准应高于普通儿童人均经费标准。三是建立学前教育经费分担机制。公办幼儿园按照补偿成本、分类定价的原则核定收费标准，同时各级政府可以对普惠性民办幼儿园的运行开支给予补贴。这是江苏省率先在法律上作出规定，政府应对民办幼儿园给予财政性政策扶持。

（五）维护保教人员合法权益。一是各级政府及有关部门应当统筹规划，均衡配置幼儿园保育教育力量，建立区域内保教人员合理流动机制，并对农村地区和薄弱幼儿园给予扶持。二是实行资格准人制度，规定幼儿教师、保安员等应当取得职业资格，保育员、保健员等应当取得岗位任职资格。三是建立岗位设置管理制度和聘用制度，规定幼儿园每班应配备2名以上教师、1名以上保育员，公办幼儿园新进入员实行公开招聘。四是实行幼儿教师和卫生保健人员职务（职称）制度，建立专业评价标准和机制，规定幼儿教师在职称评聘、培养培训、表彰奖励等方面享有与中小学教师同等的权利。五是各级政府、教育部门和幼儿园应当维护保教人员的合法权益，幼儿园应依法保障保教人员的工资福利待遇，足额缴纳各项社会保险费用，县、乡政府给予.定比例的补助。

（六）规范保育教育日常管理。《条例》确立了一系列保育教育及其管理工作的基本原则和规范。一是幼儿园应当坚持保育和教育并重，科学安排教育内容和方法。二是禁止幼儿园以集中授课方式实施汉语拼音以及汉字读写训练、数字书写运算训练、外语认读拼写训练等违背学龄前儿童成长规律的行为，防止“小学化”倾向。江苏省率先以法律形式，对幼儿园的教学方法提出强制性要求。三是幼儿园应当执行国家和省有关托幼机构、卫生、保健、营养的有关规定，科学制定学龄前儿童一日作息制度，培养幼儿良好的生活、卫生习惯。四是为提高儿童早期家庭学习环境的质量，《条例》还要求“父母或者其他监护人应当掌握科学育儿方法，创造良好的家庭教育环境，并与幼儿园相互配合，促进学龄前儿童身心健康发展”。

《江苏省学前教育条例》颁布之后的成效

《条例》正式实施以来，江苏省教育厅借助评估、督导、考核等方式推动落地，有力促进了学前教育改革发展。

（一）政府主导的办园体制得到确立。江苏省政府印发《学前教育改革发展重点工作任务分解方案》，构建了纵向到底、横向到边的学前教育管理网络。2013年江苏省政府颁布《江苏教育现代化指标体系》，学前教育被全面纳入，成为教育事业发展全局中不可或缺的组成部分。江苏省政府颁布《江苏省学前教育改革发展示范区建设主要指标》，与全省13个省辖市及所属县级政府逐一签订创建责任书。2016年起，江苏省将学前教育作为对县级政府专项督导的内容。截至2017年底，全省学前三年毛入园率达98%，公办和普惠性民办幼儿园占比达85%，各级政府主导学前教育改革发展的局面已经形成，全省基本建立了公益普惠的学前教育公共服务体系。

（二）资源规划建设得到大力加强。江苏省教育厅印发《江苏省学前教育设施布局规划编制指南》，对全省所有市、县（市、区）编制的学前教育设施布局专项规划进行审查。江苏省教育厅联合住建、国土、发改委等部门系统研究公办幼儿园和非营利性民办幼儿园建设管理政策，明确幼儿园的规划主体、用地性质、建设过程、产权所有、移交管理等难点问题，厘清政策思路与各部门职责，引导和推动各地出台居住小区配套幼儿园专项管理办法。同时，做好幼儿园新建、改扩建工作。7年来全省共计新建、改扩建幼儿园4000多所，目前全省平均每1.15万常住人口建有1所幼儿园，公办幼儿园占比达到65%。从2016年起，全省开始试行公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。

（三）公共财政投入机制初步建立。江苏省从2012年起实施市县为主、省级奖补的学前教育财政投入机制，做到预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度。江苏省教育厅联合省财政厅每年对各地财政性学前教育经费占比情况进行公开通报；规定年度生均公用经费财政拨款标准为生均300元，并对普惠性民办幼儿园给予同等标准的经费补助。目前，全省半数以上市县对幼儿园的实际拨款水平已经达到或超过小学生均公用经费财政拨款标准的1/2。省级财政每年安排约2.8亿元支持幼儿园建设、接纳流动儿童入园、支持集体和其他单位办园、实施课程游戏化改革。2012年至2017年，省级并统筹中央经费累计安排学前教育专项近30亿元，全省各级政府财政性学前教育经费总投入达400多亿元。

