科学事业单位内部控制建设探索实践

何铁林 贾春

摘 要：本文结合A研究所内部控制建设实践，对建立健全科学事业单位内部控制进行了讨论，希望能够为其他科学事业单位的内控管理提供参考和借鉴。

关键词：科学事业单位;内部控制;研究所

一、科学事业单位内部控制的背景及特点

1.科学事业单位内部控制的背景

为了加强行政事业单位廉政风险防控机制建设，提高行政事业单位内部管理水平，自2012年至2017年财政部相继颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）、《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11 号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度 （试行）》（财会〔2017〕1 号）等。省级财政管理部门通过发布多项文件、举办内部控制培训班等一系列举措，布置行政事业单位内部控制工作，要求各部门、各单位加强组织领导，确保内部控制工作的顺利开展。

A研究所作为科学事业单位的一员，通过历时半年，全单位各业务部门逐项梳理、逐项推敲，按照科学化、精细化管理要求，构筑了全局性内控制度体系，最终形成了内部控制手册，指导单位内部控制的开展。

2.科学事业单位内部控制的特点

与一般行政事业单位相比，科学事业单位内部控制的共同点在于内部控制的目标都是合理保证单位经济活动合法合规、防范舞弊和预防腐败。不同点在于科学事业单位在管理机制上一般实行课题组负责制，管理较为分散;在内部环境上，一切工作都要围绕着科研展开，往往重科研而轻管理;科研经费大多自于政府、基金会等，科研经费管理有特定的执行和验收模式。

二、科学事业单位内部控制存在问题

2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布。此后，在财政部和省财政厅的推动下，各级行政事业单位积极响应，大力推进内控建设。科学事业单位作为行政事业单位的其中一类，既具有一般行政事业单位的共性，也有其特性。在内控建设的推进过程中，同样产生了一系列的问题。科学事业单位普遍存在内部控制架构不合理、内控意识薄弱、管理水平较低等问题，这些问题在A研究所也同样存在。

1.内部控制架构不合理

科学事业单位由于起步较晚等原因，内部控制架构不合理现象普遍存在。在A单位具体表现是：未形成内部控制工作领导小组，而是由财务部门独立负责内部控制事宜，人员也是由财务人员兼任，执行力度并不强。

2.内控意识较为薄弱

科学事业单位对内部控制的认识普遍不足，往往认为内部控制就是建立内部管理制度，甚至将内部控制制度等同于财务管理制度，对于什么是内部控制、如何建设内部控制、建设的效果如何评价等存在盲区。在A研究所具体表现为：除了财务部门对内部控制有初步的了解外，其他部门尚未形成内控意识，将内部控制视作仅仅是财务部门的事情。甚至面对制度、流程的改变，科研人员显现出一定的抵制态度，认为内控的建设会导致流程更加复杂，报销一次往往要花费更长的时间用于完成审批。

3.内部控制制度不健全

内部控制建设是一项系统工程，内容繁杂且涉及众多部门，科学事业单位在实际操作中普遍存在制度体系建设不完善、可操作性不强等问题。在A研究所具体表现为：已经具备各类规章制度九十多项，有较为完备的财务制度、人事制度、三重一大议事制度等，但是并未形成内部控制制度体系，同时有些制度过于老旧或者不够合理，实际工作中已经不再使用，但是仍然没有废止，仅仅成为一种摆设。

4.风险管理水平较低

由于科研是科学事业单位的立身之本，很多单位往往过分强调管理部门的服务职能，而忽略了管理控制职能，存在重科研而轻管理的问题。在A研究所具体表现为：风险管理的意识有待提高，虽然认识到风险的存在，却低估风险管理的重要性，从而导致被动管理和事后管理较多。

5.主要控制活动存在问题

（1）内部授权审批控制，存在越级审批的情况。内部授权审批控制规定单位内部各级管理人员的职责权限和业务处理范围。A研究所虽已建立了内部授权审批制度，然而在实际操作中，经办人可以越过课题组长、中心主任直接请最高级领导签字，由于管理者不可能对每个课题组的具体业务都了解情况，这种越级审批的方式造成了审批流于形式，不能起到实际控制作用。

