论政府向社会组织购买公共服务的绩效评价

摘 要：加强对政府向社会组织购买公共服务的绩效评价是促进购买服务这一改革的重要措施。当前，地方政府向社会组织购买公共服务的绩效评价存在着评估模式固化、评估主体单一、评估指标设置不科学、评估结果使用范围有限等问题，未来需要从不断优化评估模式、促进评估主体多元化等方面改进对购买服务的绩效评价。本文对此进行了探讨。

关键词：政府；社会组织；购买服务；绩效评价

政府向社会组织购买服务是政府改善社会治理、改善公共服务供给的重要改革措施。近年来，在中央和地方的积极努力下，这项改革已经取得了不小的成果。但是，政府向社会组织购买公共服务还存在着一些问题，例如，服务质量提供不高、社会组织发展有限等问题。政府向社会组织购买公共服务还存在内卷化的现象，即向社会组织购买服务在一定程度上并没有达到利用社会组织优势的预期目标，社会组织在一定程度上仍然重复着原来由政府提供公共服务的模式。因此，当前需要加强对政府向社会组织购买公共服务的监督管理。在加强对政府向社会组织购买公共服务的监督措施中，对政府向社会组织购买公共服务进行绩效评价是重要工具。通过加强对向社会组织购买公共服务的绩效评价能够促进这项改革措施落实到位，能够促使改革达到预期的改善社会治理、优化公共服务供给、促进社会组织发展的目的。鉴于此，本文尝试以韶关市向社会组织购买公共服务的绩效评价活动为例，来探讨政府向社会组织购买公共服务绩效评价存在的问题及未来的改进路径。

一、政府向社会组织购买公共服务绩效评价的问题分析

1.对政府向社会组织购买服务的评估模式较为简单

目前，对政府向社会组织购买公共服务的评估模式存在单一化和固化现象。以韶关市为例，在韶关市各个部门向社会组织购买服务的过程中，存在着对购买服务的社会组织和服务供给质量进行绩效评价的制度设计。这些评估活动在一定程度上能够促使政府和社会组织都比较重视购买服务和供给服务的质量。但是，这种评估模式存在的主要问题是，评估模式单一且容易固化。以韶关市某部门出台的向社会组织购买服务的工作试点方案为例，该方案对购买服务进行绩效评价的内容是这样表述：原则上采取第三方评估；也可由各部门会同财政、审计等部门联合评估；特殊情况可由市级职能部门联合评估；评估要分为中期和年末评估等。以上方案虽然也要求采用第三方评估这种相对而言比较独立的评估方作为评估主体，同时也提出相关部门也可会同财政部门、审计部门联合评估，具有一定的合理性。但这种评估方案的问题在于，评估方案设计总体较为简单，只有一些原则性的规定。换言之，该部门购买服务的试点方案中关于绩效评价的内容过于简略，缺乏对各项评估环节的详细说明，导致评估方案缺乏可操作性。这种简略固化的评估方案在实际评估过程中容易导致评估形式化，无法真实衡量购买服务的真实质量，无法进一步改进向社会组织购买服务的质量。

2.评估主体单一

在韶关市部分单位向社会组织购买公共服务的过程中，存在的另一个问题是评估主体比较单一。以上述的某部门向社会组织购买公共服务的工作方案为例，虽然评估方案要求采取第三方评估、市级职能部门、审计部门、财政部门、具体负责购买的部门都可以参与进来，但是这种评估主体的设置仍然比较单一。因为，无论是采用第三方审计，还是不同职能部门联合评估，评估主体的选择仍然操纵在购买方手里。一旦在购买服务的过程中存在内部购买或非竞争购买现象，对购买服务的绩效评价就可能存在着评估虚化的问题。换言之，在这种评估方案的设计中，真正能决定评估主体与选择评估主体的是服务购买方，而其他相关方则无法参与到对社会组织提供公共服务的绩效评价过程之中去。例如，服务的接受者、社会各界、科研院所等则无法参与到绩效评价的过程之中去。购买方作为绩效评价的主要主体的问题在于，一旦购买方在向社会组织购买服务的过程中存在利益输送行为的，这时由购买方主导的绩效评价便无法得到有效实施。在购买方主导的地方政府购买服务绩效评价过程中，虽然其他部门也有参与，但这种辅助参与的角色定位，很难起到对购买服务的监督制约作用。

