城镇化扩张中失地农民市民化基本状况研究

吴晓晨

世界城市化历史进程，世界各国无一例外地都经历了土地非农化过程，以及由此带来的农村劳动力向非农产业转移等一系列问题。在我国，随着社会主义现代化建设事业的不断推进，城镇化水平不断提升，众多的失地农民也由此诞生了。可以说，失地农民的产生是城市化的必然结果，失地农民市民化则是城市化的必然延伸。

一、失地农民基本状况分析

（一）经济生活方面

1.受教育水平和职业技能限制，就业水平低下。从失地农民自身来说，过去以种田为生，受教育水平普遍较低，缺乏知识文化水平和相应的职业技能，这成为影响失地农民就业的重要因素。调研发现：大批40岁以上的人无业闲居失地农民，仅靠出租房屋获得收入以维持生计。另一方面，即使就业，失地农民因自身所拥有的人力资本往往导致他们就业的非正规性质。而这种非正规性质，其基本特征是工资水平低，工作时间长，社会保障欠缺。

2.征地补偿标准偏低，生活负担较重。我国现行的土地补偿采用的是土地原有用途的年产值倍数进行补偿，法定高限是16倍，最高不能超过30倍。而实际上，以当前的经济水准，即使按照较高限额标准进行补偿，这笔补偿款也难以达到保证失地农民生活水平不下降的要求。

同时，由于失地农民自身文化水平普遍较低，缺乏投资理财意识，安置费不能得到合理的利用。另一方面，失地农民进入城市生活以后，吃、穿、住、行、教育等基本开支都达到了城市生活的基本标准，生活成本呈直线上升趋势，因此加重了生活负担。

3.社会保障的缺位。虽然农民的户籍由农村转为城市，但通过对一些地方的调研表明：相当多的失地农民并没有享受到与城市相同的社会保障权利。有些失地农民根本没有纳入社会保障体系，缺乏基本的城市医疗保险和城市养老保险，使诸多失地农民对未来生活存在后顾之忧。

（二）政治生活方面

农民长期生活在自给自足且较为封闭的农村，民主政治诉求不强烈，其表现在两个方面：

一方面是市民意识薄弱。缺乏公民应有的自我权利意识，往往忽视自己的民主权利或不知道如何行使自己的民主权利，很少参与政治生活，以致自己进入城市后无法履行自己的政治义务和行使自己的政治权利；

另一方面是法制意识的欠缺。农民习惯于农村以血缘和地缘为主的社会交往方式，囿于“熟人社会”，同时受限于自己的文化水平，遇到不公平的待遇时，往往不会选择诉诸法律途径，对于法律法规缺乏一定的认知。

（三）文化生活方面

城市化往往可以很快地造成一个地区人口及经济结构的变化，然而社会结构的改革却要缓慢的多，特别是在风俗和约定俗成的传统上表面尤甚。失地农民虽然在城市化的快速推进下居住在城市，但在很多方面都未融入城市生活。

首先是失地农民心理认同的不适应。受中国传统安土重迁思想的影响，失地农民对市民身份和城市社会缺乏认同感，对城市缺乏归属感，有时甚至排斥城市。其次是部分失地农民生活节奏缓慢，仍然保留较强的农村生活方式：如消费生活方式、闲暇生活方式、家庭生活方式和交往生活方式等。

二、阻碍失地农民市民化的原因分析

（一）主观原因

1.受传统思想观念的束缚，失地农民生活方式转变困难。法国社会学家孟德拉斯认为：在农民的价值体系中，金钱不是一种可靠的价值，真正具有价值的只有土地。特别是一些老年人将土地视为生活的全部。失地农民即使户籍和居住地发生改变，但对其本身的角色定位仍然是农民，从而导致其生活方式和行为方式仍旧比较传统，转变较为困难。这种心态严重地阻碍了其市民化的进程。

2.受教育水平不高、人口素质偏低，是阻碍失地农民市民化的重要因素。失地农民在失地前因以种田谋生，其知识文化水平普遍不高，从而缺乏除种地以外的其他职业技能，导致他们在角色转变之后缺乏维持自身和家庭生计的基本技能。另外，由于农业社会时闲时忙的特征，部分失地农民在这样的社会环境中养成了散漫和安于现状的性格，缺乏主动学习、努力提高自身文化素质的意识。这些也都阻碍了失地农民市民化的进程。

（二）客观原因

1.土地征用制度的不合理和土地征用补偿措施的不到位是阻碍失地农民市民化的制度因素。我国现行的土地征用制度是基于非市场化的行政强制，农民在征地过程中往往处于劣势地位。在价值形态上，现行土地征地制度下的土地价值转移造成对农民利益的损害，使失地农民陷入经济贫困。

在调研中发现失地农民对目前的安置工作最不满意的地方是土地的补偿标准偏低和补偿落实不到位。同时，在土地征用过程中的信息不对称也使得农民往往难以获得公平的待遇或者公正的补偿。这些往往使失地农民心存气愤，严重阻碍了失地农民市民化。

