中国财税改革40年来的脉络与影响

余 英

(暨南大学 经济学院财税系，广东 广州 510632)

所有的经济问题皆可归结为财政问题。财政乃庶政之母。改革开放40年来，财税改革①从概念来看，“财政”本来就包括了“财政支出”“财政收入”(即税收收入和非税收入等)和财政管理(如财政体制与预算制度等)，但在学术文献、政策文件和日常使用中，我们习惯以“财税”替代“财政”，这可能跟我国财政和税务机关的部门设置和机构改革有一定的关系。建国后，除财政部门外，我国没有单独的税务机构。1984年，财政部税务局升格为财政部税务总局。1984年1月，多数省市开始财、税分设，分别成立财政局、税务局(有的地方更早一些，也有的地方至1991年7月才分设，少数地方甚至没有分设)。1994年分税制改革后，税务局分设为国家税务局和地方税务局。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，国地税分设多年后，省级和省级以下国税、地税机构将在近期再度合并。在理论上被赋予了更多的职能，在实践中也被承载了越来越多的期望。

一、财税改革40年的脉络

(一)1978-1993年

1.财政管理体制改革

新中国成立初期，财政经济工作由于百废待兴而变得十分重要。1950年召开的第一次全国财经会议将财政收支统一为中央管理。1950年，国务院的前身——政务院颁布文件，确立了财政统收统支②统收统支，即国家预算管理权和制度决定权集中在中央，一切收支项目、收支办法、收支范围和收支标准都由中央统一制定。的管理体制。1953年后，为适应经济建设形势，财政管理体制改为“统一领导、分级管理”。

1978年开始，财政管理体制改革主要围绕“统收统支”进行，以调整财政包干制为核心内容。1980年，中央发布了实行“划分收支，分级包干”的文件，划分了中央和地方的财政收支范围，中央与地方“分灶吃饭”③，分灶吃饭，指各级财政明确划分收支范围，收入包干，多收可以多支，结余留用，自求平衡。这增加了各级政府平衡财政收支的观念，也一定程度上调动了地方政府当家理财的积极性。财力分配改革为以“块块”④“条块”关系是指中央主管部门与地方政府的关系。“分灶吃饭”后，应由地方安排的支出项目，中央主管部门不再按“条”下达，由地方政府根据国家经济建设的路线、方针和政策，并结合本地财力，统筹安排。这一方面扩大了地方政府财权，另一方面也有利于地方政府因地制宜地发展本地事业。为主。1985年又改为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。1983和1985年实行的“利改税”，标志着中国开始告别以国有企业利润为主要收入来源的计划财政体制，逐渐从“自产国家”走向“税收国家”。1988年，不同形式的财政包干办法⑤财政包干主要有六种形式：“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”和“定额补助”。开始在各地实行。

2.税收制度改革

建国初期，我国颁布《全国税政实施要则》，新税制下征收14种税收*这14种税是：货物税、工商税(包括坐商、行商、摊贩的营业课税及所得课税)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税(筵席、娱乐、冷食、旅店)和车船使用牌照税。。经过1958年和1973年的税制简化*将工商统一税及其附加和企业缴纳的城市房地产税、车船使用牌照税、盐税、屠宰税合并为工商税。，到1978年，全国共有13种税。国营企业缴纳工商税，集体企业除缴纳工商税外，还需要缴纳工商所得税，农村缴纳的主要税种是农业税和屠宰税。在当时，国营企业上缴的利润是我国财政收入的主要来源，税收收入及税收工作在国家政治、经济中的地位和作用都较弱。

1984年工商税制改革将原来的工商税按照征税对象划分为4种(包括增值税)，并增加资源税等5 种税，国营企业所得税进行了改革，税制体系转向以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的模式。