3.评估指标设置不科学

在韶关市部分部门向社会组织购买公共服务的过程中，还存在着评估指标设置不合理的问题。评估指标设置是否科学，直接关系到绩效评价的信度和效度。评估指标在绩效评价和绩效管理中具有十分重要的地位和作用。韶关市部分部门在对社会组织提供公共服务进行绩效评价时，设置评估指标存在这样一些问题。首先，在相关向社会组织购买公共服务工作方案中基本上没有绩效考核指标的制度设计。考核指标的缺乏导致绩效评价缺乏可操作性。其次，考核指标比较偏重于成本分析。从以上韶关市某部门购买服务的工作方案中可以看到，方案规定考核主体主要包括一些财政部门和审计部门。以此可以推断出，绩效考核指标偏重于经济指标和成本指标。当然，在对向社会组织购买公共服务的绩效评价过程中，经济指标是比较重要的指标。但是，也必须看到，对向社会组织购买公共服务进行绩效评价，关键在于考核社会组织是否提供了足额、高质的公共服务，花多少成本也比较重要，但一定要关注服务质量。换言之，只要社会组织提供了足额、高质的公共服务，其即使成本较低，也不影响绩效考核的等级。另外，对政府向社会组织购买公共服务的绩效评价还需要关注购买服务的程序，即考核指标不但要关注社會组织提供服务质量，还需要关注购买过程是否公正、程序是否合理等。

4.绩效评价使用范围有限

绩效评价的重要作用在于，它能够提升向社会组织购买服务的质量，促使公共服务质量得到提升，促使社会组织得到健康发展。但这些功能的发挥，一则依赖良好的绩效评价，二则需要善于使用绩效评价的结果。也就是说，即使有良好的绩效评价，如果对绩效评价的结果不善于利用，那么绩效评价的效果便会受到较大影响。在韶关市部分地方向社会组织购买服务的绩效评价过程中，存在的问题之一是绩效评价使用范围有限。首先，绩效评价的结果未能向社会公开。向社会公开评估结果，能够在很大程度上改善政府向社会组织购买服务的质量，它能够督促社会组织与政府更严格地把控服务质量，改善公共服务供给水平。但如果评估结果不向社会公开，则绩效评价监督督促改善之功能会受到极大影响。其次，绩效评价未作为向社会组织购买服务的关键依据。在向社会组织购买服务的实践中，只有将绩效评价的结果作为下次签订合同的主要依据，才能使绩效评价发挥最大作用。相反，如果将绩效评价结果束之高阁，不作为社会组织继续提供服务的重要依据，会损害绩效评价的作用。

二、政府向社会组织购买公共服务绩效评价存在问题的原因分析

在向社会组织购买公共服务绩效评价过程中，之所以出现诸如评估模式简单、评估指标不科学、评估主体单一等问题，主要原因在于相关部门缺乏绩效评价意识以及缺乏相关评估知识和评估技术等因素。

1.相关主体对绩效评价缺乏应有的重视

绩效评价之所以出现诸多问题，主要原因在于相关部门对绩效评价缺乏应有的重视。其中一个重要的现象是，许多行政人员认为，绩效评价是一个比较容易操作的事情，向社会组织购买服务的主要工作是确定购买服务的社会组织以及签订合同，合同签订完毕，监督合同完成是一件简单的事情。在这种思维的指导下，许多部门对购买服务的绩效评价并不是很重视。一些部门仅仅委托第三方进行绩效评价。一些部门没有认识到绩效评价是促使政府向社会组织购买服务获得成功的重要保证，绩效评价的实施并不简单，它需要购买方、承接方、上级政府、服务接受者、相关绩效评价专家共同合作才能得以实施。而且，只有实施了卓有成效的绩效评价，才能保证政府向社会组织购买服务获得成功。

2.相关部门缺乏绩效评价相关知识和技术

虽然绩效评价作为一项重要管理工具已经在政府改革中得到一定的应用，但对于许多政府部门来说，绩效评价仍然比较陌生。之所以如此，一则是因为绩效评价是一门相对比较专业化的管理技术，一般的政府工作人员很难在短时间内掌握；二则因为向社会组织购买公共服务这一改革措施是一个新生事物，如何进行评估管理，相关的评估技术、评估指标、评估过程如何设定，需要相关部门不断探索研究。因此，由于评估知识和评估技术的缺乏，导致对向社会组织购买服务进行绩效评价存在问题。

三、完善政府向社会组织购买公共服务绩效评价的路径选择

完善政府向社会组织购买公共服务绩效评价的路径包括政府部门要提高绩效评意识，使评估模式多样化、评估主体要多元化、评估指标设置要更加合理、合理使用绩效评价的结果等方面。

1.要提高评估意识

首先要从思想上认识到对向社会组织购买公共服务进行绩效评价非常重要。不仅部门领导要有绩效评价意识，所有部门人员都要认识到绩效评价对于促进政府向社会组织购买服务这一改革措施具有重要意义。领导重视对于绩效评价的进行具有十分重要的意义。部门领导首先要明确绩效评价对于改善公共服务供给、促进社会组织发展等具有重要作用，同时要向全体部门人员讲清绩效评价的重要性，另外，部门领导要组织好本单位以及下属单位向社会组织购买公共服务的绩效评价。

