城市基层治理能力提升路径：“条块”关系优化

徐 勇

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、问题提出与研究回顾

基层治理水平与基层群众的生产和生活密切相关，关系到社会的和谐与稳定，并直接反映社会治理的整体绩效。党的十九大报告提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，“打造共建共治共享的社会治理格局”，社区治理体系建设依赖基层治理能力的提升。基层位于社会治理的末梢，同时也是社会矛盾产生的源头，只有打好基层治理的“根基”，社会治理体系的“大厦”才能更加牢固。社会治理的重心在基层、难点也在基层，社会治理的矛盾同样也应化解在基层。然而，当前基层的治理能力难以有效应对日益复杂的基层治理事务，这不仅与基层治理事务自身所具有的特性有关，还与我国独特的行政管理体制高度关联。

新中国成立初期，为了维护社会稳定，我国城市基层管理实行以“单位制”为主、“街居制”为辅的管理模式。这种管理模式与单一的中央集权制度相适应，国家通过“单位制”管理单位职工，通过“街居制”整合社会闲散人员，从而实现对社会全体成员的控制。

改革开放后，随着我国经济体制改革的推进，各种新情况和新问题不断涌现，社会管理格局发生了翻天覆地的变化。社会治理特别是基层治理的新挑战主要源于以下几个转变：一是经济体制转型，计划经济向市场经济转变，“单位制”逐步解体，大量“单位人”转变为“社会人”，基层管理需要新的平台和载体；二是权力下放和社会管理重心下移，基层政权承担着越来越多的社会管理职能，机构规模不断膨胀；三是公民的权利意识逐渐觉醒，对参政议政的诉求日益强烈，却缺少相应的制度满足这些诉求。

在我国城市基层管理中，专业管理被称为“条”，指各种专业化、行业化的政府职能部门，如卫生、公安、教育、城管等；属地管理通常被称为“块”，是指一级政府对辖区内的综合统筹管理。当前我国城市行政管理体制改革的趋势集中体现在管理权力的下放和社会管理重心的下移，在街道层面，具体表现在以下两个方面：第一，原来实行专业管理的很多部门将任务转移给街道，街道增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等[1]；第二，“单位制”解体，原来由“单位”承担的政治、社会、教育、保障等功能被转移给政府和社会。于是，街道办事处逐渐承担起城市管理、社会管理、社区服务、社会建设等任务。虽然街道办事处的职能范围和组织规模发生了重大变化，但其掌握的权力并没有随之增加，“责大权小”的现象普遍存在于街道层面。由于我国独特的行政管理体制结构，即“条块关系”结构的存在，这种状况很难改变。在基层治理事务中，权力和资源主要被政府职能部门所垄断，职能部门在上级部门的领导下，完成上级交办的任务，街道办事处没有足够的权力协调其与职能部门的关系。因此，街道办事处在基层治理过程中对存在的问题“看得见、摸得着、却管不了”；政府职能部门虽然有权管理，但是远离基层，“管得了，看不见”[2]。

街道办事处作为我国城市基层政府的派出机构，是政府行政管理和社会自我管理的交汇点，在城市基层治理中发挥着中枢和引领的重要作用，然而基层治理中客观存在的“条块矛盾”，使得街道办事处难以有效发挥其管理功能和服务功能。“条”利用其相对于“块”的权力和资源优势，在现实的基层治理过程中常常将其需承担的职责简单下放给“块”，自身则充当起裁判员、监督员和考核员的角色，基层治理往往出现“条管块包”的职能错位现象。为此，当前基层行政体制改革涉及到的一个核心问题就是理顺“条块关系”，合理划分“条块”治理边界，界定“条块”职能。

