农户宅基地退出、产城融合和农民利益保护

许平祥，辛婧婧

（1.天津商业大学经济学院，天津300134；2.天津财经大学经济学院，天津300222）

在我国城市化进程中，大多数城市建设都面临着多种外部制约，特别是土地和资金要素的约束。天津市过去采用“一条扁担挑两头”的传统思路，城市化过程中的土地、资金等资源约束就越发明显[1]。2016年，天津市的真实城市化率仅为58.2%，存在诸多小城镇星点发散和村庄散乱分布，公共服务设施和基础设施脱节等问题；呈现城区过于集中，而乡镇村过于分散的典型特征，在地图上表现为众多星星点点散落在各个角落。市场化联动的效应大打折扣，这无疑与天津市作为北方经济中心的地位不相称，也难以助推京津翼一体化战略[2]。在这样的背景下天津市探索出一条以产业化提升农业、以工业化带动农村、以城市化富裕农民的“三区联动”新型城市化道路，形成“三区联动”发展机制。由此，在天津市老城区和中心城区周围形成多个以中心镇为核心的城镇组团，全方位地对接两个中心城区，多角度地释放中心城区压力，有效地推进天津市的城市化和工业化进程，形成功能区位的城市化路径。那么天津市的“三区联动”机制构建是如何保护农户利益及其实践情况如何呢？这种新型城市化模式能否被其他城市所复制呢？这对于陷入了城市化土地要素瓶颈，而经济发展又急需城市化的地区或者国家具有重要的借鉴和指导意义。

1“三区联动”提升农户宅基地退出意愿的动力学机制分析

土地供给侧结构改革的精神是让更多的农民分享发展的福利，如何提升农户宅基地退出意愿则成为关键[3]。天津市“三区联动”是农业园区、工业园区和居民住宅区三者在经济、社会和环境等方面形成协同性效应[4]。“三区联动”的动力学机制是指“三区联动”诞生和发展所需动力的内生驱动力，以及维持和提升这种作用机理诸多系统的总和。持续的经济发展是城镇化进程得以稳定、健康延续的动力机制[5]。当然，“三区联动”演进机制的微观基础依赖于企业、居民和政府行为的变迁，具体表现在以下三个方面：市场扩大需要、比较利益诱使和制度变迁的内在要求。

1.1 市场扩大的内在驱动机制

市场扩大是各种资源要素在空间上的集聚，往往伴随着城市化程度的提高。而后者反过来通过形成协同机制促进其进一步市场化，表现为产业结构的调整和经济的持续增长。尤其是资源要素在部门间流动的内在要求，构成了农业、工业和居民在空间上再配置的核心动力机制。城市化一方面通过产业结构的升级使得生产要素从农村向城市传输和集聚，另外一方面在结构调整中推动经济规模进一步扩大[6]。城乡关系的核心是产业关系，城乡一体化首先是产业一体化。现代产业演变呈现农村和城市产业的相互交织，城市产业延伸至农村，农村产业逐步渗透于城市市场。为此，只有促进城乡产业相互链接和协调，才能为城乡一体化的发展奠定经济基础。

以小城镇建设为核心的城乡一体化在促进城乡产业的延伸、链接和融合等方面，具有重要的理论和实践意义[7]。第一，农村城市化本质是“农民”身份的逐步“居民”化，在这个身份转换过程中将提升传统农村市场的消费结构，并极大促进消费的货币化。表现为耐用品需求的增加和农村居民作为主体参与市场交易活动，从而形成城市反哺农村的有效渠道。城市集聚起来的巨大工业生产力，在过去高速发展中并在边际递减规律作用下趋于饱和，“三区联动”能构建耐用消费品从城市流向广大农村地区的有效通道，为解决有效需求不足提供思路。而这进一步为城市产业升级，由密集型向创新型转变提供经济基础。第二，城镇化大量吸纳了农村过剩劳动力，导致农业机械化和科技化的需求进一步增强，反过来可以促进农村的工业化进程，加快农业产业化步伐，推进现代大农业的发展。第三，城镇化将引发大规模的道路交通网络发展和城市基础设施建设。随着人口和生产要素的集聚，处理和使用信息的新节点也以几何数量级增加。农村城市化推动要素资源向第三产业流动，极大促进投资需求，并在投资乘数效应作用机制下形成有效需求和就业的扩大。

