PPP的中国实践：内涵、困境与出路

孙晓

摘要：PPP（Public-Private Partnership），在国内一般被译为政府和社会资本合作，从本质上讲，它既是融资机制、供给机制的创新，又是国家治理能力现代化的一项重要举措，在我国当前推广PPP模式有着时代发展的必然性和大力推行的可行性。2013年年底以来，有关PPP政策文件不断出台，示范项目稳步推进。但作为一项全面改革，面临着传统观念转变不到位、地区和行业间发展不平衡、法律保障和政策街接不健全、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、融资难等亟待解决的问题和挑战。总结国际上推广PPP模式的成熟经验，需要政府、金融机构、社会资本各方立足国内实际情况，统筹协调、通力合作，从加强立法到完善制度，从政府职能到项目的具体实施等各个方面着手，改革创新公共服务供给机制和投入方式，在多方共赢中实现公共利益的增进式最大化。

关键词：政府和社会资本合作（PPP）;理论基础;中国内涵;困境与出路

2013年年底以来，政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP）在我国的发展迈上了前所未有的高度，这主要得益于一系列顶层设计的强力推动。根据党的十八届三中全会精神要求，按照国务院工作部署，相关部门积极探索推广运用符合我国实际的PPP模式，先后开展了宣传培训、营造合力发展的良好氛围，加强制度建设、建立了覆盖PPP项目全生命周期的制度体系，完善相关政策、构建了激励相容的政策扶持体系，打造了三批示范项目、搭建了系列平台等，开创了PPP助力经济社会发展的新局面。PPP实践在我国已成为一项牵动全局的重大改革举措。

但作为一项全面改革，PPP在具体实施中仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全、融资难、融资贵以及渠道不畅等亟待解决的问题和挑战，这是相关体制、机制、渠道和产品等要素不相适应、互不协调的结果。在今后一个时期，我国应积极借鉴国际成熟经验，调动市场积极性，统筹政府、金融机构、社会资本等通力合作，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

一、推广PPP模式的理论基础

（一）公共物品理论

广义上的公共物品是指在一定区域范围内由公共部门作为主体直接或间接提供的满足广大公民需求的产品和服务，本质上应被理解为不同制度安排下的供给方式。公共物品能否实现有效供给，可以衡量经济社会的发展水平，与此同时，对于促进经济社会发展、提高社会整体的福利水平具有重要作用。PPP模式本质上是利用市场力量做好包括基础设施建设在内的公共服务，具有显著的公共物品属性。因此，推广PPP模式是提升我国公共产品和服务供给效率的必然选择。

从公共物品的本质属性上讲，政府是公共物品最合适的供给主体，然而经济社会的现实发展决定了政府不再是公共物品的唯一供给者，关于公共物品最优提供者的评价指标也在不断调整和变化。比如，在计划经济体制下，政府是公共物品唯一的提供者;而在市场经济体制下，政府的公共物品供给明显不足且效率低下，无法满足公众快速增长的多元化需求。随着经济社会的深入发展，公共物品与私人物品之间的边界变得更加模糊。

公共物品从是否具有排他性和竞争性及其程度的维度来划分，可以区分出纯公共物品和准公共物品两大类。纯公共物品由政府直接生产或提供，具有较强的公共性，这类公共物品只有政府能够凭借其政治权力，通过强制性税收来解决非排他性和消费上的非竞争性，从而实现有效供给，如国防、法律等。准公共物品通常由混合主体来提供，政府通过签订合同、特许经营、政府补贴等方式将公共物品交给私人企业设计、生产、运营等，政府一般拥有所有权或部分所有权并负责监督其质量。

在公共物品的现实供给中，应根据特殊的需求结构，适时调整供给模式，不能囿于传统的生产主体决定物品类型的思路，形成各种模式协调互补的多元化公共物品供给机制。推广PPP便是我国实现政府与市场合力供给公共物品的典型示范，通过PPP模式可以为民间资本进入公共服务投资领域提供一个渠道，将政府的宏观战略管理优势与高效、灵活的社会资本相结合，改善长期以来存在的过分依赖政府供给，且服务质量不高、效率偏低等弊端。

