公共经济学视角下的养老保障问题研究

文 （北京大学，北京 100871）

养老保障是社会保障的重要组成部分，是市场经济的重要补充，是政府作出的一项重要的社会制度。公共经济学作为一种从经济学角度来解释政府行为和制度安排的理论为研究该制度提供了一种独特的视角。本文即是这样的一种尝试，试图从公共经济学角度对养老保障制度进行全新的分析和研究，以期通过此项研究能够形成一些新的认识和研究结论，并希望以此为基础，为我国养老保障制度的改革和发展提供些许有益的探索和启示。

一、政府供给：养老市场机制失灵的必然选择

作为市场劳动力资源供给者的人，其整个生命过程主要分为年轻和年老两个阶段。年轻时期，人可以通过向市场提供劳动力而获得劳动报酬以维持其生活并取得发展，但年老之时，养老问题随之而来。此时市场会对人的经济价值做出新的、不同的判断和认知，进而做出不同的行为选择。然而，无论哪一种价值判断和行为选择，市场的机制在养老问题的解决上都是失灵的、不尽如人意的，于是一种非市场机制——政府参与便成为了必然选择。具体分析如下：

（一）当老年人的市场价值未被发现时，老年人被普遍认为是只具有消费性特征的群体，是市场的负担，而不是资源。此时，市场和企业选择不参与养老供给，而养老的供给便只能由老年人所在的家庭和慈善性社会组织来承担。如图1所示，假设全社会需供养老人数量为Q0，且最低供养价格，即维持老人最低生活的标准为P0，无论供养价格高低，养老需求人数恒定，故养老曲线为D；而家庭和慈善性社会组织供养老人出自道德，而非利润，是非盈利性的，供养价格等于供养成本，其供养老人的数量和能力随供养价格（即供养成本）的上升而下降，故供给曲线为S。显然，曲线D与曲线S无相交关系，这说明，单纯依靠家庭和慈善性社会组织的供给是无法满足全社会老人的基本养老需求。如果将曲线D向左平移至D＇，与曲线S相交于E＇点，这表明，依靠家庭和慈善性社会组织的供给能力，要保障老年人的最低生活，其只能供养Q＇数量的老年人，这样剩余（Q0-Q＇）的老年人就会处于无人供养的状态，而如果想要提高老年人生活水平，则意味着会有更多老年人会被遗弃。面对这种供小于求的状态，市场是失灵的、缺位的，养老因此成为一个社会问题，政府介入成为必然。

政府参与养老供给将大大增强了社会的养老供给能力，供给曲线可由S向右平移至S1，供给曲线S1与需求曲线D相交于E0点，这意味着政府的加入使全社会的供养能力得到了提升，在最低养老标准P0的水平上，完全可以供养Q0数量的老年人，即全社会老年人全部可以获得低水平的供养，养老问题从而得以解决。如果政府继续加大养老供给，供给曲线可由S1继续向右平移至S2，与需求曲线相交于E2点，在完全供养全社会老年人Q0的同时，将供养价格从P0拉升至P2的位置，从而提高了老年人整体的生活水平，整个社会的养老问题得到了进一步的改善。

图1

（二）当市场重新认识老年人的市场价值时，养老不再被简单定义为社会负担，而是蕴含着巨大市场潜力，老年生活消费、医疗消费、文化消费、心理消费以及新的生产能力等被市场所发现和挖掘，养老经济由此兴起，作为市场重要参与主体的企业开始进入养老市场，从而使养老市场的供需关系展现出一种新的关系和状态。如图2所示，养老需求曲线为D，养老供给曲线为S，两条曲线相交于E0点，边际收益等于边际成本，供需达到均衡状态，企业实现利润最大化，此时的养老产品价格定位为P0，供给数量为Q0。但实际上社会养老需求量要远大于Q0，这就意味着尽管在E0点达到了供需均衡，但仍会有很大一部分人因无法支付P0的价格而被排除在市场之外，出现老无所养的问题，对此以利润最大化为根本行为准则的市场是无法或不愿解决的，于是问题便抛给了政府。

