我国城镇化进程中失地农民养老保障典型模式经验与启示研究

陈明辉

【摘要】随着我国新型城镇化进程的加快，失地农民养老保障问题日益严重。各地方政府在国家相关政策的指导下，结合本地区的实际情况，探索和建立了失地农民社会保障的不同模式。目前，我国失地农民养老保障模式主要有五种典型模式。通过对典型模式的梳理和总结，可以为云南关于失地农民养老保障相关问题的解决提供思路和借鉴。

【关键词】典型模式 失地农民 养老保障

随着新型城镇化进程的加速，中国失地农民养老保障问题更加凸显。各地方政府在国家相关政策的指导下，结合本地区的实际情况，探索和建立了失地农民社会保障的不同模式，制定并出台了失地农民社会保障具体实施办法，取得了多方面的成绩。现有的失地农民养老保障模式总结为以下五种；纳入城镇社会保障体系、小城镇社会保障制度体系、农村社会养老保障制度、商业保障体系、被征地农民基本生活保障制度。

一、国内典型的失地农民养老保障模式

（一）纳入城镇社会保障体系模式

纳入城镇社会保障体系模式，是指当地政府根据失地农民年龄情况和缴费能力状况，把失地农民直接纳入城镇职工基本养老保险和医疗保险体系。由于大部分省份或地区的失地农民缴费能力达不到参加“城保”的水平，现仅有如北京市、成都市以及浙江的嘉兴市采取该类型。

北京为将失地农民纳入城镇社会保障模式的代表城市，早在2004年，北京市政府就公布了《北京市建设征地补偿安置办法》，该安置办法正式将失地农民作为城镇居民的身份，纳入城镇居民社会保障体系当中。此社会保障制度具有以下三个方面的特点：首先，将具有劳动力的失地农民纳入城镇居民社会保障体系，进行统一保障，并让城市社会救助体系吸纳另外的超转入员；其次，以年龄为划分标准，不同年龄段尚且具备劳动力的失地农民，按照不同的保障项目进行交纳，并采取差异化保障标准；最后，征地补偿费用作为社会保障费用交纳主要来源，失地农民的征地补偿费绝大比例用来进行社会保障等相关费用的交纳，如有多余则用以农村集体经济的建设发展。

成都市制定政策把所有农转非安置的失地农民纳入了城镇社会保险体系，标志着该市正式建立失地农民社会保障制度。但对那些户口仍然在农村的失地农民，该政策没有安排相应的社会保障制度。成都市相关政策规定，征地过程中农转非安置的失地农民可以享受城镇社会保障待遇，包括养老、医疗、就业与基本生活补助等方面的内容，同时按照他们的年龄段规定不同的缴费标准与保障待遇水平。例如，养老保险方面的规定如下：退休年龄（男60周岁，女55周岁）的失地农民养老保险依照城镇企业职工最低基本养老保险的政策安排，将他们所在城市分为中心城区与郊县，并设有相应的缴费标准和保障待遇；其他年龄段的失地农民养老保险，主要依照城镇职工基本养老保险办法，使个人帐户与统筹帐户相结合，且保障待遇水平与缴费年限、缴费指数挂钩。成都市政府规定，失地农民的基本养老保险、医疗保险费用的资金直接来源于征地补偿费和安置补助费。

嘉兴模式是政府运作失地农民养老保险模式的典型代表，带有一定的参保强制性。早在1998年，嘉兴政府就出台了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，该办法明确规定全市土地征用的具体政策和操作规范，明确了征地过程中各政府职能部门的职责。办法规定征地部门必须支付土地价格的一部分为失地农民购买养老保险，一次性纳入财政专户，由财政局统一监管。个人缴费部分从征地安置费中由政府直接抵缴；政府承担的部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。失地农民强制进入社会养老保险体系，按月领取养老金，并明确规定按不同的年龄阶段划分投保的标准和享受待遇。