2.丰富评估模式，使评估模式与被评估项目相契合

单一简单的评估模式导致向社会组织购买公共服务评估结果不准确，所以，对社会组织提供公共服务进行绩效评价要尽量采取多样化的绩效评价模式。例如，对向社会组织购买服务可以实用360度评估模式，尽量将各种利益相关者整合为绩效评价主体，以使绩效评价更加符合客观实际。我国学者黄俊辉认为，绩效评价应该既要重视过程，也要重视结果，在对向社会组织购买服务的绩效评价过程中，可以采用绩效来源到价值准则再到评估主体的评估路径来进行绩效评价，评估主体的选择一定要注意引入利益相关者，避免评估主体过于单一化，同时要注意多元价值体系的整合。在绩效评价的过程中，也可以采取平衡记分卡法。平衡记分卡法是由美国学者所提出的一种绩效评价方法，该方法在进行评估时，既注重组织内部绩效，同时也关注外部的相关因素。这种绩效评价方法能够克服绩效评价过程中只注重组织内部因素而忽视外部环境的问题。另外，在对向社会组织购买公共服务的过程中，也可以采用关键指标法来进行评估，这是一种较为简单和易于操作的绩效评价方法。一般适用于比较简单的评估项目。总之，绩效评价的方法很多，但一定要选取有针对性的、与被评估项目相匹配的绩效评价方法。

3.评估主体要多元化

在对向社会组织购买服务的绩效评价过程中，绩效评价主体需要多元化。确定评估主体的主要原则是，利益相关者一定要进入评估过程中来。在对向社会组织购买公共服务的绩效评价过程中，首先要确定的是服务接受者者必须要成为评估的主体。提供服务的质量如何？服务接受者最有发言权，所以，服务接受者是重要的评估主体。其次，政府主管部门和购买服务的部门也是重要的评估主体。购买方是提供服务的直接监管者，其必然要成为重要的绩效评价主体，政府相关主管部门是购买服务部门的上级部门，其主要起到监督相关部门能够按照公正合理的程序进行购买服务的活动，所以它也应该成为重要的服务评估主体。相关的绩效评价研究机构具有较为丰富的绩效评价专业知识，所以，它们也应该成为重要的绩效评价主体。相关研究机构在评估方案制定、评估模式选择、评估指标选择等方面具有重要作用。在评估主体选择上，同时还需要注重一个问题，就是评估并不能完全迷信第三方评估。现在很多政府向社会组织购买服务绩效评价过程中，由于过于相信第三方绩效评价的作用，又忽视购买方、主管部门、服务接受者在绩效评价中的作用，所以导致绩效评价结果并不理想。因为第三方评估机构有时会存在对具体业务不熟，信息不全等问题，导致评估结果并不理想。

4.评估指标不科学

有学者认为，确定绩效评价指标要坚持全面性与特殊性相结合的原则，同时要坚持全面性与特殊性相结合的原则，也要坚持实践性与理论性相结合的原则等。根据不同学者的意见，确定评估指标要遵循这样几个原则：一是全面与重点相结合。确定绩效评价指标一定要全面，评估指标设计要覆盖购买服务的全过程、所用环节、所有主体；同时，评估指标要设置重点指标，对于那些重点考核指标要赋予更多的分值。之所以评估指标要设置重点指标，是因为不同的考核指标对于绩效评价的重要性是不同的，所以，要重点关注那些关键性的考核指标。二是评估指标设置要坚持动态性的原则。即评估指标的设计必须要根据项目实施情况不断的予以调整，要根据上次评估情况进行有针对性的改变。三是评估指标的确定要坚持定性与定量相结合的原则。评估指标要注重多设立定量指标，但是，也不能忽视定性指标的作用。概言之，確定评估指标要坚持定量与定性相结合的原则。

5.合理使用评估结果

绩效评价结果的正确使用要遵循三个原则。一是评估结果要向社会公开。绩效评价结果公开是发挥绩效评价作用最重要的方法。通过公开绩效评价相关信息，对承接服务的社会组织和购买方都具有重要的促进作用。对于承接服务的社会组织而言，公开绩效评价信息可以使社会组织更注重服务的供给质量；对于购买方而言，公开绩效评价信息可以使其更容易选择那些提供公共服务质量比较好的社会组织，同时也能督促购买方更积极主动的监督管理社会组织，促使社会组织更加积极负责地提供公共服务。二是评估结果要反馈给被评估对象。绩效评价的另一个重要作用是，它不但可以促使社会组织更好地提供公共服务，同时也能促使社会组织不断完善自身的能力和治理结构。把绩效评价结果反馈给被评估对象，还具有一个作用是，它能够给予被评估对象一个解释的机会。绩效评价也会存在误差和不足，通过与被评估对象的沟通，能够更好地使绩效评价更加科学、更加完善。

参考文献

1.马全中.政府向社会组织购买服务的“内卷化”及其矫正.求实，2017（4）.

2.黄俊辉.整合主义视野中政府购买服务的绩效评价模型构建.广东行政学院学报，2017（5）.

（责任编辑：王文龙）