（2）财产保护控制存在漏洞。科研项目组在进行科学研究过程中，需要使用科研仪器，然而A研究所尚未形成有效的资产管理制度。对于大型固定资产的采购，往往并未经过必要的专家讨论与负责人审批流程。在采购过程中，采购申请、询价、采购、运输、保管也往往仅由项目组负责，容易发生贪污舞弊。

（3）信息化建设比较落后，交流不畅。随着信息化时代的到来，传统的管理模式已经落后，科研院所也需要与时俱进。A研究所已经意识到信息化建设的重要性，但目前并未建立一套完善的信息与沟通机制，信息系统也不健全，目前使用的会计处理系统、办公自动化系统、固定资产管理系统各自独立。同时，由于不同部门间、上下级间沟通不畅，导致工作效率低下，很多信息得不到及时传达。

三、A研究所内部控制探索实践

1.建立内部控制架构，设立内部控制工作小组

在此次内控建设中，A研究所成立了内部控制工作领导小组以及内部控制工作小组，由单位一把手任组长，各职能部门负责人任组员，内控辦公室设在财务处。审计处是内部控制的监督机构，负责对单位内部控制的建立与实施情况进行监督检查，确保单位内部控制体系的有效运行。

2.提升全员内控意识，开展内部控制专题培训

为解决内控意识薄弱的问题，在此次内控建设过程中，A研究所由内控领导小组组织、处级以上干部和重点部门、重点岗位人员参加内部控制专题培训。针对内控重点，采用以案说纪的形式，通过大量的实际案例，解读内部控制在单位管理中的重要地位和作用，提高大家对内部控制的认识。通过分事行权、分岗设权、分级授权加强内部控制体系建设，规范自己，约束他人，防范风险。

3.梳理已有制度，建立内控制度体系

A研究所结合单位实际，对已有的制度进行梳理，形成制度汇编。具体梳理采取归口管理原则，谁主管谁负责，进一步规范和完善各项流程。对于实践证明有效、职工普遍认可的制度给予保留;对于与新形势要求不相适应的，给予修订和完善;对于制度缺位的，研究建立新的制度，以使各项管理制度不存在盲点。通过梳理各项制度，形成便于遵循、便于落实的内控制度体系。

4.强化风险管理，合理构建风险评估机制

针对风险管理存在的问题，A研究所成立风险评估工作小组，分别从单位层面和业务层面开展风险评估。其中，在单位层面主要评估内部控制的组织、制度建设、岗位管理等;在业务层面除《规范》要求的预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等之外，还结合研究所特点，对科研副产品、科研成果转化等特定业务进行风险评估。通过开展风险评估工作，充分了解内部控制基础的薄弱环节，为有针对性地建立健全内控体系奠定基础。

5.对具体的控制活动进行梳理

（1）健全内部授权审批制度，开展组织及业务流程再造。针对发现的报销越级审批的情况，重新开展业务流程再造，规定5千元以下的支出由项目组长审批，5千元至1万的支出由项目组长审核、中心主任审批，1万元至3万元支出由项目组长、中心主任审核分管所长审批，3万元以上的支出由项目组长、中心主任、分管所长审核所长审批。这种采取逐级审核的方式，从根本上避免了由于领导不了解情况而造成审批流于形式的问题。

（2）强化资产内部控制制度。针对财产保护控制存在的问题，A研究所严格资产采购手续，所有固定资产的采购、使用、处置、收益及其监督等都由资产办统一管理，建立资产来源可追、使用状态可查、去向可寻、责任可究的机制。完善资产购置申请和审批制度、采购制度、入库登记制度、领用制度、使用保管制度、处置和报废审批制度、资产统计報告制度、资产档案管理制度等。

（3）加强内部控制信息化建设。为加强信息化建设，A研究所聘请软件公司改进现有的OA系统，将内控思想、业务流程和内部监督等通过信息化落地。并对全体干部职工进行OA办公系统培训，重点对科研项目管理、资产管理、危化品管理、预算管理模块，以及“用户角色”的操作使用方法等进行全面讲解。进一步推动无纸化办公，有效提高管理效率，排除人为干扰因素，减少经济活动的风险。

四、结语

科学事业单位内部控制建设是一个复杂的系统工程，建立会计内控体系过程中不能忽视科学事业单位特点，也不能完全照搬其他单位的模式，而应紧密结合自身情况建立行之有效的内控体系，才能充分发挥其应有作用。而真正要将这项工作落到实处、取得实效，还需要我们不断摸索与改进。

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