可见，以城镇化为龙头的“三区联动”模式，对于促进第二产业发展、提升第一产业效率、扩大第三产业领域，都有着极强的带动能力，是改变产业结构和社会结构的有效途径。

1.2 比较利益的驱动机制

从各国经济结构演变的历史来看，大多经历了农业的工业化转型和“去工业”的经济服务化过程[8]。之所以呈现这样的转型，是因为农业在市场化范畴内是劳动密集的典型代表并快速进入边际报酬递减阶段。而工业具有规模效应并获取超额利润，服务业尤其是高端服务业的金融业以金融创新为手段，是高货币化的部门。追逐利润的资本使得企业转向高价值创造部门，意味着包括劳动力、土地和资金在内的农村资源进入第二和第三产业部门。

同时，由于公共服务供给成本的递减依赖及其规模特性，农村公共服务供给相对缺乏，从而使得城乡之间在教育、医疗、文化、养老和交通便利性等社会福利方面存在巨大的不平等性[9]。这种巨大的福利势差，孕育了农村强烈城镇化的内在要求。城乡之间在产业结构组成和公共服务供给等方面比较利益势差的存在，诱致农村生产要素在空间上向城镇集聚，推动农村不断向城镇形态演化。

1.3 制度创新的推进机制

我国城镇化在经济渐进性改革中得到加快，制度因素在该过程中起到了重要的作用[10]。“三区联动”在农业生产效率提升制度设计、工业化制度构建要素自由流动制度安排、和城镇建设制度等四个方面进行创新。

首先，构建了以家庭为微观主体的农业生产效率提升制度设计。以家庭为协作单元推动传统农业生产向现代农业转型，如观光农业、旅游农业等。有效促进了农业生产效率和产出水平的提高，增加了农业产品剩余和要素剩余。其次，通过有效率地推进非农产业发展的制度安排，鼓励农民由农业承包主体向商业经济市场主体转变，促进国民经济非农化特别是工业化的发展。第三，通过经济要素自由流动的制度安排，推动要素从农业部门流出以及汇集非农业部门要素的流入，从而促进农业和非农业部门效率提升的共同合力。第四，通过城镇建设的制度构建，形成城镇各种资源空间汇集，有利于公共服务供给，尤其是住宅建设和基础设施的高效提供，非农产业和人口向城镇不断集聚，并真正实现市民化的转变。

2 天津市“三区联动”机制的本质是产城融合

“三区联动”发展机制的“三区”可以概括为“农村居民社区、工业产业园区和农业示范园区”。“联动”一词原意是指若干个相关联的事物，在其中一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化[11]。天津市的“联动”指农村居民社区、工业产业园区和农业示范园区三者之间的要素流动能保持平衡、组织管理能统一协调等，从而在发展中保持有机结合、互利互动，形成一个自适系统。

2.1“三区联动”内部结构组成

“三区联动”的参与主体涉及农民、政府和城市居民的多方利益博弈[12]。需要在小城镇建设、居民社区建设、工业园区建设和农业园区建设方面进行协同发展，并形成共同系统协同溢出效应。因此，各主体在角色、地位、利益和依附关系等方面呈现较大差异。

首先，小城镇建设是龙头。其“龙头”要实现五种功能：农村居民通过宅基地参与和分享城市发展收益平台，农村居民享受公共服务中心，农村劳动力转移就业集散地和重新就业空间，农民新设第二、第三产业发展载体，带动和扩大城郊市场桥头堡。

其次，居住社区建设是依托。居住社区要成为农村居民的“五大中心”：居民消费中心、公共服务中心、要素配置与流动中心、社区交流中心和行政管理中心。

第三，工业产业园区建设是支撑。工业产业园区提供居民收入和小城镇发展资金，也是农民转向市民的重要保障，工业园区保证薪金、租金和养老，是农户长期利益的重要载体。

最后，农业示范园区是基础。农业示范园区形成的土地资源是小城镇建设的基础，也是传统农业升级为现代农业的重要载体，标志着农民身份的工人化，提供城市菜篮子功能，实现城市绿色空间的主要方式。

