亟须通过学前教育立法破解“六大难题”

张志勇

2011年以来，我国学前教育事业取得了令人瞩目的巨大成就，但学前教育仍然是我国教育事业中最薄弱的环节。党的十九大作出了“幼有所育”的战略部署，加快学前教育事业发展步伐，亟须通过学前教育立法，破除学前教育发展中的一系列体制机制障碍。

明确学前教育的性质和主体责任

我国学前教育发展中出现的“入公办园难”“入民办园贵”问题之所以日趋严峻，究其根源，与我国学前教育基本公共服务的性质不明和各级政府发展学前教育的主体责任不清有关。不少地方政府以学前教育不是义务教育为由，一味强调发挥社会力量在发展学前教育中的作用，不愿承担发展学前教育的主体责任。

《宪法》规定“国家发展学前教育”，《教育法》规定“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。这说明，学前教育是我国学校教育制度的重要组成部分，是公共教育的重要组成部分

公共教育服务是政府在教育领域提供的基础性服务，具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征，是主要由政府提供与人民群众最关心、最直接、最现實的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础。县级以上人民政府作为学前教育这一公共服务的供给者，要担负起规划、指导、管理、举办学前教育的主要责任。必须通过学前教育立法，明确学前教育的公益属性，确立学前教育在国民教育体系中的基础性地位，强调提供普惠性学前教育是政府的重要职责，要求各级党委、政府高度重视学前教育，将学前教育工作摆上重要议事日程，完善学前教育规划，加大学前教育财政投入，大力拓展学前教育资源，加快构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。

明确学前教育的管理体制

监督和管理缺位，是当前我国学前教育出现各种乱象的重要原因之一。必须通过立法，明确学前教育的管理体制，强化学前教育的监督和管理。

要建立“省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制。省和设区市政府要加强对学前教育的统筹，落实县（市、区）政府主体责任，充分发挥乡镇政府（街道办事处）、城市社区居委会和农村村民自治组织的作用。

要加强学前教育管理队伍建设。目前，全国教育行政部门学前教育管理力量极其薄弱，27个省份没有专门学前教育管理机构，多为兼职干部负责；设置专门管理机构的4个省份，也只有2-3个编制。这与我国学前教育事业快速发展很不匹配，难以适应日益繁重而复杂的管理任务。

要明确政府各部门发展学前教育的职责。调研发现，一些地方存在政府部门职责不清晰、履职不到位，部门之间相互推诿、扯皮等现象。比如，按规定小区配套幼儿园应“同步规划、同步建设、同步交付使用”，但由于涉及多个部门，在规划、建设、验收、移交、举办等多个环节缺乏联审、联批、联管机制，难以真正落实。

要加强对学前教育的监督和管理。一些地方对幼儿园准人审批、招生收费、教师资质、安全卫生、保教质量等方面缺乏经常性、制度性监管和指导。对民办幼儿园的监管涉及多个部门，缺乏有效的监管办法与措施。

明确学前教育资源的供给体制

李克强总理在2018年《政府工作报告》中强调：要多渠道增加学前教育资源供给。这里的多渠道，当然包括政府、公民个人、企业、社会团体，等等。国家应通过立法明确我国学前教育政府主导，公办、民办并举的学前教育资源供给体制。

各级政府首先必须履行好学前教育公共服务职责。强化政府在学前教育资源供给中的主导作用，是确保学前教育公益属性、促进学前教育事业健康发展的必然要求。不能不承认，我国学前教育的快速发展民办教育发挥了重要作用。截至2016年，全国共有公办园8.56万所，占35.7%；民办园15.42万所，占64.3%。2011年以来新增幼儿园中53.1%是民办园；新增在园幼儿中75.1%在民办园就读。可以说，过去几年民办园为我国学前教育加快普及作出了历史性贡献，在缓解公共财政压力、扩大学前教育资源等方面发挥了积极作用。但是，要解决我国学前教育发展中出现的“入公办园难”“入民办园贵”的问题，各级政府必须切实办好公办幼儿园，发挥公办幼儿园对学前教育健康发展的引领作用，发挥公办幼儿园对民办幼儿园过高收费行为的调节和平抑作用，发挥公办幼儿园保障基本、兜住底线的作用。

从国家层面立法完善城镇居住区幼儿园配套建设政策。适应城镇化进程加速和“全面二孩”政策带来的城镇学前教育资源供给不足的局面，必须强化城镇居住区幼儿园配套建设政策。将城镇幼儿园纳入城镇居住区作为公共服务基础设施进行配套建设，是最节约土地、资金的一种公共服务设施建设方式，强化配套建设是未来我国城镇学前教育资源供给的主要方式。落实城镇居住区幼儿园配套建设政策，必须做到“七同步”：一是学前教育布局规划与城镇详细控制性规划同步；二是土地“招拍挂”与幼儿园建设土地出让规划同步；三是开发商居住区建设规划与配套幼儿园建设规划同步；四是开发商居住区建设与配套幼儿园建设同步；五是开发商居住区楼盘验收与配套幼儿园建设验收同步；六是居住区配套幼儿园建成启用与开发商向教育部门移交幼儿园的产权同步；七是居住区配套幼儿园规划建设与各部门责任监管同步。