（二）新公共管理理论

20世纪70年代末以来，针对传统行政模式的种种弊端，西方主要发达国家开始推行以“企业化政府”、“市场化政府”、“代理政府”为核心的新行政理论和管理模式。这一区别于传统模式的“新公共管理”实践催生出的全新管理理论和模式，被称为新公共管理理论。该理论主张：政府职能“应是掌舵而不是划桨”，提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事務中解脱出来，从而解决机构庞大、效率低下、官僚主义与腐败盛行等顽症。此外，为了提升公共管理水平和公共服务的质量和效率，政府等公共部门可以引入私营部门的先进管理手段与竞争机制，从而将私营企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公共部门管理。这也为我国当前在公共服务领域推广PPP模式提供了重要参考和有效借鉴。

在PPP模式的实施过程中，政府应充当起监督者和合作者的角色，减少对微观事务的直接参与，着重发挥在宏观规划、社会管理、市场监管、绩效考核等方面的优势，遵循“让专业的人做专业的事”和“激励与约束相容”的原则，充分调动市场积极性，从而为社会资本投资公共服务领域打造优质、顺畅的运营环境。

二、PPP模式的中国内涵

PPP（Public-Private Partnership），在国内一般将其译为政府和社会资本合作。不同的国家和地区、不同的组织对其具体内涵有不同的界定。实践的迅速发展也赋予PPP事业新的内涵和使命。较有代表性的定义有，联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。这一界定将合作者锁定在一个具体项目上，参与合作的各方共同承担责任和融资风险，从而达到“1+1>2”的效果。欧盟委员会（2003）则认为，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP国家委员会（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。综上可见，虽然对PPP具体含义的概括有所不同，但基本涵盖了一些共同特征：一是公私合作，旨在提供公共产品或服务;二是利益共享;三是风险共担。

2015年5月，财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，明确将政府和社会资本合作模式确立为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。该《意见》的出台为在我國推广PPP模式提供了重要的制度依据，也为全面理解PPP模式提供了更加开阔的视角，PPP是一种全新的融资模式管理模式和社会治理机制，在我国当前具有多层次内涵。

（一）顺应经济社会发展的必然选择，推进又好又快发展的新动能

中国现代意义上的PPP雏形出现在改革开放以后。1978年，十一届三中全会做出了改革开放的重大决定，经济发展理论逐步开放，部分外资以及先进的理念进入中国，并逐步投入中国的基础设施建设。但投入与实际需求相比，仍存在巨大缺口，尤其是在公共产品和服务领域。当前，我国经济发展进入新常态，一方面，公共服务领域存在巨大需求，面临很大的资金缺口;另一方面，现实中有巨大的社会资本存量，却缺乏一种动员社会资本投入到公共服务领域的机制。从发达国家经验来看，在发展到“福利国家”阶段，社会矛盾有效缓解，但往往伴随着政府财政运行体系困难、一系列公共服务供给力不从心等问题，从而引发关于政府管理的系列探索和改进。推行PPP模式，正是我国经济社会发展到新阶段后党和国家面临的新的抉择，是国家确定的重大改革任务。PPP模式可以打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力，最终把政府工作、企业发展、公众诉求等有效结合，实现全社会的有效供应。

（二）改善民生的重要举措，符合人民群众的根本利益

民众先天地具有在不增税的前提下希望政府提供更多公共产品和服务的诉求，因此，政府必须以民生需求为核心，着力于提高公共物品供给效率。以上《意见》明确提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广PPP模式，将资金有效使用于“以人为本”的社会目标，这是惠及民生的一项重要举措。

（三）加快转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义

当前，随着政府与社会、公众关系定位的新变化，我国中央政府的执政理念逐渐实现了向“治理”的过度，更加强调社会整体的平等性，注重“法治”规则、契约精神、市场观念。在这一理念的指导下，政府应实现从“管理者”到“监督者、合作者”的角色和职能转变，保证政府职能不错位、不越位、不缺位，这也是政府部门协同各主体参与提升公共物品供给效率的关键。

三、推广尸尸P模式的国际经验

20世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家开始探索运用PPP模式，吸引社会资本参与基础设施建设和运营，积累了丰富的实践经验。2008年国际金融危机以来，面对有效需求不足，欧美主要发达国家更加注重发挥私人部门作用，调动各方积极性，激发市场活力，大力推行PPP模式增加公共服务供给，全面促进经济复苏。根据2012年合作伙伴公告（Partnerships Bulletin）和德勤的调查显示，全球五大最活跃PPP市场分别是加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。本文将重点考察英国和加拿大这两个具有代表性的国家推广PPP的主要经验。