纵观目前学术界对基层治理中“条块关系”的研究，发现研究者大都将“条块关系”视作一种具有竞争性的相互关系，要么是“统得太死”，要么是“一放就乱”，“条块关系”一直处于此种“治乱循环”[3]之中。有研究者认为，基层治理中“条块矛盾”的生成具有传统治理模式路径依赖的特征。余建毅认为，在“两级政府，三级管理”体制下，“条块关系”得到了初步调整，但政府部门内部长期沿袭下来的“条条统治”传统依然是城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，“双重领导体制”形同虚设。[4]亦有研究者从“条块关系”缺少有效的制约、监督机制出发，剖析基层治理中“条块矛盾”的生成机理。姚芳指出，在“条块”关系上，虽然确定了“以块为主”的原则，但由于“块块”缺少监督“条条”的具体抓手，“以块为主、条块结合、条包块管”的新型管理体制并没有真正得以实现。[5]在解决基层治理“条块矛盾”的方式上，有研究者认为其实质是权力的配置问题，协调基层治理中的“条块关系”，需要赋予街道三种权力，即人权、事权和财权。[6]然而，笔者认为，在基层社会治理结构快速变迁和社会治理事务日益复杂的情况下，提升基层治理能力不能简单地从竞争性的视角审视“条块关系”。依赖于向基层配给“人、财、物”，单向度地向“块”倾斜资源仍然难以有效应对基层治理事务的复杂性。本文力图规避简单地向基层“赋权”的传统路径，在前人研究的基础上提出一种分析框架，即基层治理边界。

治理边界是指治理主体以其核心治理能力为基础的，在与其他治理主体相互协作过程中形成的治理规模和治理范围。[7]依据核心治理能力不同，任何治理主体都必然存在一定的治理边界和内在的治理逻辑。现实中的治理边界，以经济活动领域为例，市场和政府都可以起到资源配置的作用，市场能够及时、灵活地反映供求变化，传递供求信息，从而实现资源的合理配置。但市场同时存在一定的治理边界，即存在市场失灵，这会导致公共产品供给不足、经济负外部性等问题，因此需要政府的适度干预。当然，政府也存在一定的治理边界，政府对市场的过度干预会造成市场资源配置的低效率，产生权力寻租的空间，进而滋生腐败。因此，只有二者的有效结合才能推动生产力的发展。基层治理也不例外，“条”和“块”在基层治理中同样存在一定的治理边界，此治理边界的划分主要依据其基层治理能力的差异。

在基层治理过程中，“条”和“块”各有长处和短处。在面对专业性问题时，“条”具有专业业务上的优势，处理事务更加专业化和标准化；在面对基层事务时，由于我国独特的“熟人社会”，“块”在处理此类事务上具有“情感”和“道德”上的优势，其基层政治动员能力是“条”所不能比拟的。“条”和“块”在基层治理事务中体现出的治理能力差异，是二者存在治理边界的体现。为契合当前社会治理重心下移和加强基层建设的要求，在基层治理的过程中，需要充分发挥“条”和“块”各自的优势，实现“条块结合”，打破职能错位。此外，“块”位于政府行政管理和社会自我管理的交汇点，除了具备处理地方性事务的优势外，还在基层治理过程中发挥着统筹协调政府行政管理和培育孵化社会自治力量的重要功能。因此，只有明确“条”和“块”的治理边界，实现二者的有机结合，才能有效提高基层治理能力，为打造共建共治共享的社会治理格局打下坚实基础。

二、一种分析框架：基层治理边界

在加强社区治理体系建设和推动社会治理重心下移的过程中，实现“条块结合”，从而加强基层治理能力，需要解决的首要问题是合理区分基层治理中“条”和“块”的治理边界。治理边界不清则无法从源头上发现问题并解决问题，在综合“条块关系”的基础上探讨“条块结合”的实施路径无异于舍本逐末。就基层治理协调“条块关系”和加强社会治理体系建设而言，具有代表性的观点强调，在基层治理中应该坚持政府行政行为与社会自主行为相结合，以行政行为为主导的混合型管理模式。为发挥街道的管理职能，须理清“条块关系”，确立以“块”为主，“条块协作”的管理体系。在理顺“条块关系”的过程中，有研究者建议在“条块”协调过程中发挥社区的作用，建立“社区协调委员会”促进“条”“块”之间的沟通。[8]通过对文献的梳理和比较，可以发现众多研究者都认为在加强基层治理中要理清“条块关系”、发挥“条块协作”的功能，然而鲜有研究者思考为什么需要这样做；众多学者都从体制机制的角度提出在“条”与“块”之间建立“议事协调机构”，然而对“条”与“块”在基层治理中“治什么”，即“条块”治理边界的问题缺少深入的探讨。治理边界不清使得基层治理中的“条块矛盾”难以理清，基层治理的“条”与“块”互相扯皮、推卸责任、治理边界混乱的问题普遍存在。这一普遍存在于基层治理中的“条块协调”困境，一方面不利于发挥基层政权的治理功能，另一方面不利于基层治理能力的提升，使我国“条块关系”经常陷入“一统就死，一放就乱”的恶性循环境地。在总结和反思学界既有研究的基础上，笔者认为实现基层治理的“条块结合”首先要承认“条”和“块”存在一定的治理边界，基层治理能力存在较大差异。在基层治理中，“条”“块”缺一不可，二者在任一基层治理领域的“单打独斗”都是“治理资源”的浪费。治理边界的划分主要依据不同治理主体治理能力的差异，在前人研究的基础上，本文提出基层治理能力的三个维度，即知识、资源和权力，分别分析“条”和“块”在三个维度上的优势和劣势。基层治理事务中，“条”和“块”缺一不可，基层治理能力的提升要充分发挥二者的长处并有效规避其短处。在专业管理方面发挥“条”的长处，同时“块”予以配合；在统筹综合管理方面发挥“块”的优势，同时“条”进行配合。