为了适应对外开放和引进外资的需要，1979年我国通过了《中外合资经营企业法》。随后，中央颁布了《外国企业所得税法》《中外合资经营所得税法》和《个人所得税法》。在国内税制方面，经过1979年的试点后，1983年，国营企业由完全上缴利润变为“税利并存”*也就是对国营企业的利润，先征收一定比例的所得税，再根据企业的不同情况，通过不同形式对税后利润在国家与企业之间进行分配。。1984年开始以税收取代利润上缴，税后利润由企业自由支配。改革开放使我国的个体经济和私营经济迅速发展，个体工商业户所得税和私营企业所得税制也应运而生。本阶段改革所形成的内外有别的税收体系，成为后一阶段税制改革的重要内容。

(二)1994-1999年

1.分税制改革

1992年初邓小平南方谈话后，改革开放翻开了新的篇章。党的十四大把社会主义市场经济体制作为改革目标，市场经济国家普遍实行的财政分权制，在中国以分税制形式实施。

分税制的改革目标，主要是为了理顺财力分散和集中、政府分权和集权的财政关系，改变当时财政上“弱中央、强地方”的状况，促使中央和地方财政自收自支、自求平衡。分税制改革在1992年下半年试点，1994年1月1日正式在全国推行。

分税制首先根据税种确定了中央和地方的主要税收收入来源，消费税划归中央，适合地方征管的税种如营业税等划为地方税，流转税的主要税种增值税被划分为共享税，中央和地方按“75：25”分享其收入。改革还建立了中央和地方两套税收管理机构。这一设计打破了包税上交中央的局面，废除了地方的承包制。其次，中央和地方的财政支出范围也被重新划定。最后，为保障地方政府的既有财力，确立了税收返还制度[1]。

分税制改革不仅改变了中央和地方的财力格局，巩固了中央财力，而且建立了中国经济发展的激励机制，提高了财政收入占GDP的比重。

2.税收制度改革

这一时期税制改革主要包括以下内容：

一是设计增值税发票与抵扣制度。采用发票扣税制度，按发票计算交税、扣税，废除了之前的企业承包制。为应对1993年上半年的投资过热，最终的增值税抵扣方案规定，购买机器设备的税款不能抵扣，实行生产型增值税。

二是对内资企业的所得税实行统一。考虑到当时的形势，内外资企业所得税统一有可能妨碍引进外资战略，分税制改革后，只统一了内资企业所得税，其所得税税率相对高于外资企业。

三是对服务业仍然征收营业税。该举措主要是为了避免分税制对地方财力造成过大的冲击，这也为以后的“营改增”埋下了伏笔。

(三)1998-2013年

1.公共财政体制改革

1990年代中后期，学术界对“国家财政”和“公共财政”进行了热烈的讨论，理论争鸣对财税改革产生了广泛的影响。

1990年代中期，以厦门大学张馨教授为主的一些财政学者，主张使用“公共财政”一词，并对其内涵重新定义，以区别中国多年来的“国家财政”。虽然“公共财政”看上去只是“public finance”*“财政”一词，是清政府时期维新派在引进西洋文化思想时间接借鉴自日本的，而日本则是译自英文“public finance”一词。的直译，从词义源头来看，有同义反复之嫌，但学术界认为，“公共财政”一词意味着要从“公共”的角度和性质来看待财政问题[2]。

实践中，1999年的全国财政工作会议和当年的预算报告提出构建公共财政基本框架。随后，一系列政策文件出台，财政支出在基础设施和社会保障等方面的核心地位被作为财政“公共性”的重要体现得到各级政府关注。为了建立公共财政体制，这一阶段的改革主要集中于政府采购制度、部门预算、国库集中收付和“收支两条线”。与此同时，财政政策也围绕教育、就业、医疗和住房等民生事项进行了一系列调整。

2.税收制度改革

1999年，国务院在安徽省的试点拉开农村税费改革大幕。2006年1月开始，农业税*农业税作为一种在农村征收、来源于农业并由农民直接承担的税赋，在中国延续了2600年之久，其间共经历了五次大的调整和变化：第一次是由夏商周时期的劳役地租，改变为春秋战国时期以亩计征的实物地租；第二次是由秦汉时期按土地产量分成的比例地租，改变为魏晋至唐前期按土地数量缴纳的定额地租；第三次是由魏晋隋唐时期的租调制调整为唐中后期的“两税法”；第四次是由唐后期的“两税法”改变为明代计亩征银的“一条鞭法”；第五次是由明代的“一条鞭法”改变为清代的“摊丁入亩”，完成了赋役合并。新中国成立后，农业税在相当时期内，一直是国家财政的重要来源。1958 年，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国农业税条例》，统一了全国农业税制度。成为历史。