（一）英国

英国是世界上较早开展PPP的国家，其主要模式是私人融资计划（Private Finance Initiative，简称PFI）。所谓PFI就是在公共服务节本增效的目标指引下，政府与私营供应商签订长期合同，充分运用民间资金、技术、知识及管理能力，由私营部门提供基础设施的设计、建筑、融资、操作和维护等“一站式”服务，政府按年度支付整体费用，以保证服务质量，而非使用者付费。从应用领域来看，主要集中在教育、医疗、国防、交通运输、市政建设、公共安全、垃圾和污水处理、政府信息系统等。然而，在20多年的发展历程中，PFI模式也暴露出一些问题，如评估机制存在局限、重视财务评估而忽视社会成本、私营部门凭借政府信用过度融资等等。还有批评者指出，在该模式的实施过程中，不同程度地存在着股权投资者获利过高、招标耗时长、成本高、灵活性不足、透明度不高等问题。

鉴于此，英国政府对PFI重新进行了评估和优化，并于2012年推出了第二代私人融资计划，即PF2。在PF2框架下，私人部门继续承担设计、建造、融资、维护基础设施的责任，而政府则在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金以吸引长期投资者，不仅改善了项目股权结构，而且有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。同时，还修改了项目评估机制，提高项目透明度，并定期对合同和效率进行评审，持续改进服务。

通观英国推行PFI模式，其成功之道可归结为注重规范性，并在制度化、标准化和程序化上下了很大功夫。首先，英国虽然没有专门的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律来规范PPP行为，并配套《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》《资金的价值评价方法》《大项目评估办法》（PFI/PPP采购和合同管理指引》《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商》《PFI/PPP金融指引》等一系列规范性文件。为在类似项目上保持定价及条款的一致性，英国政府还颁布了《标准化合同》，推出标准服务产品模板、格式化的付款机制以及PPP股东协议等。其次，财政部下属的英国基础设施和项目管理局是PPP项目的主管机构，主要负责大型基础设施项目和重大转型项目的规划、审批、竞标、监督、融资、交付和保障工作等，相关机构职责清晰、分工明确、协作有力。在长期的实践中，英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程，从项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、公共采购指导和监督、最终审批、审计和监管等七个方面对项目的实施加强监管和指导。更为重要的是，由于PPP项目本身的多样性和创新性，以及项目管理的复杂性，主管机构还会根据实际情况的发展适时对监管体制进行改革，包括完善相关法律、建立监管机构、加强社会监督等。总体上，政府通过PPP模式将私人资本引入公共服务的供给中，既激发了经济社会发展活力，又有效地缓解了财政压力，提高了公共服务的质量，最终实现了政府、企业、公众的三方共赢。

（二）加拿大

近年来，PPP在加拿大稳步发展，无论从市场活跃度还是发展模式看，都堪称世界一流。PPP最初在加拿大的发展主要由省一级政府在推动，经过多年的摸索和积累，逐渐推广至联邦政府，并得到大力支持，形成了独具特色的加拿大模式。

从一开始，加拿大政府就意识到了PPP对经济增长和创造就业的巨大作用，一方面注重加强项目管理，成立了专门的机构——加拿大PPP中心，负责协助政府推广和宣傳PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施;另一方面，设立了加拿大PPP中心基金，以政府出资的形式为PPP项目提供资金支持。根据2013年发布的《加拿大PPP十年经济影响评估报告（2003-2012）》，加拿大PPP项目涉及交通、医疗、教育、住房、环境和国防等领域，在这十年的发展黄金期内，其项目的建设、运营与维护对于就业就会的提供、国民收入的增加、国内生产总值和各级政府税收的增长等多个方面起到了极大的推动作用。更具有实际意义的是，通过PPP项目，广大民众享受到了便捷的交通、先进的医疗服务、完备的市政设施、优质的教育资源和可靠的司法系统等。

根据CCPPP2015年发布的白皮书，将加拿大在PPP领域的成功归结于四个关键因素：一是稳定的项目储备;二是高效的招标流程;三是多元的融资来源;四是有利的政治环境。

在融资方面，加拿大比较有特色的是养老基金投资PPP的模式。据统计，加拿大养老金在基础设施的投资占总资产比例平均为5%，远高于国际的1%。这些资金雄厚的机构投资者的参与，给PPP项目提供了大量的低成本资金，同时其自身也获得了长期稳定的投资收益。