(一)基层治理能力的三个维度

1.知识维度。在政治学和经济学的学科话语体系中，主体行动需要知识和信息的支持，不论是政治决策还是经济活动都依赖于一定的知识和信息。在经济学领域，詹森和麦克林在《专门知识、一般知识和组织结构》一文中区分了两种知识类型，即专门知识和一般知识。专门知识为在代理人当中转换成本很高的知识，一般知识为传递成本低廉的知识。[9]当决策者不具备决策所需要的专门知识时，一种办法是设法购买专门知识，另一种办法是把决策权授予具有专门知识的人。从知识视角审视基层治理中的“条”和“块”，二者拥有不同的知识类型，分别是“专业知识”和“地方性知识”。信息是知识产生的基础，是“知识之根”，任何知识都是在获取信息的基础上，经过加工转换而成。在此种意义上，信息可以看作是知识的“初始状态”。因此，本文将“条块”在基层治理中掌握的不同信息归入知识视角。

2.资源维度。在经济学的语境中，资源是指一国或一地区内人力、物力、财力等各种物质要素的总称。在本文中，资源主要是指各基层治理主体所具有的治理资源，包括各治理主体所具有的人力、物力、财力等要素。每一个治理主体都具有独特的资源优势，在当今社会治理重心下移的情况下，众多的“人、财、物”资源开始向基层倾斜，基层治理中的“块”开始拥有越来越多的资源，但相对于“条”而言，其掌握的资源仍然是有“缺陷”的，治理资源的差异一定程度上界定了二者的有效治理边界。同时，随着社会成员要求基层政府提供优质公共服务的诉求日益强烈，仅仅依靠单一治理主体所掌握的资源难以有效回应公民诉求。

3.权力维度。在基层治理中，“条块矛盾”的关键之处就在于“条块”权责的不对等性。在属地管理原则之下，我国基层治理实行“条块结合、以块为主”的治理模式，但在现实的基层政权运行过程中存在着权力向“条”集中，即权力上收的趋势，最典型的是“条”拥有行政执法权限，但却由“块”承担事务责任。此外，除正式规定的制度性权力外，基层治理中同样存在大量由私人关系网络构成的非正式权力。“块”相对于“条”而言，在正式权力的非正式化运作中具有“情感”和“道德说教”上的优势。在基层治理过程中，正式的权力往往无法有效发挥作用，产生正式权力的困境，为达成治理目标，往往不得不通过“块”的非正式权力。权力关系在基层治理中嵌入了更为复杂的文化、习俗、人情网络等非理性因素，并受其制约。