2.2“三区联动”机制内部协同

如何能使得“三区”保持联动关系，这依赖于其内部组织和运行变化的某种规律，这就是我们所谓的联动机制。在任何一个系统中，机制都起着基础性和纽带性的作用[13]，天津市“三区”之间的联动机制如图1所示。

图1 天津市“三区联动”机制示意图

天津市“三区联动”是天津市在特定的地域范围（“三区”建设的经验告诉我们在符合市统一规划的前提下，从区、县的层次上来进行操作更具有可行性），通过“三集中”形成农村居民社区、工业产业园区和农业示范园区，打造一些列的平台：资源整合平台、产业结构优化平台、生态环境协调发展平台、科学管理平台、城乡一体化平台。天津市“三区”建设中联动机制构建的经验为：“政府主导，规划在先；先行试点，逐步推进；土地平衡，资金平衡；以民为本，实现安居、乐业、有保障；精简机构，制度创新。”通过“三区联动”机制构建，天津市实现了可耕地不减，农民住房条件改善、收入水平提高、乐业有保障，土地资源集约利用，产业结构得到优化，生态环境改善等目标，并有效地破解了天津市城乡不平衡发展、工业化导致的生态环境破坏以及城市化进程中土地、资金、出路多重难题。因此，“三区联动”机制是创造性形成的资源配置方式、社会管理手段和人类社会发展新途径。

3 基于农户利益保护的天津市“三区联动”产城融合的机制构建

天津市“三区”建设试点始于2005年，截止2017年12月总计涉及650个行政村、百万人口；规划建设农民还迁住宅和配套公建3 300万平米，总投资约1 500亿元[14]。从农业示范园区来看，对原有宅基地进行土地复垦，把宅基地复垦后的土地用于农业园区建设，建成高标准设施农业园区。在示范园区建设的同时与绿色农业、休闲观光农业、标准化农业、高标准设施生态渔业工程和健康养殖工程等结合起来，大幅度提高规模化、组织化、区域化水平，达到生态效益与经济效益并进。从产业工业园区建设来看，天津市主要通过政府融资平台实现，按照构筑高端产业、自主创新、生态宜居“三个高地”的目标要求，在“三区”建设的过程中打造五大平台，形成五大联动机制，把农民居住社区打造成生态宜居高地，把产业工业园区打造成先进制造业高地，把农业园区打造成沿海都市型现代农业高地，实现“三区”间的相互推动，相互促进，相互提高，共同发展[15]。

（1）以农户土地产权为基础，打造土地资源再整合平台，形成土地联动机制，从而达到可耕地不减、土地集约利用的目标。

通过调研发现天津市小城镇和村庄规模普遍偏小、村庄人均建设用地大、人口密度低、用地不集约等问题。如天津市实验区域的涉农乡镇街144个，村庄3 833个，总人口488万人。镇均人口7 674人，人均建设用地247平方米。村均人口1 107人，人均建设用地256平方米。其中在村庄建设用地中，村民宅基地占54%。这些都远远高于天津市平均数据。那么能否探索出一条路子实现农村土地的集约，从而破解城市化、工业化过程中面临的土地资源约束呢？

国土资源部2005年10月下发了《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》（国土资发[2005]207号）（简称“国土资发207号文件”），批准天津等省（市）为第一批试点，并分四批向天津市下发土地周转指标3 472公顷。天津市严格按照国土资发207号文的要求，通过项目内土地指标的流转，进行宅基地换房的试点，在建新拆旧的项目区内实现土地指标的平衡。图2显示了天津市土地资源再整合前后的差异图。通过土地三区功能性整合，原来分散在项目内的村庄，通过宅基地换房而进入居民社区。各个分散的工厂进入工业产业园区；分散在各处的农业用地在不改变性质的情况下进入农业示范园区。对农民搬迁后的原宅基地，采取复耕措施，整理出来的土地用于归还小城镇建设占用的土地挂钩周转指标，从而使农业用地达到目前的指标水平。天津市通过“三区”土地联动，实现了项目区内土地（耕地）平衡的同时，提高了土地资源的集约度。

