大型居住社区导入人口结构分析及公安服务管理对策研究

庞家敏

大型居住社区是非自然生成的新型城市社区。本文以嘉定区江桥镇金鹤新城为例，从大型居住社区导入人口结构及人口集中导入带来的相应社会管理问题进行分析，立足公安机关社会管理职能提出了一些加强管理和服务方面的对策，希望能为切实改进大型居住社区社会管理工作提供一定的帮助。

一、造成导入人口规划与现实差异的原因分析

人口转移推—拉理论可以更为系统、全面地解释大型居住社区人口规划和现实差异的原因。推—拉理论是唐纳德·博格（D.J.Bogue）于20世纪50年代末提出的。其主要观点为：从运动学的观点来看，人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果，一种是导出地促使人口转移的推力，一种是导入地吸引人口流入的拉力。

（一）对规划人口的推力

从金鹤新城的实际情况看，对规划人口的推力主要由就业收入、上下班出行、医疗教育、居住习惯等因素构成。金鹤新城所在地区原为农村地区，周边区域产业单一，服务业欠发达，缺乏都市型产业和生产服务业等产业配套，本地企业工资相对市区低，就业机会较少，而且地区又实行镇保养老制度，不能解决城保待遇。同时，金鹤新城距离市中心区路程较远，连接市区和江桥地区的轨交13号线延伸段尚在建设中，居民出行仅靠158、121等4条公交线路，早晚高峰公交十分拥挤。

（二）对入住人口的拉力

相反，对于来沪务工人员等低收入群体来说，由于就业、生活成本、农村拆迁以及低保金领取等因素，大型居住社区对其具有足够的吸引力，容易成为低收入群体聚集的“洼地”。以金鹤新城为例，该社区周边加工、制造业等劳动密集型企业集聚，吸引大量来沪人员在此就业谋生，由于江桥地区市政建设和大型居住社区建设的需要，近年来地区绝大部分农村、“城中村”已陆续拆迁，市区人口回流后腾出的空房出租恰好满足了这些来沪人员的落脚需要。

二、实际人口结构对公安服务管理的影响

（一）人员成分复杂，呈底数不清、难以掌控的特点

1.人户分离相当严重。受市区、郊区户籍传统观念的影响，以及入学、社会保障等方面的考虑，除了少数低保人员为方便领取保障金将户籍迁进居住地外，绝大部分本市居民都不愿意将户口迁入，造成社区内人户分离现象十分严重。这大大增加了户籍管理的难度。在金鹤新城内，人户分离人员约1.64万人，占入住本市户籍人口的81.1%左右。

2.来沪人员流动频繁。社区内来沪人员均以租赁形式暂住，基本从事门槛较低的劳动密集型行业，随着工作单位经常变换，居住地点也更换频繁，很难在社区内长期居住下来。今年以来，金鹤新城来沪人员新增5173人、注销4219人，变更住址1.84万人。

3.重点人员信息断链。社区内市区导入人口涉及多个区县，目前导出地与导入地公安机关间的对接联动机制还没有真正形成。在这些重点人员流入之初，导入地公安机关无法及时掌握其相关信息，需要花较长时间、较多精力重新开展排摸。这种情况，容易造成部分重点人员漏管失控。

（二）居住环境较差，顽症频现、难以根治

1.社区消防隐患严重。为获取最大利益，部分业主将整套房屋简单隔断后，分包出租给经济条件有限的来沪务工人员，社区内群租房、乱搭建现象比较普遍。群租房内大量人员群居一室，“三合一”、“二合一”现象严重，使用电器多、动用明火多、电线乱拉乱接等问题突出，部分疏散通道和消防通道还被人为隔断或阻塞。据统计，金鹤新城内共有群租房680余套，居改非房屋230余套，今年以来已发生火灾事故3起，造成3人受伤、财产损失10.6万余元。

2.周边交通问题突出。在大型居住社区建设中，对周边交通缺乏前瞻性规划，基本沿用原有交通路网，无法满足社区居民的出行需求，给公安交通管理带来巨大的压力。如金鹤新城周边主要道路华江路、爱特路路幅狭窄，路面损坏严重，沿线万达广场、沃尔玛等大型超市卖场相继开业后，则进一步加剧了这些道路的拥堵问题。

3.地区治安隐患凸显。由于生活型商业服务设施配套不足，无法满足社区内低收入群体的生活需求，金鹤新城及周边“黑诊所”、“黑中介”、“黑网吧”、“黑棋牌室”等不规范的自我服务行业场所应势而生，无证破墙开店、乱设摊点现象较为严重。据初步排摸，金鹤新城及周边共有各类无证经营场所60余家，这些场所既影响了地区市容环境和公共秩序，也容易成为滋生违法犯罪的温床。

（三）矛盾纠纷多发，心态对立、难以化解

大型居住社区实有人口基本属于低收入群体，由于贫富差距拉大、自身经济困境，以及出于生计迁离繁华市区等原因，会使他们产生不公平感、相对剥夺感、受挫感及危机感，对现实社会产生抵触情绪，容易引发各类矛盾纠纷。