图2

政府加入养老市场供给方，会大大提高养老供给能力，供给曲线S向右平移至S1，此时S1与D相交于E1点，供需在这一点达到新的均衡，均衡价格为P1，均衡数量为Q1，与原均衡点E0的状况相比，价格从P0下降到P1，数量从Q0上升至Q1。这说明，政府供给的增加会使老年消费者以更低的价格购买到更多数量的养老服务产品，这既有利于减少被市场所遗弃的老年人的数量，又有利于进一步提高老年人的消费水平。

通过以上分析可以看出，在养老问题上，市场的解决方案或是机制失灵，或是作用不佳，其根本原因在于养老带有明显的公共性特征，而带有明显的逐利性特征的市场自然不愿意将资源投入到养老服务和产品的生产和供给活动当中，即使有利可图，市场的解决方案也是有限的。但养老问题如果得不到有效而充分的解决，那么必然会影响到社会的稳定，此时政府的介入和干预成为了一种必然。政府参与养老供给可以有效填补市场缺位、弥补市场不足，最大范围将养老产品和服务覆盖到全社会每一位老年人，充分保障老年人的基本生活需要，并使老年人社会福利的增进成为可能。显然，政府参与养老供给，建立养老保障制度是必要的。

二、财政补贴：养老经济外部效益的内在化

养老经济具有明显的正的外部效应，其最大的受益者即是政府，老年人生活得到保障，有利于政府人权保障的实现，有利于经济的健康发展，有利于社会的稳定和谐，尽管这些外部效益都难以量化或货币化，但无疑政府成为了在养老保障交易双方之外未付出相应成本却获益颇丰的第三方。但对于交易双方来说，这种外部效益明显的养老经济则因产品或服务价格不能充分反映其所带来的社会边际效益，使私人边际效益与社会边际效益发生偏离，从而导致养老市场呈现出供给不足的状态。面对这一状况，政府必须进行必要的成本负担和资金补偿，以实现自身成本付出和效益获得的对等，努力将私人边际效益提高到社会边际效益相一致的水平，采取外部效益内在化措施，从而使养老经济达到最佳水平。

财政补贴是政府对养老经济外部效应内在化的重要矫正措施。如图3所示，养老供给曲线S和需求曲线D相交于E0点，均衡价格和均衡数量分别为P0和Q0。由于养老产品或服务具有外部效益，假设外部边际效益为W（W=P＇-P0），如果政府通过财政补贴来弥补因外部边际效益的存在而对私人边际收益造成的损失，从而将私人边际收益调整到与社会边际收益相等的水平，那么整个养老经济状况会以此而得以改善。

图3

政府通过财政补贴将养老经济外部边际效益W补偿给老年消费者，从而使消费需求曲线D向右平移至需求曲线D1的位置。曲线D1与供给曲线S相交于E1点，此时供求达到新的均衡状态，均衡价格和均衡数量分别为P1和Q1。可以看出，与原均衡状况相比，在新的均衡状态下，虽然养老产品或服务的市场价格由P0上升到了P1，但对于老年消费者来说，其实际所需支付的价格却从P0下降到了P＂，由此引发了需求数量从Q0到Q1的增加。因此，政府为消除外部效益对老年消费者造成的收益损失所进行的财政补贴的实际数额为 W Q1=Q1（P＇-P0）=Q1（P1-P＂），即阴影部分 P1P＂F E1的面积。

由此可见，政府通过财政支出的方式的老年人养老进行补贴的行为，从公共经济学来看，其实质是将养老经济外部效益内在化的过程，是对政府在未付出成本便从养老经济中获益行为的纠正，也是政府对带有明显外部效益的养老经济的矫正。而这种纠正和矫正的财政补贴行为主要带来两个方面的结果：一是将政府拉入了养老市场，充分体现了成本付出和效益获得对等的市场经济基本价值，进一步论证了政府参与养老的必然性；二是有效改善了养老经济发展状况，既有利于减轻老年消费者购买养老产品或服务的支付负担，又进一步扩大了养老需求量，从而整体改善了全社会的养老福利状况。