图2“三区”建设土地联动机制示意图

（2）基于农户身份城市化的转化，打造资金投融资平台，多渠道制造血液，实现资金平衡，达到资金联动效应。

资金问题是“三区”建设中无法回避的难题。就天津市的土地使用类别差异比较，工业用地使用为农民安置住宅用地的一百倍，如果再加上安置点配套建设的基础设施，则是一笔庞大的投入。以大良镇为例，政府需要建设两期约30万平方米安置住宅以及建设工业园区，总计需投入3.5亿元。再加上复垦的费用，大良镇土地复垦成本估算在1万元/亩。作为农业镇的大良镇现实收入依赖于2 200亩的工业园土地出让，平均价格为16.5万元/亩。如此巨大的资金缺口如何去弥补？而在天津市“三区”建设的规定中，所有试点项目的预算必须能够在本项目内实现资金占补平衡才能得到批准。在破解资金来源从而构造“三区”建设血液的这一大难题上，天津市充分利用资本化的工具，使得未来收益当前最大化利用，在一定期限内实现资金在整个项目内平衡。在具体实践中由于各个试点区内的资源禀赋差异以及工业化水平差次不齐，采取的方式形式上有所差别，但大部分试点都离不开对节约土地的资本化，即对土地进行开发形成未来收益的利用。

一般的形式是具体试点镇成立项目公司，通过政府融资平台实现资金的联动效益[16]。具体来说，就是通过“三集中”达到土地占补平衡之后，用结余下来的土地为抵押从银行融入资金，然后对此进行商业开发，部分建设成商业区，部分建设成商品房社区等。然后把出售获得的收益用于偿还贷款以及居民社区建设、农业园区建设和公共设施建设。如八里台示范镇是由天津星城投资发展有限公司负责建设，该公司是天津泰达投资控股有限公司和天津市津南区土地整理中心共同出资组建的国有公司，是具有政府信用的。另外一种形式是直接通过与企业的合作引入社会资本，然后用以后产生的经营效益来逐步偿还投入的资本金。如张家窝镇通过BT融资的方式引进大型企业天津滨海浙商集团参与建设，由滨海浙商出资建设40万平方米的住宅楼，政府根据土地出让情况分批返还其投入资金。二者从资本化的载体角度来看，要么是直接出让土地，要么是进行商业开发之后再获取收益，我们可以把这种类型叫依赖土地型或者土地开发型。如华明新市镇就是该类型的典型，该镇用节余的3 600余亩土地预留经营开发，用地的出让收益，用于平衡农民还迁住宅和公共设施建设所需40亿元资金。本质上都是用未来收益流来弥补当前资金的不足，预期未来收益流越大，现在能获得的资金越多。但是，其过程中存在“马太效应”，即那些能让人预期它未来收益流越多的试点，获得的资金就越多，“三区”建设就会越好，完成进度就越快[17]。这里的关键要素就是土地要素，对土地采用何种资本化方式以及资本化的风险容忍度等，都会影响该项目未来的预期收益流。因此，需要适度评估资本化的收益率。另外一个问题是资本化的载体过分依赖土地[18]。无论是工业产业园区的工业用地出让，还是示范镇建设的商品房等，其未来收益流很大程度上是由土地的市场价格所决定，因此在通过政府融资平台进行融资时，有可能会因为市场的波动带来地方政府负债的激增，严重危害地方政府信用，甚至有可能出现破产的风险。因此，需要多渠道、多方式的融资模式，实现一个更加平衡的投融资平台。通过资本化载体、融资方式、资金用途三大指标系列看出试点项目的平衡情况、存在的问题、是否具有可持续性以及相关可能性风险[19]。如华明镇，资本化载体百分之百是依赖土地，资金来源也完全来源与银行。这种模式在当土地价值发生波动过大的时候，会给当地政府和银行带来比较大的风险。资金总量上是平衡的，所以在经济向好的情况下是比较具有可持续性的，但需要时刻警惕未来土地价格下跌的风险。