2.社会保障的缺位是阻碍失地农民市民化的机制因素。目前的失地农民社会保障制度尚缺乏法律的明确规定，各地的措施有差别，尤其是运行、管理、监督等制度处于混乱、且无法可依的状态。另一方面，由于我国目前的各种养老保险均是采用积累的办法，个人缴纳为主，政府给予适当补贴，而这种积累必须经过相当长一段时间的积累期。失地农民由于经济原因往往不愿参保，这样就导致失地农民的养老等问题成为悬在每一个失地农民家庭上的一个“吞钱机”，制约着其市民化的进程。

3.失地农民就业机制的缺失，导致其转业和再就业不容乐观，严重影响失地农民市民化。提高征地补偿标准固然能够改善失地农民的生活水平，但阻碍失地农民市民化转型的根本障碍是由于资源剥夺导致的能力贫困。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中阐述了“可行能力”这一概念，即“一个人选择有理由珍视的生活的实质自由”。基于这样的视角分析，失地农民在失地后并不具备适应工业化城市化的生产和生活方式的可行能力，转业和再就业能力从总体上看还是很弱的，无法从根本上保证其经济来源，这就必然制约了他们的市民化进程。

4.城市居民对失地农民的排斥，是阻碍失地农民市民化的一个重要客观原因。传统文化形成的等级观念根深蒂固，使得部分城市居民在心理上有先天的优越感，不愿与失地农民共享城市资源。学术界普遍认为，作为边缘群体的失地农民不仅仅被排斥在社会主流的经济生活之外，而且还被整体排斥出社会生活各个方面。城市居民的这种态度，往往使失地农民从心理上和行动上主动会远离城市居民，缺乏相应的沟通。这必然阻碍其失地农民市民化。

三、推进失地农民市民化的对策与措施

市民化是一个双向互动的复杂过程。既需要政府的大力推进，同样也需要失地农民的自身努力。

（一）经济层面

1.完善土地征用制度和土地征用补偿措施，保证失地农民基本权益的真正维护。与失地农民密切相关的就是土地征用补偿。这是失地农民最初的生活保障，也是失地农民的基本权益的维护。只有真正做到了补偿的合理，才能使失地农民维持自己的生活，令失地农民不至于失去土地之后面临“无米之炊”，才能真正维护失地农民的基本权益。这就需要政府完善其土地征用制度和土地征用补偿措施，既做到土地征用的制度保证，也能更好地保证失地农民的基本权益。

2.建立健全城乡一体化社会保障体系，保证失地农民社会保障的基本覆盖。失去土地的农民也就意味着失去了附着土地的基本生活保障权利，各项生活都面临着严重的挑战。

当前应当尽快建立健全失地农民的最低生活保障制度、基本医疗保险制度和基本养老保险制度，充分落实社会保障的平等权，将其纳入到城市居民社会保障体系中，使其真正享受到“城市居民待遇”。另外，要建立健全城乡一体化社会保障体系，使失地农民的农村和城市社会保障制度形成无缝衔接，做到“制度无障碍”，保证失地农民社会保障的基本覆盖。

3.完善就业机制，加强失地农民再教育和职业技能培训，提高失地农民转业和再就业能力，促进失地农民市民化。实现劳动力转业和再就业，获得相对稳定的收入，使农民变为工人，使他们从长期从事农业生产活动转变为从事工业生产，这是农民从乡村文明到城市文明的物质基础，失地农民生产方式的转变决定着他们的生活方式以及思想观念的转变。

失地农民市民化的完成离不开就业机制的完善。一方面，要充分落实就业平等权，建立市民与失地农民之间统一的就业市场，平等地对待就业的市民与失地农民，择优选择企业所需人员；另一方面，要加强对失地农民的再教育，针对性地进行转业和再就业技能的免费培训，提高其转业和再就业技能，同时鼓励其自主创业。只有失地农民做到了职业的固定，收入的稳定，其市民化的愿望就必然会增加。这有利于其市民化进程。

（二）文化层面

加强社区文化建设，是推进失地农民市民化的一个重要举措。首先，要按照城市社区规范要求进行管理，搭建农民与市民的沟通桥梁，落实失地农民的市民待遇；其次，要开展对失地农民的综合素质教育，增强其市民意识；最后，开展丰富多彩的社区文化活动，完善基本生活设施和文化教育设施，构筑失地农民的市民价值观。只有使失地农民从观念上乐意融入城市，把自己当城市人看待，那么距离其市民化的完成就不远了。

（三）主体层面

由于多方面的原因，当前中国农民的整体素质不高。除了体制机制、政策措施等障碍外，其自身素质也成为阻碍其市民化进程的重要因素。因此要加强对失地农民的教育引导，切实提升失地农民的基本素质。

一方面要加强失地农民城市意识的培育，包括城市主体意识和城市生活观念、思维方式、道德水准的培育，促使失地农民观念的改变。另一方面，要推进其政治、文化素质的提升。通过采取适当措施，提高失地农民的受教育程度，增强其政治参与能力，真正完成由农民角色到市民角色的转变。

（作者单位：南通大学政治学院）