农业税全面取消后，国家财政对农村的支持也逐渐增加。政府在农村基础设施建设、对粮食和农业生产设备的直接补贴、农村义务教育等方面的投入力度逐渐增加，一系列有利于“三农”的财政改革也陆续推行。

增值税改革从2003年开始试点，2009年全面实行消费型增值税。当期外购的物质资料和固定资产所含税款作为进项税额可以一次性扣除，这对产业结构调整和技术升级是利好政策。

2008年，内外资企业所得税合并。在税率和税前扣除等方面，内外资企业一视同仁，这为内外资企业创造了一个公平竞争的市场环境。

(四)2013年后

1.新一轮财税体制改革

在理论上，近几年，我国一些学者开始呼吁财政学从经济学中独立出来*从财政学说史来看，在财政学发展初期，起源于英美国家的盎格鲁—撒克逊财政理论和以意大利的罗马、奥地利的维也纳、德国的柏林和瑞典的斯德哥尔摩这四个国家的首都为核心的欧洲大陆财政理论并行发展。大陆学派财政理论产生于16世纪末期到18世纪，该学派师承官房主义财政思想，认为财政学研究是综合经济、政治、法律以及财政管理等要素，全面研究财政活动及其规律的一门独立学科。20世纪30年代以后，由于新古典经济学的复苏，以及“二战”期间希特勒的法西斯德国对犹太民族的迫害，大陆学派日渐式微，这主要是因为一些大陆学派的财政学者被杀害或被迫远走他乡，大部分仍然从事学术研究的学者都移居英美国家，以英语作为学术语言，学术思维也更容易受英美学派的影响。20世纪50年代以来，英美学派等主流财政理论抛弃了欧洲大陆的财政传统，在财政学中引入经济学的分析范式。“盎格鲁—撒克逊”学派把财政学视为经济学的一个分支，财政被归入经济范畴。。这主要是因为财政学已远远超出了经济学领域，仅仅从经济学角度定义它是不够的[3]。很多财政学现象只靠经济方法也是无法解释的，应从经济学、管理学、政治学和法学等视角对财政学定位，财政学更趋向一种综合学科[4]。同时，目前的财政学研究存在自我缩小研究范围的问题，在财政学的一些领域，如财政史、社会保险、财政管理等，财政学本专业学者研究过少，而其他学科的学者在这些领域进行了较为深入的研究，这一现象值得关注和反思。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，财政被定位为“国家治理的基础和重要支柱”，新一轮财税体制改革开始。2014年6月30日，中央政治局通过了《全面深化财税改革总体方案》，提出了建立现代财政制度的目标。

在这一时期，财税体制领域的改革重点是：

第一，预算管理制度改革。2014年8月31日，全国人大通过了作为“经济宪法”[5]的《预算法》修正案，新修改的预算法总结了20 年来的实践经验和创新，不仅匡正了立法宗旨，还厘清了预决算原则，充实了全口径预决算体系，在地方政府债务管理以及财政转移支付等方面都有所完善或突破。

第二，中央和地方财政关系改革。改革的核心是建立事权和支出责任相适应的财政制度。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》。2018年，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》发布，明确了中央与地方共同财政事权在八大类18项公共服务领域的范围，分清了中央与地方共同财政事权的支出责任。

第三，税收法定。税收法定主义被尊崇为税收领域的最高法律原则[6]，即“法无明文不为税”。2015年《立法法》修订，税收法定作为第8条单独列示。税收立法权明确由立法机关行使，征税的相关事项以法律的形式明确做出规定，不仅事关纳税人税收负担的可预测性，也使得私人财产上附带的税收这一社会义务更加具有确定性。征税属于法律保留的事项[7]，以形成“无国民的同意不得征税”的征税权限制。