三、经济效应：养老保险对个人、企业和国民经济的影响

养老保险是养老保障制度的最主要的构成部分，养老保险实行个人、企业和政府三方共担的筹资模式，且在参保人员步入老年阶段时用于支付其老年生活消费，因此，这种制度规定和运行势必会对包括个人、企业和政府在内的所有制度参与者的行为产生不同的经济影响。

（一）养老保险对个人的经济效应主要有替代效应和收入效应两个方面。替代效应主要表现为养老保险对个人在年轻时期其通过出让劳动力而获得的劳动报酬在消费和储蓄两个方面的分配行为选择的影响。如图4所示，劳动者个人在年轻时期往往会在现时消费和养老储蓄两者之间对其收入进行理性分配，曲线C0S0即为其在一定收入条件下，对现时消费和养老储蓄所做的所有组合选择形成的连线。曲线L0为劳动者获得的效用无差异曲线。曲线C0S0与曲线L0相切于点E0，这说明该点所形成的消费和储蓄的选择组合是一个最佳组合，劳动者获得的效用实现最大化。当政府、企业参与劳动者的养老储蓄计划时，帮助劳动者建立养老保险，并分担了一部分所需缴纳的保费，这就会使劳动者改变原有的消费和储蓄的选择组合，减少养老储蓄，而增加现时消费，从而形成新的曲线C1S1。曲线C1S1与曲线L0相切于点E1，这说明政府和企业参与劳动者养老计划之后，劳动者的消费储蓄选择组合会发生相应变化，尽管获得的效用和原先是相同的。然而，从另一角度来看，三方共担的养老保险制度对劳动者来说，其意味着可以通过储蓄较少的收入来获得与储蓄较多收入相同或更好的养老保障。因此从总体来看，养老保险制度的建立使劳动者的行为选择组合曲线由原来的C0S0变为了C1S0。可以看出，曲线C1S0是与无差异曲线L1相切于点E＇的，劳动者在消费和储蓄之间所做的最佳组合与原先的最佳组合相比均有改善，且获得的效用也由L0提高到了L1的水平。总之，养老保险制度的建立使劳动者更愿意拿出更多收入用于现时消费，而不必担心因储蓄不足而导致未来发生的养老危机。

图4

收入效应主要表现为养老保险对个人在年老时期可支配收入的影响。如图5所示，在无养老保险制度情况下，劳动者年老时期的预算线为AB，AB与无差异曲线L0相切于点E，该点所决定的对X商品和Y商品的购买量为最佳组合，此时劳动者获得的消费效用最大。而如果劳动者参加了养老保险，获得相应的养老金，其预算线便会上升到CD的位置，并与无差异曲线L1相切于点E1。由此可以看出，养老保险制度使参保人获得了更多可支配收入用于购买商品和服务，且可获得比无差异曲线L0更高水平的消费效用。由此可见，无论是替代效应，还是收入效应，养老保障对个人均产生了积极的影响。

图5

（二）养老保险费的缴纳，对于以营利为目的的企业来讲，缴纳养老保险是缺乏积极性和主动性的。如图6所示，在未缴纳养老保险费用时，企业的生产可能性曲线为AB，与无差异曲线L0相切于点E；而一旦为劳动者未来的养老投入资金后，其生产可能性曲线变为CD，与无差异曲线L1相切于点E1。前后比较发现，为职工缴纳养老保险费用使得企业可支配资金减少，从而导致其在生产X商品和Y商品的最佳决策选择发生变化，X商品和Y商品的最佳生产数量都相应减少，且无差异曲线下降到L1的水平，最大效用也相应减小。因此，从这个角度来看，养老保险制度的建立对企业来说，会产生不利的影响。但从另一方面来讲，企业为职工缴纳养老保险费用，帮助职工解决未来的养老之忧，有利于增强其在劳动力市场中的竞争力，提高职工对企业的认同感和归属感，从而使广大职工能够积极主动为企业劳动、贡献价值。而如果企业不参与养老保险制度的建设，其在劳动力市场上就会失去相应的竞争力，导致劳动力供给不足和劳动力价格上涨的问题出现。正如图2所示，劳动力供给曲线会因此从S1向左移动至S，在企业劳动力需求既定的情况下，企业必须付出比原来价格P1更高的价格P0，才能招到满足其生产所需的劳动力数量，其用工成本反而是增加的。所以总体来看，养老保险对于企业来说尽管会受到一定的成本增加的不利影响，但同时也会在劳动力作用发挥、企业价值增长以及社会责任履行等方面获得相应补偿，而这种补偿往往可能是远大于其成本的增加额的。