（3）以农户长期利益保障为准则，打造人力资源再配置平台，构建劳动力联动机制，在保障农民安居乐业的同时，也为“三区”的建设和发展提供劳动力基础。

“三区”建设并不仅仅是人口和产业集聚，大量农民的生产方式需从传统农业转向现代农业或非农产业，本质是生活方式的重大改变[20]。即通过“三区”建设把农民从低效率的土地上解放出来，引导他们部分走进生产效率和效益更高的农业示范园区和工业区，部分走入收入更高的第三产业。但是，农民由于自身的素质、传统理念和习惯等原因，这种角色的转变异常缓慢，引发就业难等问题[21]。如何帮助这些农民真正实现向市民转变，天津市政府在规划前就充分考虑到各个镇区资源禀赋的特点，根据各地的实际来决定产业发展的布局，适合搞工业的搞工业，适合搞物流的搞物流，适合搞旅游的搞旅游，这在一定程度上能使农民实现再就业。

在打造人力资源配置平台、帮助农民实现“乐业”上，天津市成立了市十项专项培训工程、各区县素质工程领导小组，用于农民教育培训，服务“三区联动”建设。脱离原来生产方式的农民，劳动力素质参差不齐，在很大程度上阻碍了劳动力向农业园区现代农业生产、工业园区机械工作方式以及社区服务模式转变的可能性，影响了构建劳动力联动机制的效率。对希望从事农业种植的，给予农业种植技能培训；对欲进入工厂的，进行工业岗位技能培训；对合格者颁发技能结业证书；对那些年龄偏大、文化水平相对较低的农民，引导他们从事社区服务、管理工作；对那些希望自主创业的进行自主创业指导。如李七庄街通过“以项目带动就业，以创业带动就业”，免费开展具有一定就业针对性的专业职业技能培训，稳步推进农民就业。津南区小站镇通过完善就业培训机制，2009—2015年完成各类培训1 700人，安置劳动力5 000人次。通过各种培训，提高了劳动力的专业素质，加快了他们再就业的速度，提高了配置平台的效率。李七庄街按照“三区两园一带”的经济发展思路，促进农村劳动力由农民向工人转变。天津市武清区的试点地区后蒲棒村建设休闲度假村，大良镇的方式是通过工业园区发展电子、加工业等劳动密集型产业。实际上，在发展过程中还形成了专业的劳动力市场，从而形成市场集聚效应，实现人力资本的互相学习和借鉴效应。

（4）通过提升企业和居民共同参与产业结构调整和创新的能力，建立生态环境协调发展联动机制，达到产业结构优化、产业和生态环境协调发展，形成生态效益、经济效益。

生态宜居是“三区”建设的重要内容，也是“三区联动”重要的一环。从天津市农村“三区”建设前的居住环境来看，农村地区居住较分散，污水排放呈现明显的时间特征，日变化系数较大。由于排放管网不健全，污水往往直接进入沟渠、池塘和小溪，进而渗透到地下，造成地下水污染；污水中的NH3、H2S等恶臭气体直接挥发到大气中造成空气污染；池塘、小溪的自净能力较弱使农村的水环境受到污染。农村生活污水N、P负荷较大，含P洗衣剂的排放已经造成周边水体的富营养化污染。因此，农村地区环境状况日益恶化。通过“三集中”之后可以统一配套公共排污管道，集中进行生活污水的收集和处理工作。