（二）小城镇社会保障制度体系

小城镇社会保障制度体系，是指地方政府将失地农民纳入小城镇的社会保障体系。该模式最早由上海市创立和实施，经过多年的努力，至今己形成了具有鲜明特色的小城镇社会保险模式，成为解决失地农民养老问题的最早探索者。“上海模式”的做法为：一是实行社会统筹和个人帐户相结合的社会保险基本制度；二是保险缴费由政府强制征缴，社会统筹；三是被征地人员安置补助费一次性缴纳基本社会保险费后的剩余部分，应当首先用于缴纳补充社会保险费。其优点主要有以下两点：一是缴费水平和待遇享领水平都与全市职工月平均工资挂钩，体现了社会保障与经济发展水平相适应的特点；二是“24%+X”的缴费比例既保障了失地农民的基本生活，又满足了多元化的需求，其中的“24%”目的是保障基本生活（“24%”是指这项制度的基本保险部分为24%，覆盖了占比17%的养老保险、占比5%的大病医疗保险和占比2%失业保险），“X”表示补充社会保险，由失地农民自主选择是否缴纳或缴纳多少。在“上海模式”中，失地农民的养老保险待遇发放标准为：上年度全市职工月平均工资的20%计发，缴费年限每增加1年，相应增加上年度全市职工月平均工资的0.5%的养老金，但最高不超过上年度全市职工月平均工资的30%。参保失地农民还能享受小城镇基本医保险疗待遇，如往院（急诊观察室、留院观察）、门诊大病（重症尿毒症透析、恶性肿瘤门诊化学治疗和放射治疗、精神病治疗）等方面的医疗费用。

（三）农村社会养老保障制度

农村社会养老保障制度，即政府把失地农民纳入现有的农村社会保障体系，主要是参加新型农村社会养老保险（新农保）。这种养老模式比较成功的是“青岛模式”。

“青岛模式”即对失地农民实行新型农村养老保险，缴费方式为个人缴费、集体补助和政府扶持相结合。2005年，青岛市政府出台《关于推进各市被征地农民基本养老保险工作的意見》，规定各地政府把失地农民纳入农村社会养老保障体系，以保证失地农民生活水平不会由于征地而下降，从而确保他们的长远生计，重点保障对象是被征地时享有第二轮土地承包权、且被征地后村人均农业用地少于亩的农村集体经济组织成员。对于保险经费的资金来源也做了明确规定：失地农民养老保险缴费实行动态调整机制，每年的缴费金额标准为参保的失地农民在上年度的人均纯收入。对于保险经费的资金来源也做了明确描述，个人缴费部分从被征地农民的安置补助费中优先列支，村集体的土地补偿费等土地收益部分优先用于补助被征地农民养老保险。各地建立社会保险储备金制度，被征地农民基本养老保险制度所需财政补助资金，从社会保险储备金中列支，不足部分由土地收益或财政收入补充。2006年，青岛市郊五市39.7万名被征地农民全面纳入新型农村养老保险，这意味着青岛市在全省率先实现失地农民养老保险全保障。

（四）商业保障体系

商业保险体系，即以政府主导为前提、由政府进行政策设计、由商业保险公司承办，具体实施基金的保值增值、管理、养老发放等工作。重庆市最早提出这一模式并付诸实际，故又被称为“重庆模式”。在这种模式中，政府仍是责任主体，购买商业寿险的服务并付给商业保险公司管理费用，同时实施监管。重庆市政府早于1992年颁发一系列相关文件，率先将商业保险引入失地农民社会保障，并委托中国人寿保险公司重庆分公司独家办理该市的失地农民保险业务，这种保险是以参保者的土地补偿费和失地安置费建立的储蓄式养老保险。政府征收的统筹金进行财政专项管理，向保险公司一次性支付的管理费用。商业保障模式的具体政策规定如下：在自愿的前提下，男50周岁、女45周岁的失地农民全额或半额的土地补偿费、安置补助费在保险公司购买储蓄式养老保险，再一次性领取其余土地补偿费和安置补助费部分。保险公司按失地农民缴费金额的10%每月向其发放生活费，政府则要负担10%的生活费与实际存款利率之间的差额，5%的资金总额管理费。商业保障模式为解决失地农民基本生活保障问题起到了不可否认的作用，但因为后来出现的诸多问题，重庆市于2007年调整了这一政策并出台了失地农民基本养老保险办法。后来出台的新办法具体政策包括：政府为退休年龄段失地农民提供养老、大病住院保险；劳动年龄段的失地农民参加城镇职工基本养老保险与基本医疗保险体系。新办法于2008年开始施行，自此失地农民商业社会保障模式宣告破产。

