失地农民养老保障模式浅议

李文争

摘 要：随着社会经济的发展我国城镇化的进程在不断加快，越来越多的农民也由于城市化建设失去了自己赖以生存的土地，对于传统农民来讲，失去土地就意味着失去了稳定的经济来源，若不予与妥善解决，就会引出很多隐患的问题。本文主要对当前我国三种较典型的失地农民养老保障问题进行浅议。

关键词：失地农民；养老保障；对策

1.失地农民社会保障的关键性

长久以来，我国农民拥有稳固的土地使用权，出自于土地的收入是农民最稳定、基本的经济来源，但由于城镇化建设的加快，越来越多的农民失去了其赖以生存的土地，与此同时又由于文化、技能以及就业环境的影响，在短时间之内找不到其他取得经济来源的工作，便会面临长期失业的风险。且随着国家经济建设的加强这一群体的数量也在不断的增加，故而妥善解决失地农民的就业及社会保障问题也就成为政府义不容辞的一项责任，且是维护经济发展和社会稳定的重中之重。

2.失地农民养老保障的模式

近年来，我国很多城市例如北京、天津、甘肃、上海、浙江、安徽、等十多个省针对失地农民社会保障方面的相关问题，研究制定了相应的解决方案，大体上分为下述三种模式：

2.1 纳入城镇社会保障体系

纳入城镇养老保险体系主要思路即将失地农民的养老保障问题通过一定方式转入城镇社保体系，以此解决失地农民的社会保障问题。主要代表城市为北京。

北京政府早在2004年5月就制定了相关失地农民安置补偿办法，北京市政府首先将失地农民按年龄标准划分为两类：符合纳入城镇养老保险年龄层次人员（即男性60岁以内、女性50岁以内），将此类人员划入城镇社保体系，依法参与各类社会保险，例养老、医疗、失业保险等。其缴费标准按批准征地上一年北京市职工平均工资水平60%为基数缴纳，相应资金则由征地单位直接从征地补偿款中划入社会保险经办机构，这样的做法也能够在一定程度上保证符合条件的失地人员全部及时、有效的归入城镇养老保险体系的范畴；对于超龄失地农民，则由民政部门统一管理，用城镇居民低保的方式进行管理，相关资金的来源由征地单位、市财政局共同负担。

2.2 归入农村社会养老保险体系

2.2.1 青岛模式

青岛市政府在2004年筹备了失地农民的农村社会保障制度，对于被征收土地的农民，首先要将征地补偿款用于缴纳农村社会保险，另外对于人均耕地不到0.3亩的农民，财政补助标准还要相应提高。该社会保障制度规定，社会保障费用由个人、村集体及地方财政三方共同负担，个人以所在地上年度农民人均纯收入的6%的标准缴纳，地方财政和村集体则按相同比例予以补助。

2.3 构建被征地农民社会保障制度

鉴于被征地农民的特殊情况，有些地区专门建立了被征地农民的社会保险制度，代表性地区是天津。

2.3.1 天津模式

天津市政府针对失地农民的情况，发行了《天津市被征地农民社会保障试行办法》，该办法在以下几个方面对失地农民的养老保障问题进行规定：①社会保障资金来源上，由被征地养老人员社会保障基金和被征地参保人员的社会保障基金两部分构成；②资金管理方式上实行统一筹集、分级管理、分类保障；③保险发放规定：在失地农民达到领取养老保险待遇的年龄后，则按上年度全市职工月平均工资的16% 或者20%的比例发放养老金。

3.当前养老保障模式存在的主要问题

当前，我国地方政府组织在应对失地农民社会保障方面的问题时，做法是多种多样的，且有很大差异性和随意性。这体现出了两方面的问题：一是国家在应对失地农民社会保障方面的问题还没有统一的政策规定；二是各地在解决失地农民养老保障问题时只是因地制宜采取了较为建议的操作办法，但这些办法的科学性及对农民的保障强度还有待探究。

3.1 失地农民养老保障的立法层次低，国家缺乏相关的法律、政策规定

我国目前还没有对被征地农民的社会保障问题做出明确规定，因此地方政府在解决相关问题没有明确的制度和政策予以遵从，故而各地方政府在解决失地农民问题时仅根据对相关问题的认识程度及地方的实际情况进行制度设计，尤其是在保障范围、保障形式、缴费标准、待遇水平等当面各地间差异较大。

3.2 各地制度不统一致使衔接难度大

由于各地方政府解决失地农民社会保障方面规定不统一，因此，如果当被征地农民进行跨区域流动时，便会由于各地制度不能相互衔接，从而造成社会保障关系不方便转移。

3.3 失地农民安置形式不妥

目前各地对失地农民主要是采取货币安置的方式，货币安置对于政府来讲比较方便、简单，但是这同时也存在很多问题和隐患。农民长期以来是以种地为生，且文化程度普遍偏低，也缺乏直接融入就业环境的工作技能，所以农民一旦离开土地便很难生存下去，所以直接的货币安置不能解决他们长期的生活所需。失地农民离开土地势必要开始新的生活、适应新的生存环境，他们需要的是能够适应新环境的能力和技能。

4.对策建议

被征地农民是一个特殊群体并且在被征地过程中处于一个被动地位。当农民在失去土地之后就会面临生计困难和生活保障的问题，这就需要政府依法保护其合法权益。本人认为对失地农民养老保障问题的解决，不仅要关注其社会保障模式的选择，更要考虑到农民再就业的能力及土地征用制度综合考量。本文针对如上提出当前社会保障模式中存在的一些问题，提出如下建议。

4.1 改革、完善土地征用制度

在当前土地征用问题上，农民处于一个被动接受的地位，对于补偿方式及补偿程度没有话语权，主导权主要集中在政府及征地方上，个人认为今后再进行相关政策制定时，应给与被征地农民话语权，结合他们的实际需求来考量相关的政策制定；在当前我们要遵从“谁征地，谁负责”的原则，将被征地农民所需的社会保障资金纳入征地补偿的一项标准，并且要把落实社会保障资金作为征地的一项必备程序、硬性要求。

4.2 明确政府职责、加强财政投入力度

妥善处理好农民、政府及集体三方之间的利益关系，政府的作为显得尤为重要，尤其是要确保农民的利益不受侵犯；由于保障水平低以及社会保障资金存在资金空账的隐患，需要政府加大财政投入。只有加大财政投入，下决心解决我国二元经济体制和户籍制度等历史问题，才能使失去土地的农民得到应有的补偿。

4.3 促进失地农民再就业

对于农民来讲，失去土地就意味着失去了工作，失去了长期的经济来源，虽然在征地的同时会有相应的征地补偿款予以补偿，但以长远来看，还是应将农民的再就业问题放在首位，好比“授之以鱼不如授之以渔”，加大农民的就业再培训力度，争取让有工作能力的农民在失去土地后还有一份稳定的工作保障其长期的生活。这就要求政府再进行征地时，也要为失地农民制定积极有效的就业政策，遵循“以土地换保障”的原则，从根本上解决农民生产、生活的后顾之忧。（作者单位：天津商业大学）