(二)基于三个维度的基层治理能力比较分析

基层治理中，“条”和“块”在三个不同维度上的优劣势见表1。

表1 基层治理中“条”“块”优劣势比较

1.基于知识维度的治理能力。在我国“属地管理”的原则下，“块”在其辖区内履行统筹管理职能，“条”则根据政府各职能部门业务的不同实行专业化管理。按照“条”“块”各自职能和管理范围的不同，二者在基层治理中知识的配置上显示出较大的差异。根据前文知识类型的划分，“条”较之于“块”在基层治理中掌握更多的“专业知识”，能提供更加标准化和规范化的管理和服务；“块”由于行使属地管理职责，实行综合统筹管理，存在“知识不完备”[10]问题，在面对房屋拆迁、产权界定、拆违等一些专业问题时，“块”不得不借助于“条”的专业知识才能有效应对。此外，有效信息是决策的前提，信息作为知识生产的基础，在基层治理事务过程中发挥着举足轻重的作用。“条”在基层治理事务中主要负责专业业务问题的解决，而“块”较之于“条”，更多地涉及与基层民众日常生活密切相关的事务，如社区文化建设、调节居民矛盾、组织文娱活动等。“块”在基层管理中更加“接地气”，掌握着大量的“地方性知识”；而“条”较少与基层群众直接接触，对于基层信息的把握力度较差，存在着基层信息“失真”或基层管理“碎片化”的倾向。以上海市城管执法体制改革为例，上海市新一轮的城市管理综合体制改革焦点在于城管执法权的下放，城管执法由原先的“向上对口”转变为“向下对应”，按照街道和镇两种不同行政建制的实际情况分别实行“区属、街管、街用”和“镇属、镇管、镇用”两种模式。以街道为例，作为政府派出机构，街道不具有行政处罚权，因此城管执法仍以区城管执法局的名义行使，但城管队伍的“人、财、物”资源都落实到街道层级，城管权力的下放使得“条块关系”出现了新的变化。但是，在实际操作中却经常出现街道基层执法能力难以有效对接专业执法领域的问题，如环保、税务、安全监管等，即街道在专业执法领域存在“知识不完备”问题，基层较弱的专业执法能力加之职能部门放权后的“不管不问”导致基层出现“权力真空”和“管理真空”[11]的新问题。

2.基于资源维度的治理能力。资源涵盖的范围非常广泛，既包括自然资源，又包括社会资源。基层治理主体的“条”和“块”在治理过程中拥有不同的治理资源，这里讨论的主要是“人、财、物”三个方面。一是人员上的差异。在知识维度，专业的“条”拥有特定领域的“专业知识”，“专业知识”的载体是职能部门中的专业执法人员，但考虑到基层治理事务的复杂性和辖区范围，“条”的基层执法人员数量相对不足，人员数量与业务量不相匹配，就具体某一“条”而言，容易出现“小马拉大车”的问题。相对于“条”而言，“块”虽然缺少专业的知识队伍，但胜在基层行政人员充足，且对基层统筹管理的事务驾轻就熟，能更加迅速地融入基层的“熟人社会”。二是财力上的差异。随着社会治理重心下移，基层治理中的“块”掌握着越来越多的资源。以上海为例，在上海贯彻执行创新社会治理、加强基层建设的“1+6”文件以来，街道被取消了招商引资的经济职能，其职能重心转移到“三个公共”上，即公共管理、公共服务和公共安全，街道办公经费支出由区政府全额保障，经费相对充足。而“条”的办公经费主要来自于上级，单一职能部门的办公经费较基层政府而言相对较少。三是物资上的差异。“条”和“块”在实施基层治理的过程中都需要一定的基础设施，如办公场所、办公设施等。“条”在基层治理过程中，办公场地以及办公设施的配备基本来自于“块”的供应，“条”在办公物资上一定程度依赖于“块”。

3.基于权力维度的治理能力。在基层治理的过程中，正式制度规定的权力行使往往难以顺利达成既定政策目标，如在城市拆迁过程中经常出现的“钉子户”事件，此类问题的解决往往不得不借助于非正式权力的行使，即依赖于私人关系网络、情感联络等非理性手段。“条”和“块”在基层管理中具有的不同权力类型，分别属于正式权力和非正式权力。“条”在基层治理中拥有的行政执法权限来自法律的明文规定和授权，但就我国基层社会特殊的私人关系网络而言，“作为国家权力的法律并不像光一样畅通无阻地直射于社会生活，而是在具体场景的权力关系网络的复杂运作中，在种种冲突和妥协中，以迂回曲折的方式触及到我们的社会生活”[12]。基层权力的行使难以仅仅依靠“条”的专业执法能力，还需要依靠“块”在基层“熟人社会”中的情感和道德说教能力。此外，由于“块”具有与基层民众情感上的联系，并具有着“条”所不能比拟的基层政治动员能力。如袁泉在研究基层治理中的非正式权力运作时，以某市铁路绿化带内的大片简陋板房拆违为例，描述了其中的“条”和“块”各自权力运作过程。[13]简陋板房由于堆积了大量废品，多次发生火灾，给附近居民的生产和生活带来了巨大安全隐患，市政府多次发文要求拆除，区规划局给板房所有者Y下发了拆除告知单，告知Y执法局将于一个星期后拆除其违法建筑，但却遭到了Y的强烈抵制，甚至以生命相要挟，规划局的拆除工作只能搁置。基于“属地管理”原则，该板房所在地街道组织专门的工作小组上门做Y的思想工作，给Y解决住房问题，通过Y在外上学的女儿同时做思想工作，最后拆违问题才得以妥善解决。尽管正式权力并没有有效发挥作用，但通过“块”的非正式运作，治理目标仍然得以实现。