义乌模式也是商业保险运作失地农民养老保障实践的典型代表。这种模式强调失地农民参保的自愿性，引导失地农民选择符合自己需求的保险组合，保险可指定收益人具有可继承性。政府征用土地时给予失地农民一定的货币补偿，同时指定中国人寿保险公司为失地农民办理养老保险，以各土地征用行政主体为投保单位，以商业寿险公司为主体，签订保险合同，商业寿险公司履行给付失地农民养老保险金的义务。政府规定，土地的补偿费要按：进行分配，村集体可留用，兑现到个人，缴纳养老保险费。中国人寿保险公司有“失地农民团体年金奖金”等多种新的商业险种供村集体选择，村集体从土地补偿费的支付投保商业养老保险缴费。约定本金归村集体所有，保险公司保证以的收益和至少的投资收益来支付达到规定年限的失地农民的养老金。

（五）被征地农民基本生活保障制度

被征地农民基本生活保障制度，是政府专门针对失地农民构建定的社会保障制度，最早由浙江省提出并实行，因此又叫“浙江模式”。该模式专门针对失地农民制定的社会保障政策或办法。该模式一般参照已有的城镇社会保障制度和农村社会保障制度，因此具有两种具体操作形式：一种是失地农民基本生活保障制度，是参照城镇最低生活保障制度建立起来的；另一种是专门针对失地农民建立的社会保障制度。江苏、浙江两省参照城镇最低生活保障制度为失地农民建立了基本生活保障制度，保障资金来源由个人、集体和政府三个方面组成，社会统筹和个人专户相结合而成，失地农民自己缴纳费用和集体补助部分构成个人专户，国家补助部分构成社会统筹账户。统一实行财政专户管理和收支两条线管理。土地补偿费和安置补助费都被作为基本生活保障模式的资金来源。失地农民基本生活保障制度专门针对失地农民群体设计，在解决失地农民养老问题上更具有针对性，而且各地根据自身实际情况进行制度设计，在操作上也更具有灵活性，不失为覆盖面比较广的一种保障模式。目前，专门的失地农民社会保障制度可分为基本养老保险型和双低养老保险型。基本养老保险型参照城镇职工基本养老保险办法，因此保障水平相对较高，且强调权利与义务的对等，如嘉興市失地农民养老保险办法。双低养老保险型是参照城镇职工养老保险而建立的，基于失地农民的低收入水平与现有的衔接程度，坚持低缴费、低待遇的原则，如杭州市失地农民养老保险办法。

除了上述几种模式以外，我国许多地方还在失地农民社会保障工作方面有了新的举措。例如，陕西铜川为切实保障农民的合法权益，采取有力措施多方筹措资金，通过财政惠民补贴资金的形式将5900万元的失地保障补助资金全部兑付到位。其中：兑付失地农民“5560”人员2014年下半年基本生活保障补助277万元，惠及失地农民9285人；兑付60周岁上失地农民2014年养老补助650万元，惠及失地农民2724人；兑付失地农民土地补偿补助资金4128万元，惠及失地农民7912户；兑付其他补助资金50万元，涉及5户失地农民。为了支持各村的公益事业开展，该市财政还拨付失地农民村集体补助资金795万元，将失地农民各项补助标准作了适当提高，使他们得到了更多实惠。江苏海安自2004年起试点失地农民基本生活保障以来，至今己有10.5万人被纳入社会保障。当地失地农民的生活现状得到很大改善，例如收入方面比种地更稳定、社会保障有养老和医疗保险。再如，江苏镇江市和平路街道征润州社区于2015年3月在滨江花城小区广场举办“融城”失地农民就业招聘会，现场21家单位向失地农民提供300多个就业岗位。就业招聘会上，该街道的劳动就业相关负责人提供现场解答，向失地农民宣传和普及政府有关创业扶持、小额担保贷款等方面的优惠政策信息。这种失地农民就业招聘会为失地农民和企业搭建了有效娇梁，为双方节省了时间、精力，大大提高了失地农民再就业的几率，是失地农民就业保障的有效途径。