（四）师资管理体制改革深入推进。一是制定幼儿园教师配制标准。2013年江苏省编办、财政厅、教育厅联合颁布《江苏省公办幼儿园机构编制标准（试行）》，明确按师生比1：16的比例核定事业编制。4年多来，全省共新增在编幼儿教师1万余名，公办幼儿园在编教师比例提升到32%。二是探索创新幼儿园人事管理。出台《关于深化学前教育体制改革试点工作的意见》。一批县区探索建立了新型幼儿园教师管理与保障模式，规范编外教师的准人和管理，制定编外教师最低工资福利标准，统支付。三是完善幼儿教师专业成长机制。加强幼儿师范院校建设，开展卓越幼儿园教师培养工作，2016年全省用于幼儿园教师省级培训的专项经费为1800万元。制定幼儿教师专业技术资格条件，对幼儿教师职称实行单独标准、单独评审。增设学前教育正高级职称等次。四是提高幼儿教师工资待遇。明确规定，对乡村公办幼儿园可通过按岗位购买服务的办法招录聘用教师，实行合同管理，建立相应的工资保障制度，其工资收入原则上不低于当地职工平均工资水平，并按時足额缴纳各项社会保险费。

（五）均衡发展与规范管理机制得到完善。按照《条例》中优质均衡发展学前教育的思路，江苏省持续多年实施优质幼儿园评估工作，努力将学前教育从 “优质优价”的市场分类定级体系，逐步调整为“优质均衡”的国民教育体系。目前，全省80%的幼儿就学于省、市优质幼儿园。同时，完善独立法人制度。江苏省教育厅明确提出将独立法人制度作为各类评估创建的前置条件，为规范幼儿园经费管理、人事管理，确立园长的主体地位和责任担当奠定坚实的基础。完善常规管理制度。全省有1个设区市和54个县区设立了专门的学前教育管理机构。各地严格执行幼儿园登记注册制度、年检制度、收费管理制度、与义务教育相衔接的幼儿学籍管理制度、幼儿园布局地图及基本信息公开制度等。颁布普惠性民办幼儿园认定管理办法，会同相关部门两次联合开展无证幼儿园清理整顿工作，规范适龄幼儿看护点的设置与管理。

（六）幼儿园教育质量得到有效提升。2014年江苏省教育厅联合省财政厅发布《关于开展幼儿园课程游戏化建设的通知》，在农村和薄弱幼儿园试点开展课程改革。全省建立起省、市、县区三级联动的课程游戏化项目建设机制。2017年印发《关于加强学前教育教研工作的意见》，全面推进课程管理由整齐划一转向多元弹性，由刚性预设转向适宜性生成，使学前教育回归到幼儿身心健康、愉悦创造的原点。项目建设过程中的苏中跨越和苏北崛起，有力证明了科学的教育理念和实践方式可以适度超前经济发展水平，对提升学前教育质量、缩小区域发展差距发挥了重要作用。

完善江苏学前教育立法的进一步思考

《江苏学前教育条例》颁布实施以来，全省学前教育的面貌发生了翻天覆地的变化，呈现出欣欣向荣的发展态势。但是我们也清醒地看到，学前教育还面临不少亟待解决的难题。一是当前人民群众对学前教育的需要呈现前所未有的态势：对优质学前教育的期盼前所未有的强烈；公平享有学前教育的愿望前所未有的强烈；对个性化、多样化、适合性的学前教育的需求前所未有的迫切。二是区域之间、城乡之间、园际之间在办园条件、师资配置、管理水平、园舍文化、质量内涵等方面发展不平衡。三是发展不充分。表现在对学前教育的重视不充分；对教育规律的认识不充分；教师队伍建设、教育保障能力不充分；社会参与教育、依法治教等还不充分。

这些不平衡、不充分是我们解决学前教育主要矛盾的立足点。学前教育事业正在与一代人的成长赛跑、与城镇化步伐赛跑、与国家和社会的期待赛跑，改革发展时不我待。江苏省人大已经将修订学前教育条例纳入立法进程，下一步我们将围绕当前学前教育面临的重点难点问题，继续深化体制机制改革，努力爬坡过坎，探索新时代学前教育发展的江苏道路。

