城市化进程中失地农民社会保障问题研究

冯媛

摘 要：城市化、工业化的迅速推进使城市空间迅速扩张，使得大量的土地非农化，农民不得不与他们赖以生存的土地相剥离，失地农民的人口数量不断增加。保障失地农民权益、构建失地农民可持续性生计策略以及完善失地农民社会保障体系，已成为顺利推进城市化进程有序化的关键。本文通过分析失地农民社会保障现状，梳理失地农民社会保障方面存在的问题，并对造成保障不力的原因进行剖析，提出完善失地农民社会保障制度的一些建议。

关键词：失地农民；社会保障

文章编号：1004-7026（2018）07-0006-02 中国图书分类号：F323.89 文献标志码：A

1 城市化进程中我国失地农民的社会保障现状

城市化的目的是改善人们的生活状况，提高社会成员的福利水平，但是失地农民这一特殊群体却很少在城市化中获益，福利待遇得不到保证，关系切身利益的诸多问题缺乏参与，再就业压力大，无法获得基础性服务，这都是城市化进程中失地农民面临的问题。

1.1 失地农民参与权缺失

在我国，法律规定农村土地归村民集体所有。农民享有土地的使用权，但是拥有的仅仅是经营权，土地的流转、占有和处置都受到严格限制，农民虽然可以从经营权上获益，但是未来收益实际是不确定的。土地流转往往不是在农民真实意愿下进行的，农民只是被动的接受者，并且流转行为本身具有很大随意性，加上土地流转手续不规范，使得失地农民的利益被损害，受损后又缺乏证据来维护自身的合法权益。

1.2 基础性服务有所欠缺

基础性服务属于公共物品，提供者应是政府。在被征地的区域，基础设施的建设长期无法完善，底子薄且发展慢，不能与与城市化进程接轨，失地农民被排除在城市化带来的红利之外，具体表现为失业率较高、教育投入不足、医疗水平低等等，进一步恶化了失地农民的生存状况。基础性服务作为社会公共政策的一部分，它的缺失使农民利用基础服务提高个人素质、提升自身能力、充分发展自我的机会减少，间接的剥夺失地农民发展的权利，与社会公平正义原则是相违背的[2]。

1.3 失地农民再就业难

农民在失去土地之前，依靠土地获得相对稳定的收入。征地之后，失去了赖以生存的收入来源和各项就业保障。同时，由于失地农民受教育程度不高、普遍缺乏专业技能，使得大多数失地农民只能在一些非正规岗位从事着简单的劳作，限制了个人的发展。与此同时，政府未能高度重视，没有加大对失地农民就业创业的支持，失业农民谋求职业的能力有限，加剧了失地农民的就业困境。

2 失地农民社会保障存在的问题及原因剖析

2.1 政府征地目的界定不清

这是造成失地农民社会保障问题出现的根本原因。（1）现行法律规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但在征地实践中，非公共用地大多数也是以公共地的名义和方式征用。农地征收的公共利益界定不清晰，致使失地农民合法权益遭到损害。（2）现行法律规定：我国土地分为国家和集体两种所有制形式，农村土地归村民集体所有。但在实践中，政府拥有土地征用和供给的垄断权，集体充其量是农村土地的经营、管理者。同时，农村土地归集体所有也存在着所有权代表和执行主体界限不清晰的问题[3]。（3）土地征用补偿多采用货币安置方式，补偿费被层层截留后，剩余的分配给农民，农民实际到手的征地补偿金较少。

2.2 政府尚未建立起完善的失地农民社会保障体系

这是造成当前失地农民生活困难的间接原因。一是养老、医疗保障体系不健全。当政府把土地从农民手中征用之后，失去了土地的农民本应该拿着土地补偿金进入另一个保障体系，然而，政府尚未建立起完善的失地农民社会保障体系，不能给予有效的保障。二是再就业培训体系的缺失。货币安置引发的突出问题是： 在大量失地农民再就业难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障” 的社会功能[4]。

2.3 失地农民的社会保障资金筹集困难

目前，失地农民的补偿方式大多是货币补偿安置。政府通过给与一次性的经济补贴“买断”农民的土地，如此也免除用其他安置方式来安置失地农民的麻烦。失地农民在获得偏低的征地补偿金后，又将其大部分投入到生活费用和子女的教育上，在这种情况下，就业成为其增加收入的重要途径。而社会上就业岗位的不足，又使失地农民面临着“失业”[5]。因此，大部分失地农民缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴又较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。

3 关于完善失地农民社会保障制度的建议

3.1 建立健全失地农民最低生活保障制度

逐步扩大失地农民最低生活保障覆盖范围，加大失地农民最低生活保障方面的投入，加强失地农民最低生活保障资金管理。合理的界定保障对象，对因病、因残致贫、无劳动能力等生活困难的失地农民进行兜底，绝不落下任何一个困难群众。还要科学的确定最低生活保障线标准。

3.2 建立健全失地农民的养老保障、医疗保障

在养老保障方面，建立可持续的多层次失地农民养老保险制度。相关部门要积极拓展失地农民养老保险的范围、合理调整缴纳标准，并提高失地农民养老保障待遇。在医疗保障方面，构建广覆盖、多层次的医疗保障体系。建立社会医疗救助制度、补充医疗保险制度，鼓励失地农民参加，同时鼓励失地农民参加商业医疗保险，参加商业医疗保险的失地农民有适当的保费补贴。

3.3 设立失地农民社会保障基金

为失地农民设立专项社会保障基金，切实加强失地农民社会保障基金筹集、运营和管理，这是做好失地农民社会保障的基础和保证。要坚持国家、集体和失地农民个人三方合理分担失地农民社会保障基金的来源。政府补贴一部分，集体承担大部分，个人分担小部分。强化社会保障基金的管理和运营[6]。

3.4 加强失地农民社会保障的法律建设

失地农民的社会保障必须通过专项立法进行规范，可以出台《失地农民保障法》，从法律法规上给与失地农民权益的保障。明确农村土地产权的归属，规范征地行为。除此之外，失地农民作为弱势群体，在其合法权益遭到侵犯时，应该为失地农民提供多种方式的法律援助，以保障失地农民在被征地前、被征地过程中和被征地后遇到各种法律问题时有處可去、有人可问、有法可依。

3.5 加强对失地农民的就业培训和就业指导

从根本上建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，并努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据个人所处的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，提高自身就业竞争能力。并通过政策优惠鼓励自主创业，对于吸纳失地农民就业的重点企业给予适当的财政倾斜。在征地补偿时可以增加转岗就业培训费项目，并通过多种渠道筹措资金，建立失地农民就业保障金账户。

结束语

随着我国经济快速发展，城市化进程加速推进，大量农村土地转换为城市用地，失地农民在这一过程中成为边缘人口。他们丧失了赖以生存和发展基础，而且无法享受一系列保障。因此，必须从根本上给与失地农民最基本的保障，构建失地农民社会保障体系，提高失地农民社会保障水平，并在就业、法律等领域加强政策扶持，为城市化的有序推进提供制度支持。

参考文献：

[1]王中雨.我国乡村旅游型失地农民的社会福利状况和社会保障问题[J].改革与战略，2017（33）：167-170.

[2]王芳.城镇化背景下失地农民社会保障问题研究[J].现代经济探讨，2016（11）：60-73.

[3]马晓磊.城市化背景下失地农民的社会保障问题研究[J].农村经济，2010（5）：71-73.