从产业结构调整的角度来看，在工业园区的建设过程中通过淘汰高污染、高消耗的工厂来改变原来粗放型的经济发展模式，同时引入绿色环保、低碳型的企业，从而在“出”与“进”两个方面来建设一个可持续发展的生态系统。其中，通过“三区”建设来改善生态环境的典型是张家窝镇，该镇在减少污染源的同时也通过发展农业等多种渠道来改善生态，从而建立了生态环境协调发展的联动机制。张家窝镇化工厂2005年曾达到90余家，经济排名曾为全区的第二位，但化工产业引起了严重污染，当地百姓生产生活深受其害。2015年，在重新进行工业整合的过程中先后关闭了污染严重的企业23家，下马现存企业效益好但难治理的项目16个。同时投入3.4亿元用于改善生态环境，先后填埋了污染严重的4个水坑，改造了一条截流沟，清洗河道1 700延米，铺设了全长9公里的污水管道，兴建了日处理量千吨以上的大型污水处理设施3套。将工业固体废弃物全面进行资源化利用，医院产生的危险废物全部集中清运到邻近有资质的单位进行无害化处理，极大地改善了工业园区的环境。张窝镇在工业产业园区的产业选择上，设置了绿色门槛，严格控制高耗能、重污染的项目新扩改建，鼓励引进和推广低能耗、轻污染的高科技项目。现在该镇已经形成了以石油、橡胶、医药中间体、金属轧延、金属制品、染料化工及IT产业为主导的工业体系。除此之外，还大力发展生态型产业，建立科技示范基地，先后试种冬枣、中华寿桃等20多个品种。目前，在京沪公路两侧共种植冬枣28万株，形成了产、储、销的产业化经营模式。

从绿带规划的角度来看，天津市追求保持原来绿色的田园风光，让绿色成为“三区”建设的主色调，采取的方式是通过把农业示范园规划与居民社区与工业产业园区之间或者外围，即让生态农业是农业也是生态。如八里台镇充分考虑人居环境和经济社会可持续发展的需要，保留农村的优点，引入城市优点，科学划分居住、服务、产业设施的功能布局。以原有生态条件为基础，打造现代、亲水、生态的商务、居住、休闲环境。如张家窝镇在规划过程中，形成了绿色围绕的桃心型格局。

4 结论与启示

天津市通过“三区联动”机制的构建，以农户利益最大化为基础形成了土地联动、资金联动、人力资源联动、社会保障和生态环境联动“五大联动”机制，探索出了一条以“人”为本的城市化道路。第一，打造土地资源再整合平台，形成土地联动机制，从而达到可耕地不减、土地集约利用的目标。第二，打造资金投融资平台，多渠道制造血液，实现资金平衡，从而达到资金联动效应。第三，打造人力资源再配置平台，构建劳动力联动机制，在保障农民安居乐业的同时，也为“三区”的建设和发展提供劳动力基础。第四，通过提升企业和居民共同参与产业结构调整和创新的能力，建立生态环境协调发展联动机制。第五，以社会保障的联动机制提供长期而稳定的农户利益保护机制，达到产业结构优化、产业和生态环境协调发展，形成生态效益、经济效益。有效地破解制约天津市城乡不平衡发展、工业化导致的生态环境破坏以及城市化进程中土地、资金、出路多重难题。

“三区联动”机制存在需要完善的地方。首先，耕地在数量上确实是达到了平衡的要求，但如何保证耕地的土地肥力等问题还是比较模糊的，特别是对于从宅基地中复垦的耕地更是如此。因此，需要提供一个专业的土地肥力恢复计划及相关评估。其次，在资金联动过程中，资本化的载体过分依赖土地，因此在通过政府融资平台进行融资时，有可能会因市场波动带来地方政府负债的激增，严重危害地方政府信用，甚至有可能出现破产的风险。这从另外一个角度来说，意味着土地资源越多、价值越高的试点，获得的资金就越多，“三区”建设就会越好，完成进度就越快。这需要适度评估资本化的

收益率。因此，需要多渠道、多方式的融资模式，打造一个更加平衡的投融资平台。最后，在构造劳动力联动机制的过程中，重心在于如何安置农民劳动力的问题，而没有考虑到如何为现代农业园区和工业园区提供人力资本的问题。这需要相关的激励政策，吸引外来高素质的人力资本，从而为“三区”建设提供人力资本基础。天津市的“三区联动”机制构建取得的成就可以肯定，但其中的存在的问题也值得深思。

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