1.与管理方的矛盾。许多入住人员对政府部门、派出所、居委会、物业公司的管理不接受、不配合，管理方“门难进”现象普遍存在。在自身利益受损时，一些人员与管理方容易发生对抗冲突，甚至引发群体性事件。

2.导入人口之间的矛盾。社区邻里之间、家庭内部，经常会因生活琐事、经济问题发生争执纠纷。有些邻里矛盾在导出地既已形成，且延续了很多年，有些家庭内部因动迁补偿、房产分割产生新的矛盾，化解难度极大。金鹤新城每年因这些问题无法调解的矛盾纠纷达320余起。

3.与原住人口的矛盾。大型居住社区建设需征用大量的土地资源，地方政府需承担市政、公建配套和每年的管理维护等巨额费用，导入人口将与原住人口共享当地医疗、教育、交通等公共资源。长此以往，当地原住人口与导入人口之间很有可能因潜在利益分配而产生对立，并还有可能因此引发集体上访等不安定因素。

三、加强大型居住社区公安服务管理的对策

（一）注重规划配套，形成更为合理的人口结构

1.科学规划布局。社区规划不同于传统的居住区规划，它是一个包含了社区建筑规划和社会规划在内的更为系统的概念或范畴，在具体规划中需要系统考虑居民就业、就学、生活设施、交通出行、社会联系、消费成本等即时性与过程性的问题。因此，建议政府部门建立大型居住社区前期规划听证制度，吸纳公安、房地、交通、民政、财政等部门参与规划评估，共同研究导入人群的居住模式、心理需求、行为习惯，听取采纳相关管理部门的意见建议，避免后期出现诸如新建社区静态交通管理先天不足、功能用地预留不足等一系列问题。

2.引入优质资源。在将大型居住社区纳入郊区新城建设的重要组成部分，实现与郊区新城、新城镇建设规划相衔接和功能融合互动的基础上，建议政府部门进一步加大对大型居住社区的产业发展扶持，吸纳就业能力强的都市型产业、生产性服务业和生活性服务业，鼓励原有工业园区或地块企业转型，扩大导入人口的就业机会。

3.落实同步配套。实现大型居住社区及其周边的市政设施、公共配套建设同步规划和同步实施，关键在于专项经费的落实。从目前来看，市级财政补助不足，地方财政压力较大，且地方政府推进热情不高，主动投入不够，造成经费无法全部到位，配套建设难以同步实施。建议市级层面提高外围重大市政配套及基础设施项目的市级补助比例，建立人口导出区和人口导入区的财政转移支付长效机制，在政策性融资、普通商品房地块出让开发和动迁房回购、经适房购买等方面予以政策倾斜和优先安排。

（二）注重引导培育，形成更加成熟的社区管理

1.搭建管理架构。目前，市、区大型居住社区建设领导小组和推进办均已成立，但统筹协调社会事务管理及重大事项协调的机制尚未建立。建议组建成立市、区两级大型居住社区管理机构，研究和出台规范性、指导性文件，协调社建、公安、民政、房管、城管、交通等部门和导出地、导入地党委政府，加强对后期社会建设和社区管理的部门介入和资金投入，推动完善大型居住社区建设与管理的无缝对接。

2.健全基层网络。要大力推进以居委会、业委会、物业公司“三驾马车”为主的社区管理网络建设。在现行镇管社区模式下，大力指导、帮助居委会加强组织建设和制度建设，在新建小区及时筹备组建居委会，配足配强居委会班子，建立社区工作者职业准入机制、薪酬保障机制及考评激励机制，增强居委会工作活力。同时，建议引入市区资质较高的大型物业公司，继续给予一定的财政补贴，适当提高物业收费标准，在入住初期即加大对居民物业费征收的力度，并尽快指导成立小区业主委员会，让社区业主参与对物业公司的监督管理，确保物业公司能够正常、高效运作。

3.推动社区自治。社区自治也是增强社区居民归属感的重要手段。当前阶段，可以通过成立居委会、业委会、物业公司、社区民警和租户代表参加的社区综合管理委员会，制定《自治公约》和《议事制度》，定期召开居民听证会、协调会、评议会，引导社区居民逐步参与社区管理和社区事务决策。

（三）注重调整完善，形成更具实效的警务机制

1.管理体制上要阶段性调整。按照导入人口规划，市局原则上同意在新建的大型居住社区基地增设副处级派出所。从长远看，增设派出所确有必要，但从调研情况来看，这些基地从开工建设、人口导入到形成规模需要较长的时间，目前阶段采取做强现有辖区派出所班子、配足警力，增强派出所综合实力的方式，完全可以承担大型居住社区公安管理任务，而且这种方式更加节约警力和建设成本。

2.工作重心上要阶段性调整。必须针对建设的不同阶段，不断调整公安管理的工作重心。在建筑施工期，容易因拆迁补偿、拖欠工资款等引发不安定因素或群体性事件，盗窃建筑原材料案件也可能多发。所在地公安机关要提前预警，先期介入，抓住治安薄弱点落实有针对性的管控措施。

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院、上海市公安局松江分局指挥处）