三、基层治理能力的优化：“条块结合”

根据“条”和“块”基层治理边界及其治理能力的差异，在新时期社会治理重心下移与要求强化基层治理能力的现实要求下，“条块结合”成为优化基层治理能力的必然要求。“条”和“块”在基层治理能力三个维度上各有长处和短处，因此，在推动社会治理重心下移，向位于基层的街镇倾斜“人、财、物”和下放相应职权时，“条”不能充当“甩手掌柜”的角色。在基层治理过程中，专业问题的解决需要依赖“条”的“专业知识”，“块”给予积极配合；在地方性事务中，需要发挥“块”的统筹管理优势，“条”给予积极配合。只有将“条块”有机结合，以“条”之长补“块”之短，以“块”之长补“条”之短，并统一于“块”之中，“以块为主”才能有效地优化和提升基层治理能力，具体实施路径有以下四个方面。

(一)强化“块”的统筹协调能力

我国自古以来便十分重视属地管理，即“块”的统筹协调作用。秦汉时期实行的郡县制，郡守为一郡长官，实行首长负责制，县域设置县令，为百姓父母官，与百姓生活密切相关的各项事务，如教育、农业、治安等一般都在县级层面解决。新中国成立后，我国实行以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层治理模式，各单位和街区成为政府行政管理和社会自我管理的结合点，政府职能部门则很少与基层民众直接接触。“条”和“块”在基层治理能力上存在着很大的差别，如果由“条”直接面对基层民众，则缺少相应的综合管理和协调统筹能力，容易造成基层治理的“碎片化”。因此，为发挥“条”和“块”各自的治理能力，需要强化“块”的统筹协调能力。首先，强化基层街镇党工委协调各方的作用。由于我国各个层级的政府基本上都具有相应的党组织，以基层党建的形式强化“条块结合”，增强“块”的统筹协调能力成为现实的可行路径之一。上海市于2005年提出区域化大党建概念，其目标便是整合“条块”力量，形成基层治理合力。以上海街道体制为例，上海基层党建实行“1+3”模式，即设立社区党工委，下设居民区党委、综合党委和行政党组，分别负责居民区党建工作、社会党建工作和政府职能部门党建工作。定期召开的党建工作会议有利于协调基层“条块”，形成基层治理合力。其次，对“块”进行制度化赋权。基层治理中“条块”结合难的一个重要原因就是二者权责不对等，为加强“块”的统筹能力，要赋予“块”对街镇辖区的规划建议权、“块”对“条”的监督考核权等。

(二)建立“条块”职能清单，实行分类管理

根据“条块”在基层治理中体现出的治理能力差异，应将二者的职能和职责进行分解，逐渐形成制度化和常态化的职能清单。对于专业性较强的基层事务，如环保监测、安全监管、市场监督等，划归到专业政府职能部门；对于同基层民众日常生活密切相关的服务事项，应该通过专业评级机构细化相关管理事项，逐渐形成职能清单。为此，要为基层街镇编制“四张清单”：一是职责清单，将适宜在基层解决的与民生相关的管理和服务事项进行细化分解，剔除与市、区政府有关职能部门相互交叉重叠的事务并固定下来，只有在职责清单内的事务才接受上级和有关部门考核。二是权力清单，根据职责清单，逐条梳理出履行职责所需的行政权力，依法授予街镇党工委和办事处，保证依法依规对社会事务进行管理。三是队伍清单，根据职责和权力清单，加强行使权力和履行职责的人员队伍建设，明确其工作职责和工作方式，以及编制、经费来源等。四是服务清单，将基层街镇向居民提供的各类民生服务、办事项目逐条列举，并向社会公布，由社会监督。此外，基层治理还可逐渐探索实行分类管理，以上海市杨浦区为例，自2014年上海发布“创新社会治理、加强基层建设”的一号课题文件以来，杨浦区将街区层面的“七所八所”，即“条”逐渐划分为三类：“区属、街管、街用”，如城管、房办等；“区属、共管、共用”，如派出所、市场管理监督所等；“区属、共管、街用”，如基层司法所等。对于专业性较强的机构实行“共管、街用”，强化街道的属地管理权限，但同时加强“条”的专业指导功能；与属地居民日常生活密切相关的行政事务，实行属地化管理，如城管、绿化等，及时下放事权和财权，同时加强条线部门的配合。