四、我国推广PPP模式面临的主要困境及出路

我国自推广PPP模式以来，在基础设施建设和公共服务领域取得了实质性进展。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库人库PPP项目已达12287个，项目总投资额14.6万亿元。其中，已签约落地项目共计1729个，项目总投资额2.9万亿元，落地率34.5%。但作为一项体制机制创新举措，PPP改革仍然面临着法律保障和政策衔接不健全、地区和行业间发展不平衡、部分合作项目决策不够严谨、实施不够规范、民营资本总体参与率不高等困境，需要合作各方通力合作、改革创新加以解决。

（一）始终遵循依法合规原则，将政府和社会资本合作纳人法制化轨道

PPP项目一般具有投入大、期限长等特点，民营资本在进人PPP项目前会综合考量之后的风险。此外，PPP项目涉及的政策较多，如果没有相应的法律、法规，项目实施后合作各方的权益无法得到保障，必将成为项目顺利推进的掣肘。事实上，我国目前尚处于起步阶段，PPP相关法律层级不高、政策衔接不畅、多头管理等问题已经阻碍了PPP工作的顺利开展，加快PPP立法已成为社会各界的普遍呼声和加快推进工作的当务之急。为此，国务院已将PPP条例列入2017年立法工作重点，明确由国务院法制办牵头，加快推进PPP领域立法进程。2017年7月21日，国务院法制办将会同国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。

在坚定推进PPP立法的同时，应继续健全制度体系，制度的完善也将为立法扫清障碍。早在20世纪80年代，我国在基础设施建设领域，就开始尝试公私合作模式，但由于缺乏一套有效的制度体系和规范流程约束，在利益分配、风险分担、政府监督三个核心环节，未能实现责权利对等，导致项目异化变形，资本暴利、政府“兜底”、监督缺位等问题涌现。为了避免此类问题的发生，在立足国情和借鉴国际经验的基础上，推广PPP之初就应按照“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的思路，有针对性地做出可操作性强、务实管用的制度安排。

此外，还应构建运行高效、保障有力的组织体系。总结国际经验，PPP模式运行良好的主要发达国家均设有专门的PPP管理机构和操作平台。2014年5月，财政部正式成立PPP工作领导小组.作为推广PPP工作的政策平台.承担制度建设、宣传培训、指导地方开展工作等职责。很多省（市）财政部门整合内部资源，设立了PPP工作小组或专门处室，负责推广PPP工作。这些政策平台、操作平台的建立，为PPP各项工作提供了坚实的组织保障，但在具体的工作分工和安排上还应进一步规范和完善。

（二）始终遵循公众受益原则，优化政府职能，加强政府监督，实行阳光化运作

在PPP模式的实际运作中，政府既是政策的制定者，又是政策的执行者;既是基本公共服务的出资人，又是基本公共服务的融资者;既是项目的合作方，又是项目实施的监督者。作为集多重身份于一身的合作方，政府必须始终在公众受益的基本原则下，科学定位自身角色，优化相关职能，加强政府监管，将政府政策目标、社会目标和社会资本盈利目标有机结合，促进市场竞争、不断创新，实现公共利益的最大化。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

（三）始终遵循积极稳妥原则，发挥项目示范作用，因地制宜地推动项目落实

在PPP模式推广之初，难免存在项目评估不科学、立项不规范、监督不到位、评价不完善等系列问题，尤其是一些地方政府出于政绩考虑，急于求成，在未对项目进行充分论证的情况下抓紧上马，增加了项目失败的潜在风险。因此，应将项目示范作为推进PPP工作的重要抓手，尤其要从风险低、容易吸引私人资本的项目人手，积极稳妥地推进。截至2016年12月，财政部先后公布了三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域。同时，建立对示范项目的实时跟踪、对口联系、动态调整机制，持续对示范项目实行全流程管理.确保示范项目实施规范.真正起到标杆示范作用。

此外，鼓励地方各级政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。在项目的遴选上，应制定严格的标准和条件，以此组织专家进行可行性评审，坚决制止通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式包装PPP项目进行变相融资，确保交易结构的合理性;在实施阶段，应对项目给予全程跟踪，及时提供必要的业务指导和技术支持，确保项目实施符合相关标准和要求;项目完成后进行验收，验收不合规范的不再作为示范项目推广，验收合格的项目享受相应的奖励政策支持。力争做到以公众利益为出发点和落脚点，融合政府工作、企业发展、公众诉求等多方诉求，在多方共赢中实现公共利益的增进式最大化。