2.税收制度改革

这一阶段的税制改革除了消费税和资源税改革外，产生重要影响的还有：

(1)全面“营改增”

2012年“营改增”在上海开始试点。随后，试点范围进一步扩大。2013年，全国开始在交通运输业和部分现代服务业试行“营改增”。2014 年又推广到邮政、铁路运输和电信业。最后，“营改增”于2016年5月份全面实施。

(2)环境保护税出台

十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年表决通过了《环境保护税法》，2018年1月1日起施行。这是我国第一部推进生态文明建设的单行税法，意味着我国环保治污的法律体系进一步完善。排污费被“税负平移”到环保税，按季申报。2018年4月1日是环境保护税的首个征税期，全国各地税务机关共识别认定环境保护税纳税人26万多户①。数据转引自国税总局网站。

(3)个人所得税和房地产税改革进展

我国个人所得税改革一直是各界讨论的热点。2018年政府工作报告提出个人所得税改革将根据居民基本生活消费水平的变化确定免征额②，2006年，在缴纳个人所得税前允许扣除基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费和住房公积金后，每月工资薪金的生活成本扣除由800元提至1 600元；2008年提至2 000元；2011年提至现行的3 500元。并将增加子女教育、大病医疗等专项扣除，将分类税制转化为综合与分类相结合的个人所得税税制，将一些劳动性的所得(如工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等)合并起来，确定基本减除费用后再征税。

2011年，上海、重庆两地试点房产税改革。随后，国务院发布文件提出适时扩大房产税试点范围。2013年底，十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2014年政府工作报告指出，要做好房地产税立法相关工作。2015年，房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。2017年10月，十九大报告指出，深化税收制度改革，健全地方税体系。2018年政府工作报告提出“稳妥推进房地产税立法”。

二、财税改革40年的影响

(一)GDP、财政收入和央地财政收入比重变化

改革开放至今，我国GDP(国内生产总值)一直保持快速增长态势(图1)。从1998年的3 678.7亿元增长至2016年的744 127.2亿元，增长了大约202倍。具体来看，1978年至1990年之间，GDP增长率呈波动变化。1990年开始，GDP增长率持续上涨，1994年增长率达到36.34%，达到近40年最高点。1994年以后，GDP增速开始放缓，1998年达到6.88%的历史低谷。1999年后，GDP处于高速增长但波动较大。2014年至今，中国经济进入新常态，GDP维持7%至8%的中高速增长。

从财政收入占GDP的比重来看，呈先降后升趋势(图2)。大致可分为两个阶段：1978-1994年和1994-2016年。在第一阶段，财税改革的主调是“放权让利”，以激发各方改革的积极性，财政收入大幅减少，财政收入占GDP的比重也相应下降。财政包干体制又使得中央政府的宏观调控职能难以为继。1994年的分税制改革打破了“放权让利”的束缚，财政收入的绝对规模和相对规模均稳步增长，中央的财政收入能力也大幅增长。

图1 1978-2016年中国GDP增长情况数据来源：历年《中国统计年鉴》。

图2 1978-2016年财政收入、GDP和“两个比重”变化数据来源：历年《中国统计年鉴》。

1978-1984年，中央财政收入占比稳步上升，这主要是由于1979年开始实行的 “收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”财政管理制度，再加上“计划经济为主、市场调节为辅”的经济体制，地方积极性没有被充分调动起来。从绝对数来看，这几年地方财政收入基本保持在900亿左右，中央财政收入却由于归属中央的税种增加而稳步上升， 从100多亿上升到600多亿。

1984-1993年，中央财政收入占全国财政收入比重逐年下降，原因是1984年我国通过了《关于推进经济体制改革的决定》，城市改革启动，1984-1992年是国家发展有计划商品经济阶段，充分调动了地方的积极性，地方财政收入从最初的900多亿上升到3 000多亿，而中央财政收入相较于地方财政收入只有小幅上升，相对比重也呈下降趋势。

