基于公众健康的食品营养规制

赵娜

[摘要] 公众健康意识的不断增强迫切要求营养食品的类型，同时也因食品成分缺乏信息等而存在着一定的安全隐患。该文先对基于公众健康的食品营养干预立法理念进行分析，并在此基础上就如何完善规制，提出建议。

[关键词] 公众健康；食品安全；食品营养；法律规制；研究

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）09（b）-0146-02

膳食安排是人类抵抗疾病的一种有效途径，同时也对食品的营养与健康提出了更高的要求。比如，因饮食不当而引发的各类营养问题已经对人类健康造成了一定的威胁，健全和完善食品安全方面的法律法规具有非常重大的现实意义。

1 立法理念存在的缺陷与弊端

1.1 立法层面的经验

国内立法一向遵循这一个基本的原则，即通过实践探索成熟的法律规制就确定下来，食品安全领域的法律规制也不例外，食品卫生法在定义概念时主要集中于对食品卫生方面的认知与考量，关注点没有放在食品卫生、营养等方面，而且概念、营养安全之间缺乏关联度。食品营养是物质源泉以及基础，关乎着食品安全以及人体保健，同时也因不断增长的需求而作为竞争力。食品安全、食品质量概念以及规制等方面的差异说明政府干预至关重要，又鼓励私人推动，从而丰富营养食品的类型，以满足广大消费者的偏好与诉求。

1.2 就事立法

从国内以及国外食品安全领域的立法情况以及演变来看，该领域的法规制度完善方式是食品方面的安全立法应对和措施。从实践来看，就事立法模式下的法律规制，在应对频繁发生的食品安全问题时，显得力不从心。比如，欧盟国家和地区在经历了疯牛病危机以后，对食品安全立法改革过程中，最为显著的一个特点在于引入基本法，并利用法规进行整治。从这一层面来看，目前国内《食品安全法》已整合了食品安全方面的最先进监督管理理念，同时也说明我国食品安全方面的立法已得到长足长进，然营养安全与改善方面却没有以体系化的形式形成组织化、有序化以及制度化和规范化的良好态势。基于实务的视角来看，从营养视角来看，虽然政府层面的营养改善已经确立了行动方案，但是营养立法以及相关法律规制的支撑不到位，以致于相关工作无法有效落实到实处。早在2010年，国家出台并实施了人体营养改善法律法规，然其立法层级相对较低，未能配置相关的法律法规和落实措施与制度，各法律规制之间的衔接并不理想。

1.3 缺乏营养过剩方面的立法规范

基于营养规制的角度分析研究，根据2015年我国做出的居民营养与慢性病状况报告，虽然改善了居民膳食营养状况，但是问题不仅仅局限于贫困区域的儿童营养问题，部分地区营养过剩以及人体超重和肥胖等问题未能提到记事日程之上。从消费结构和人们的日常饮食习惯方面来看，如果不能及时给出正确的舆论引导，若结构与习惯不合理，则会妨碍人类整体素质，并且因疾病消耗社会发展成果。《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》中提出采用法制化手段应对存在的营养问题，比如对消费者进行营养宣传教育，保护他们的知情选择。

2 公众健康视角下的食品营养安全规制完善策略

2.1 食品安全法中的安全营养规范与要求

基于《食品安全法》的规定，为确保公众健康以及生命安全，工作的落脚点在于保证食物没有毒害，能够有效满足应然营养要求，对人体健康不会产生急性或者各种慢性危害。实践中可以看到，我国食品安全以及管理工作的重心都放在了食品卫生方面，不管是食物产品的清洁度还是食品生产制作过程中环境卫生状况，不只是食品本身没有毒害性，对人体健康有益，更为重要的是食品链上的各个点都要确保食品安全可靠性。对此，食品安全法律法规对食品生产以及加工和销售全过程进行严格要求，根据食品生产方面的通用规范以及卫生要求与标准，对食品安全标准的实施进行强制实施；同时，还进一步规范和细化食品原料采购与包装等一系列各环节的质量管理工作，既要对人员、场所进行规范，又要对所采用的设施进行细化。食品安全并非单一的要求食品卫生，其与营养要求之间存在着密切的关联性，基于食物的摄取来获得营养素，并以此作为人体健康的物质基础；需要注意的是，在营养摄取过程中，一定要把握度，以适量为宜。