（一）完善政府主导的管理体制。随着发展速度不断加快，体制性问题逐渐暴露：幼儿园现行的用地性质和权属政策、幼儿教师的人事管理和工资待遇政策、公办幼儿园的市场化成本运营与计划性价格管控政策……这些体制性障碍触及宏观层面的社会治理，需要更高层次的体制改革。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》中明确提出，学前教育实行“国务院领导、省市统筹、以县为主”的管理体制。这“变化表明国家对学前教育发展困境的准确判断，也是对解决体制性障碍作出的积极应对，更是对省、市、县级政府的又一次动员令。结合江苏实际，我省将在修法时提高学前教育管理层级，建立省市统筹、以县为主、县镇（街道）共建的管理体制，跨部门统筹谋划人财物等各类资源的合理调配，构建江苏特色学前教育公共治理大格局。

（二）完善均衡普惠的公共服务。随着学前教育被纳入国民教育体系，国家要求基本公共服务均等化的目标对现行管理思路提出了新要求。考虑到江苏已经有10多年优质幼儿园创建过程，省级优质幼儿园占比已经达到60%，江苏打算率先突破分类定级的思路，建立均等化的机构管理机制，以现行省级优质幼儿园标准为基准，修订幼儿园登记注册办法，严格准人与年检制度，到2020年建立办园条件、办园质量、收费标准大体相当的学前教育公共服务体系。相信这一制度设计将会在未来几年快速提升江苏学前教育优质均衡的发展水平。

（三）完善资源规划建设机制。长期以来，很多地方教育部门都不是当地政府城市规划建设委员会的组成部门，常常没有机会参与到当地城镇总体规划制定工作中。这“机制性缺位，导致教育资源配置出现各种问题。同时在国家标准中，幼儿园用地不属于教育用地，也不属于社会公共服务设施，而属于服务设施用地和服务设施，与其他商业性服务设施类同。因此，幼儿园建设不仅在用地上得不到保障，而且建成后的幼儿园也常常成为开发商或者业主的财产，不能移交到教育部门。对此，江苏省拟在修法时明确，由各级教育行政部门会同城乡规划主管部门编制本地区学前教育设施布局专项规划，并制订本地区幼儿园建设年度计划，报本级人民政府批准实施。幼儿园建设由政府主导，实行发展改革、教育、国土资源、城乡规划、建设等各有关部门联审联批或行政审批制度。公办或非营利性民办幼儿园建设用地实行单.独设宗、单独划拨供地，用地管理参照教育科研用地。

（四）完善有质量运行的投入机制。幼儿园培养一名幼儿的教育成本究竟是多少？用人成本、日常运行成本、资产折旧维修成本、发展性成本分别占多大比重？这些问题至今还没有行业共识和社会共识。办园成本不明是造成投入不到位的重要原因。江苏省将着力改变以收定支的成本核算方式，以相关法律和政策规定的教师待遇为底线，以省优质幼儿园装备与运行为基准，综合考虑市场各类物价水平，全面客观地确定年度生均培养成本，推进办园成本明晰化、分担机制合理化，逐步实现保障基本保育教育质量的经费投入。建立省地共同财政事权机制，加强省市统筹，完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制，在农村地区建立以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制，在城镇地区建立家庭合理承担基础上的财政分担机制。

（五）完善师资队伍发展机制。在未来的修法中，师资队伍将是我们重点关注的内容：“方面要加强师德建设树立尊师风尚。强化师德考评，推行师德考核负面清单制度，建立幼儿园举办者与教师个人信用记录。另.方面要振兴教师教育提升专业素质。实行学前教育专业提前批次录取，并增加面试考核；鼓励采取人校后二次选拔方式，切实提高生源质量。适度扩大乡村幼儿教师定向培养规模。加强学前教育专业建设，严格学前教育专业准人。更重要的是实施综合改革，创新用人机制。通过省级统筹、市级调配，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度。非营利性民办幼儿园新考人编制的教师，可以继续派驻在原幼儿园。以解决公办幼儿园非在编教师待遇保障问题为切人点，带动全行业提升从业人员工资水平，摆脱低收入导致低素质的困境。

（六）完善质量提升长效机制。普遍建立课程方案审议制度，对幼儿园课程进行适宜性改造。普遍建立家园协作育儿制度。建立教研员专业准人制度，并实行任前公示。建立教研工作规范制度，不得牺牲或部分牺牲儿童发展权益开展教研活動，不得为教研活动而对幼儿进行集中训练。