1994年的财税改革扭转了“两个比重”下降的局面。1994-2008年，地方税收收入份额大幅降低，中央财政收入大幅上升，从900多亿增长到3 000多亿，央地财政收入在总收入中各分半壁江山且中央略占优势。

2008-2016年，中央财政收入占全国的比重开始下降，这主要是由于金融危机的冲击，国家开始实行积极的财政政策，鼓励企业的发展。至2011年，地方财政收入占全国财政收入的比重开始超过中央。

(二)税收返还与转移支付

作为一个区域发展不均衡的大国，中国各地政府财力也大不相同。要实现公共服务均等化目标，离不开中央对财政收入的统筹安排。在中央对地方的拨款中，指定用途的为专项转移支付，其余的为一般性转移支付。

分税制改革后，消费税和增值税的返还(即图3中的“两税返还”)、所得税返还和成品油返还占比均逐年下降，一般性转移支付占比逐年增加①。这主要是因为：第一，税收返还都是以地方上交给中央的税收为基数，在按照一定的规则给予返还，凸显了当地区发展不平衡时，各个地方的税收返还显然是不均等的，如果一直加大对税收返还的比重就会使得地区差异更加明显。但不论是一般性转移支付还是专项转移支付都能更好地凸显出均等性的要求，中央可以根据各个地方的公共服务或者是基础设施等的差异来分配不同的份额。第二，1994年的分税制改革随着时间的推移和经济社会的快速发展，其弊端也逐渐暴露出来，比如财力与事权的不匹配，当地方的财力与事权不相匹配时，支出责任巨大而本级的收入却不够，因而转移支付在一定程度上能够缓解此类的财政压力，在此背景下，转移支付的比例也是需要增长的。

图3 1995-2015年中央对地方税收返还及转移支付占比数据来源：《地方财政研究》各期封底统计数据。

分税制改革初期，一般性转移支付占比小于专项转移支付，2006年后，一般性转移支付占比超过了专项转移支付，这主要是因为，分税制开始时，很多地方都需要投资基础设施和提供基本公共服务，专款专用效果更显著。随着各地经济和财力发展呈现出来的多样性特征，不受限制的一般性转移支付效果更好。2015年2月，国务院下发文件明确了一般性转移支付比重将逐年增加的改革方向。

(三)一般公共预算收入和非税收入

改革开放以来，全国一般公共预算收入不断增长，由1978年的1 132.26亿元增长到了2016年的159 604.97亿元，增长了约141倍，增长率保持在10%至20%左右，增长水平与GDP的增长变化趋势大致相同(图4)。

图4 1978-2016年一般公共预算收入及其增长数据来源：历年《中国统计年鉴》。

我国一直在对非税收入进行调整和治理，1993年非税收入被纳入财政专户，如图5所示，这导致1992-1993年间非税收入占全国一般公共预算收入的比重下降，1994年分税制改革后，由于财权主要集中在中央，地方的财政压力不断加大，非税收入占比开始上升。2008年至今，非税收入的统计口径不断变化，占一般公共预算收入的比重相应波动，但政府非税收入的绝对规模仍呈增长趋势，2017年甚至达到了18.3%②。2018年的非税收入数据来自财政部网站。非税收入的增长一方面缓解了地方或中央的财政压力， 另一方面也可能侵蚀税基和恶化营商环境。可以预见，未来如何合理划分中央政府和地方政府事权与支出责任问题，仍将对非税收入产生重要影响。

图5 1978-2016年非税收入及非税收入占一般公共预算收入的比重数据来源：历年《中国统计年鉴》。注：0以下的数字表示负数；部分负数和一些年份缺失的数据没有显现在统计图中。

(四)宏观税负

1994年分税制改革后，中国宏观税负整体不断增长，如图6所示，从小口径和中口径来看，1995年至2016年，宏观税负大约增长了二倍。2014年后，这两个口径的宏观税负有所下降，这与我国近几年实施的一系列结构性减税和降成本政策有关。