营养缺乏、过剩均会造成营养方面的疾病，比如维生素缺乏症、肥胖症以及由此而造成的各种非传染性疾病等。就健康层面来讲，其包含两层含义，即包括各种疾病的诊治以及预防疾病，确保人体健康安全。从当前的现状来看，目前国内对人类以及人体健康的关注点已从以往的治疗逐渐转移到现在的预防，特别是在促进健康方面的积极作用不可忽略更不能小觑。通过科学研究发现，人类饮食与人体健康和营养之间三者关系密切，比如通过膳食补充剂的应用和市面上出现的各种保健品等，面对人体健康都有一定的帮助，所以受到公众的信赖与认可。食品安全法律法规中关于营养方面的要求涉及到几个层面。①对特定人群摄取的食品营养成分进行了严格规定。②明确了营养安全可靠性，并对其进行了明确的规定，必须明确标签、标志，而且还要配上说明书之类的文字。③严厉打击市面上存在的各种掺假掺杂现象，避免没有营养价值甚至有不良反应的物品大量应用在食物制作以及加工过程中。同时，也不得抽取食品中的营养成分，更不能因加入杂物或者增香增稠添加剂而降低食品品质。④保健品是一种特殊的食品，适合于一部分人群，对此强调的是食品安全方面的营养要求。近年来，随着食品供需基本饱和，国内食品安全状况好转的同时与营养相关的安全问题日渐凸现出来，比如营养不足或者过剩等问题，而且缺乏健康与营养方面的知识。从这一层面来讲，食物营养引导以及干预过程中，应当全面推进食物及其營养法制化建设与管理。

2.2 营养干预

营养干预方面的细化，具体分析如下：①营养规划。国民经济以及社会发展规划是国家和政府履行公共服务职责的重要参考，规划编制应当确保规范化、科学化以及制度化。作为反映现阶段国内社会经济发展水平和人民日常生活水准的重要指标，营养规划是非常重要的，有利于实现国家和社会经济发展目标。体能以及智能是人的重要特征和机体要求，营养是物质基础，也是必不可少的一部分。通过国家制定的各类发展纲要来看，对重点生产产业、人群以及区域范围等进行广泛关注，指导食物供给和社会和公众营养的摄取情况改善。针对国内行政规划过程中存在着的民主参与缺乏、执行大打折扣以及各规划衔接不到位等问题。一方面，营养改善并非一蹴而就的，需要立足实际，严格按照人群特点以及本地区的环境条件和人文习惯差异进行，特别是贫困地区青少年的营养健康非常重要。值得一提的是，从食材源头到日常餐桌，整个供应链上的营养规划都基本实现了供应以及膳食指导，并且应当与农业产业以及食品工业等行业加强协作。

②营养物质及其食品领域的立法。若想确保营养安全，饮食必须保持充足和平衡，特殊的营养需求以及物质和食品供给应当满足以下形式要求。通过强化食品来有效解决营养素快发所致的疾病，通过增补营养来促进健康以及食源性疾病预防，这关系着公众的健康意识；同时，针对特殊的人群营养需求，对营养配方提出了特殊的要求。通过强化以及补充营养，可以有效丰富食品类型和品质，以此来有效满足广大消费者的需求。在食物中添加适量的新物质，并且以片剂、药丸等形式呈现的保健食品，加剧了食品的识别难度，给监管工作造成了很大的压力。事实上，虽然食品最终都要被人体还原成蛋白质以及脂肪和其他营养素，但是在命名食品时所依据的主要是原料、配料组合。对于“食谱”式的食品成分识别标准而言，目前已经成为确保食品安全的重要手段。

③营养信息。早期营养食品进入市场时，主要因为其功能性而备受消费者青睐，比如营养强化食品可预防某种疾病等。然而，由于缺乏严格的法律规制要求，加之言论自由等，因此错误的营养信息随处可见，而且缺乏追责依据。近年来，随着私人营养标识的不断增多，食品药品监管部门引入了营养标识规制方式，其目的在于规范信息发布形式和内容。比如，以某种格式告知公众食品中的蛋白质、热量以及碳水化合物等元素的含量，不但可以提高公众营养意识，而且能够有效避免非常有营养等广告误导。本质上来讲，政府对食品中的营养信息披露规制与厂家所提供信息的自由性之间并不矛盾，当规制是为了更好地鼓励食品生产经营者提供更为准确、全面和有用的信息时，后者利用信息不对称欺诈消费的行为使得保证信息真实性的职责转移到了政府，以便保护消费者的利益。

④教育与指导。风险交流成为现代食品安全管理过程中的重要制度，交流主体在对消费者食品安全教育过程中应纳入营养学方面的内容。实现治安与广大消费者保护的执法，教育具有补充作用。执法的目的在于守法，而守法是实现消费者保护的主要目标，守法源于知法而知法又来源于教育通过教育实现广大公众膳食选择的科学合理性是缓慢的过程，要改善预防营养性疾病，离不开营养干预立法和强制措施。

3 结语

综上所述，基于公众健康的食品营养规制需多管齐下，发挥协同作用。对此政府及有关部门已经对食品营养采取了法律干预手段，比如营养改善与标识立法，严格监管特殊食品等。立法总以问题作为导向，而且其内容也呈现出碎片化特点，有必要进一步梳理营养规制。

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（收稿日期：2018-06-16）