通过以上几种典型模式的分析，可以看出我国当前各地失地农民养老保障的对象和内容各有异同。全国范围内没有统一的规定和政策，导致各地对失地农民的社会保障程度差别较大。

二、对云南的几点启示

解决失地农民的养老保障问题最根本的方法是将其纳入城镇社会保障系统，以实现失地农民向城市居民的全面转换。我国目前没有统一的失地农民养老保障模式，各省份各地区根据当地的实际情况，制定不同类型的失地农民养老保障制度，这些类型和模式也为云南解决相关问题提供思路和借鉴。

一是政府要切实承担起责任。政府应明确责任，在法律、政策制定上，在监管过程中强化其主导作用，强化政府的政策引导和财力支持，着力解决土地征收补偿和社会保障中存在的问题，尤其是养老保障问题，在为缓解失地农民的养老负担而做出有效的规划与保障。社会保障部门应该出台相关政策，对建立养老保障给予扶持。建立失地农民养老保障最重要的是养老保险金的筹集，在失地农民养老保障中加大投入力度，在资金上予以支持。现在我们正处在建立失地农民养老保障的起步阶段，政府的参与和主导作用更加重要。

二是制定政策要严密、分类管理。各地政府都应该根据中央发布的框架和云南的具体实际，明确制定政策的大方向和大原则，然后再商讨制定出地方指导性意见，明确地方性的框架。各州市级政府再依据省级发布的框架方法来明确框架，各县市区级政府单位再来确定具体的操作方法和细则。最后，相关部门也在各自的职能范围内调整土地补偿、财政支持及农转非等相关政策，再建立制度和运转搭建强硬的政策支持平台，营造了宽松的运行环境。

三是要符合本地特征。失地农民社会养老保障水平应与地方财力状况相适应，既不能推脱政府在经济发展转型期间的公共管理责任，也不能盲目制定政策。可以发展有差异、多层次、可选择的弹性的失地农民社会养老保障体系，以满足不同收入群体的养老需要。同时也可以兼顾公平与效率，使得失地农民的养老风险在各种保障制度中分散。针对只靠土地为生、没有其他谋生能力的失地农民以及农村的弱势群体，建立以家庭养老为主，加强社区养老和商业养老对失地农民养老保险制度的补充，强调个人、集体、政府三方投入的筹集模式，妥善解决失地农民的养老保障问题，建立类似于城镇居民最低生活保障金的救济金制度，解决其生存基本需求，资金来源主要依靠政府补贴及社会捐赠。同时，为失地农民建立准城镇养老保障体系，其待遇和缴费水平可以低于城镇养老保障体系，随着经济社会的不断发展，以后不断向城镇养老保障体系靠近，最终实现城乡保障一体化。

四是要建立统一多层次保障模式。国内的浙江模式、上海模式、青岛模式等提供了大量经验积累。拓宽筹资渠道，改革基金管理方式，根据各地实际情况建立多层次的养老保障体系。根据地区不同、年龄不同、收入水平不同、城市规划内外等实际出发，不要单纯追求制度统一规范、也不单纯追求过高的保障水平，而是构建适合失地农民特点的社会养老保险制度，探索多种方式解决失地农民的养老保险问题，做到“应保尽保”和“先保后征”。建立城乡一体化的社会保障体系是社会保障制度建设的最终归宿，是一项复杂的系统工程，需要采取突出重点、分类保障、分步推进的策略。同时，做好养老保障的辅助工作，多途径促进失地农民再就业，完善资本市场，增加农民收入，改革户籍制度，解决失地农民身份尴尬，使失地农民“失地但不失地位”，增强他们的城市融入感和幸福获得感。