图6

（三）养老保险制度对国民经济的影响是多方面的。一是养老保险使得处于年轻时期的社会成员在对收入进行消费和储蓄的选择性分配时，增加用于现时消费的收入支出，从而产生乘数效应，带来GDP的相应增长。二是养老保险对于处于年老阶段的社会成员意味着可支配收入的增加，养老金的获得可以使老年人进行购物、医疗、保健、旅游等多方面的消费，从而扩大市场消费需求，促进养老产业发展，进而推动国民经济的持续发展。三是政府持续向社会养老领域进行财政补贴、增加财政支出额度，既对市场资源的配置产生了积极的导向作用，引导企业进入养老市场，发展养老产业，又直接带来了财政支出的乘数效应，进一步推动了GDP的增长。四是养老保险资金数额巨大，为保值增值投入资本市场进行运作，从而促进了资本市场的发展。从2006年至2015年，我国基本养老保险基金支出、国家财政在社会保障和就业领域支出以及GDP均呈现逐年增长态势，且前两者与后者的相关系数均在0.98以上，具有极强的正相关性，由此可见养老保险制度对国民经济的发展是具有非常重要的推动和促进作用的。

四、扩面提质：养老保障制度改革的方向

当前，我国养老保障制度正处于快速发展和改革深化阶段，而从公共经济学视角来看，扩面提质应该成为未来我国养老保障制度改革和发展的主要方向。

（一）在养老保障的建设过程中，必须始终高度重视和充分发挥政府的作用。政府主导建立养老保险制度不仅是其政治职能履行的客观要求，也不仅是其对养老这一重要社会问题的必要回应，是对市场在养老领域功能失灵之后的必然补位，同时也是其在获得养老外部经济性时所必须付出的经济补偿。政府在养老保障事业上责无旁贷，政府必须充分认识到建立健全养老保障制度的重要性，以及深刻认识到自身在养老保障制度建设全过程中所扮演的重要角色，从而使养老保障对个人、企业和全社会的积极效应得到充分彰显和发挥。

（二）继续扩大养老保险覆盖范围，努力建立应保尽保的养老保障体系。养老保障扩面能够直接增大养老市场需求，从而刺激养老产业发展，有利于养老产品和服务的提升，既增进了社会福利，又促进了国民经济的发展。据统计，截止2015年底，全国参加基本养老保险人数为8.58亿人，基本在制度上实现了应保尽保。但中小微企业和私营企业等的临时用工人员、被征地农民以及灵活就业人员等仍未实现养老保障的全覆盖，而这将是下一步我国养老保障覆盖工作的重点和难点。

（三）持续加大财政补贴，不断提高统筹层次，积极做好养老基金的保值增值工作，努力提高养老保障的质量和水平。养老保障的提质重点是保障水平的提高和保障质量的提升，为此政府一是要根据经济发展和财政增长情况，科学测算财政补贴比例和额度，不断加大财政补贴力度，实现养老经济外部效益的最大内在化，充分体现成本和收益的对等性；二是要着力推进养老金全国统筹工作，从中央层面大范围调剂和大规模运作养老金，解决当前各地养老金收支不平衡问题，从而增强养老金的支付能力，并为养老金更好保值增值奠定必要基础；三是要积极化解目前个人养老账户空账运行和隐性负债的风险，适度扩大养老基金资本运作的比例和范围，科学防控养老基金的市场化运作风险，努力实现基金的保值增值；四是要积极通过政策引导、资金扶持等手段，鼓励企业和社会组织等参与养老产业发展，增加养老产品和服务供给，不断提高养老产品和服务质量，从而使广大老年人能够享受到更好更优质的养老保障服务。