图6 1995-2016年不同口径的中国宏观税负数据来源：历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。注：政府性收入包括财政收入、政府性基金、国有资本经营收入、社会保障基金收入。

(五)政府债务

由于多年来实施积极的财政政策，我国国债发行规模和国债余额都保持了较快的增长速度。国债的增长趋势可分为两个阶段：第一阶段是1979-1994年，在这一时期，国债发行量增加不多。第二阶段是1994-2016年，国债增加迅速，这与重新划分中央与地方的财力和事权的分税制有一定的关系，为了缓解改革过程中的财政压力，增加了国内债务的发行。

图7 1979-2005年国债发行情况数据来源：《2017年中国财政年鉴》。注:从2006年起实行国债余额管理，故本图的截止统计年限为2005年。

图8 2005-2016年中央财政债务余额数据来源：《2017年中国财政年鉴》。

中国地方债从隐性负债到公开发行，其发行模式开始是城投债，随后又有“代发代还”和试点省市“自发代还”。2014年开始，地方政府债券实行自发自还试点。随着我国经济发展进入新常态，经济下行的压力不断增大，我国地方政府债务规模增长迅速。截至 2017年12月，全国发行地方政府债券323亿元。其中，一般债券23亿元，专项债券300亿元；按用途划分，新增债券126亿元，置换债券197亿元①。数据来自于财政部网站。财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，要求地方财政部门严格落实属地管理责任，依法规范地方政府债务限额管理和预算管理，及时完成存量地方政府债务置换工作。

三、财税改革前瞻

(一)财政体制改革

2018年年初出台的基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案，为分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领。财政体制改革的未来，将重点推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等分领域财政事权和支出责任划分改革，促进各级政府更好地履职尽责，提高基本公共服务供给效率。同时，在基本公共服务均等化、中央与地方收入划分、转移支付以及农业转移人口市民化方面，也需要更完善的财政政策体系。通过这些改革，才能促使财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到充分发挥，建立真正意义上的现代财政制度。

(二)税收制度改革

十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”，这是我国未来一段时间建立现代税收制度的重要改革举措。同时，税收制度改革将朝着进一步优化税制结构、加快健全地方税体系和完善税收法律制度框架的方向努力。

提高直接税的比重意味着我国将从目前以企业(公司)为主要纳税主体转向以家庭(个人)为主要纳税主体，这一转变将面临更大的社会压力。以直接税为主是现代税收制度的一个基本特征*直接税和间接税的区别在于税负能否转嫁，我国现在的主要税种——增值税就是典型的间接税，虽然大多数法定纳税人是企业，但企业可以通过价格机制将大部分甚至全部税负转嫁给最终消费者。由于间接税包含在商品价格之中，不管是低收入者还是高收入者都要按照市场价格购买商品，相对收入来说，低收入者所负担的间接税，明显高于高收入者，这导致低收入者的税收负担更重，因此间接税具有累退性。直接税的税负很难转嫁，更能体现社会公正，因为直接税大部分都是累进的，收入越高的人适用的税率越高，缴纳的税就越多。。未来我国直接税改革的焦点是个人所得税和财产税*传统的税收理论认为，企业所得税也是直接税。但考虑到在某些条件下，企业所得税可以通过一系列降低成本(如降低办公租金、雇员工资与社保待遇和原料原材料价格等)、增加收入(如提高商品与服务的销售价格等)的方式将税负转嫁出去，近年来，理论界对企业所得税是否属于典型的直接税以及根据税负能否转嫁将税收制度划分为直接税与间接税存在争议。同时，企业所得税在我国税收收入总额中所占的比重已经很高了，进一步提高的可能性不大。。个人所得税改革方向主要是建立综合与分类相结合的制度，优化税率结构，完善税前扣除，根据居民基本生活消费水平变化，合理提高基本减除费用标准，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除。财产税改革的重点是房地产税，改革将按照“立法先行、充分授权”的原则分步推进。

在落实税收法定原则方面，除了逐步废止一些税收条例外，未来将加快推进单行税法的立法工作，并完成契税法、资源税法、消费税法、印花税法等的起草工作。

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