完善支持民办幼儿园发展的政策环境。在今后相当长的时间内，民办幼儿园仍然是我国学前教育资源的重要来源。国家应该通过立法明确对学前教育的支持政策，包括土地、税收、公共财政支持等。

明确公办幼儿园机构编制和教师编制

从总体上讲，当前我国各地公办幼儿园的发展处于“两无状态”：一是公办幼儿园没有机构编制。二是公办幼儿园没有公办教师编制。以山东省为例，按照省编办核定公办幼儿园编制规定的口径，全省党政机关、事业单位、乡镇街道幼儿园8297处，其中独立法人事业单位1282处，仅占总数的15.45%，85%的公办幼儿园没有纳入事业编制管理。同时，全省公办幼儿园共有教师112836人，其中在编教师31523人，仅占公办园教师总数的27.94%。

造成这种局面的根本原因是，国家对公办事业单位机构和编制以2012年为底数进行“只减不增”的总量管理，导致2012年以来新增公办幼儿园无法核定机构编制和教师编制，而我国学前教育恰恰是2010年以来进入了决速发展期。建议国家以省（市）为单位，单独核定县（市、区）级人民政府举办的实验幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园机构和教师编制总量，以满足我国公办学前教育事业发展的基本需要。

加快公办学前教育事业发展，必须通过立法破解各地公办幼儿园无机构编制和无公办教师编制的局面。国家层面要尽快出台公办幼儿园教师编制标准，突破对幼儿园编制的总量控制，指导督促地方出台编制标准并按标准核定幼儿园教师编制，解决好公办园事业单.位法人登记问题。

明确我国学前教育的保障机制

尽快建立符合我国实际的学前教育经费财政保障机制，是加快我国学前教育事业健康发展的紧迫任务。一是优化财政性教育经费支出结构，新增教育经费向学前教育倾斜，提高财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例。2016年，我国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例为4.22%，明显低于学前教育同等普及国家平均8-10%的水平。二是改进中央财政对地方学前教育经费专项补助办法，采用依据各省份人均财力、幼儿园在园儿童数量和各地办园成本进行分配。三是加大省级财政用于学前教育的经费预算，一般应不低于中央财政对地方的学前教育专项补助额度。

建立“以县为主”，省、市、县（市、区）三级分担的学前教育生均公用经费拨款机制。目前，全国还有17个省份没有建立学前教育生均公用经费拨款标准。有的地方虽然建立了，但标准很低，如有的省份每年每生仅为50元；有的地方即使建立了，也没有真正落实。督促各地健全学前教育生均拨款标准或生均公用经费标准，建立学前教育财政投入稳定增长机制。

建立普惠性民办幼儿园财政专项补助标准。大力支持民办幼儿园的发展，是我国加快学前教育发展的重要政策取向。目前，全国22个省份尚未出台对普惠性民办幼儿园的补助标准等扶持性政策。

健全家庭学前教育成本分担机制。各地要尽快建立公办幼儿园保教费定期调整机制。公办幼儿园保教费标准普遍偏低，且长期得不到调整。县城幼儿园一般200-300元/生/月，乡村幼儿园一般100元/生/月左右，有的地方甚至只有50元/生/月。过低的学前教育家庭成本分担，最终损害的还是幼儿的教育权益。

明确幼儿教师社会保障机制

发展学前教育，提高学前教育保教质量，归根到底必须建设.支高素质的幼儿教师队伍。

全国幼儿教师队伍整体素质之所以不高，与这支队伍的待遇低、保障差导致的职业吸引力低有极大的关系。 2016年教育经费统计数据显示，全国幼儿园教师年平均工资为3.5万元，远低于小学教师8.1万元。公办幼儿园非在编教师、民办幼儿园教师待遇尤低。据调查，全国公办幼儿园在编教师月平均工资为5412元，非在编教师为2371元，民办幼儿园教师仅为1751元。目前，社会上流行一种说法，“带小的不如带老的，干幼教的不如当保姆的”。不少教师的收入达不到当地最低工资标准。更严重的是，乡镇中心幼儿园的非在编教师和村集体办园、民办幼儿园的教师，基本都没有交纳任何社會保险，这些幼儿教师的后半生没有任何保障。正因为如此“公办幼儿园教师盼编制，民办幼儿园教师盼保险”。

不能不承认，在很长的一段时间内，非公办教师将是我国幼儿园教师队伍的主体，要让这支队伍待遇有保障、工作有尊严，必须通过立法健全幼儿教师工资待遇和社会机制，幼儿园聘用教职工必须严格按照有关法律法规的规定，与教职工签订聘用合同或劳动合同，依法保障幼儿园教师工资发放，而巨平均工资不得低于本地区城镇职工平均工资水平，并按规定参加职工基本养老保险，足额缴纳“五险一金”。这既是稳定幼儿教师队伍的当务之急，也是不留隐患、保持幼儿教师队伍长治久安的治本之策。