(三)实行“网格化管理”，建立基层事务“发单制”

所谓“网格化管理”是指运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以城市部件、事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。[14]即将基层治理领域按照辖区范围、人口分布情况、人口集散程度等划分为若干个基层治理网格，如北京市东城区按照“万米单元网格管理法”将全区25.38平方公里的区域划分为1 652个基层治理网格，从而实现辖区内管理资源和信息资源的共享。[15]合理划分基层网格是有效提升基层治理能力的前提，实施网格化管理的关键是配备基层网格管理人员。基于“条”“块”基层治理能力的不同，网格人员的配备需要实现与“条”“块”的充分对接，利用现代信息技术，如云计算、物联网、“互联网+政务服务”等，在明确每个人员责任分工和权限的基础上，建立基层治理事务“发单制”。每个网格内都需配备若干网格巡视员，及时发现和应对处理巡视中出现的问题。针对专业性问题，网格巡视员通过现代信息技术“派单”给相应政府职能部门，遇到综合管理类事务，则“派单”给“块”。在“接单”和事件处理过程中，通过现代信息技术实行实时监督和反馈，并将处理结果纳入相应责任部门的绩效考核。网格管理队伍建设是实施网格化管理的重中之重，网格管理人员的挑选和配备需要遵循严格的筛选程序并定期开展培训，使其具备与岗位相匹配的职业技能，如“条”“块”职能清单的学习、专业性问题的认定等，培训的开展需要“条块”的通力合作。网格化管理的实施不仅能有效发挥“条块”各自治理能力的优势，也与当前城市管理精细化的要求相匹配。

(四)创新协调机制，建立“条块”综合协调部门

现阶段基层管理事务不仅日益错综复杂，而且牵涉面越来越广，基层治理难度日益加大。基层事务需要依靠“条块”的联动，综合运用行政、法律、经济等手段加以解决。充分发挥基层“条块”治理能力，需要积极推动建立“条块协作”“条块联动”的跨部门协调工作机制，在建立部门职能清单的基础上，明确“条块”各自工作职责，做到界限分明，避免各自为政现象的发生。“条块结合”的可行路径之一是创新基层协调机制，设立基层街镇和政府职能部门之间的综合协调部门。综合协调部门的关键职责是合理界定基层治理事务中的“牵头部门”，做到“问题有人接”“责任有人负”。对于在基层治理事务中需要处理的问题，综合协调部门须安排专人界定问题性质并及时召集街镇和相关条线负责人协商处理。街道可向综合协调部门提出需要协调解决的事项，对于可以直接明晰相关主责部门的，综合协调部门需要督促其尽快落实解决；对于难以直接明确主责部门的，综合协调部门需安排专业人员界定问题性质并及时召集街镇和相关条线负责人协商处理，尽快确立主责部门并督促相关协调部门积极配合解决。专业性问题需明确相应政府职能部门为“牵头负责人”，督促“块”积极配合；地方性综合管理事务需明确“块”为“牵头负责人”，督促“条”给予必要配合。定期召开街镇和政府职能部门的联席会议，逐渐固定并常态化，逐渐在基层管理中形成“你中有我，我中有你”的“条块联动”机制，形成基层治理合力。

四、结 语

创新基层治理方式、提升基层治理水平是新时代中国特色社会主义建设的重要内容和历史任务。基层治理是社会治理、国家治理的重要组成部分，正所谓“基础不牢，地动山摇”，国家治理体系和治理能力的现代化离不开基层社会治理的现代化，离不开基层社会治理能力的提升和优化。“条”和“块”在基层治理中表现出的治理能力的差异注定“条块关系”的优化需要二者的有机结合。因此，在社会治理重心下移、权力下放的过程中，上级政府和各职能部门要防止出现“一放了之”的倾向，不能将市政府、区政府各职能部门的职责和“棘手”问题简单交付给街道等基层政权组织，自身只承担一些排名、打分的工作。这样实则是以“块”之短代替“条”之长，在实际的基层治理过程中往往收效有限，且增加了行政成本。优化基层“条块关系”、确立“条块”治理的边界意识、提升基层治理能力，需要在遵循“以块为主”的属地化管理原则下，形成“条块”职责清单，合理划分二者治理边界，从而实现权责一致，构建运行高效的基层治理体制，形成基层治理合力。

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