基于整体性治理的湘江流域统一管理体制创新设计

文 （湖南广播电视大学，湖南长沙 410004）

一、问题的提出

近些年来，湖南省委省政府围绕湘江流域水环境保护和水污染治理，投入了大量人力、物力和财力，相继出台了一系列法律、法规与政策，取得了显著成效。但湘江流域污染问题仍然十分突出，流域的整体性与行政区划之间的矛盾仍然存在，现行流域治理更偏重于流域开发和兴利除害等工程和技术手段，而对流域治理中存在的深层次体制问题没有做系统研究。一个科学的流域管理体制是流域合理开发、高效利用与有效保护的先决条件，是实施流域自循环和可持续发展的组织保证。因此，寻求新的理论支撑，整合流域不同主体的利益，理顺流域统一管理与区域行政管理的关系，形成流域各利益相关者跨界协同治理的流域管理体制，势在必行。

二、湘江流域管理体制的历史演化与评析

（一）以属地管理为原则，以行政区划为中心的单一行政管理体制

1998年1月通过的《水法》第九条规定：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。在此基础上，于1998年8月制定、并于2002年3月修订的《湖南省湘江流域水污染防治条例》中第五条规定：湘江流域县级以上人民政府应当对本行政区域水环境质量负责，省人民政府应当将湘江流域水污染防治任务分解到流域内设区的市人民政府，定期考核，限期完成。第八条规定：湘江流域县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域水污染防治实施统一监督管理；其他有关行政管理部门应当按照各自职责做好湘江流域水污染防治工作。可见，当时的湘江流域管理体制是以属地管理为原则的单一区域行政管理体制，这种管理体制依据辖区将湘江划分成多段，辖区内各级政府对湘江流域条块分割、各负其责。出于辖区利益考虑，区域政府常常采取地方保护行为，致使湘江“公地悲剧”现象频现，流域水资源自然属性及整体性被破坏，上中下游政府之间鲜有协作。

（二）以行政区域管理为主，以流域管理为辅的区域综合管理体制

2002年8月通过的新《水法》第十二条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。至此，特别是自2007年长株潭城市群获批国家“资源节约型，环境友好型”综合配套改革实验区以来，湘江流域管理体制发生了很大变化。2008年5月，湖南省政府成立湘江流域水污染综合整治委员会，统一协调综合整治中的重大问题和重大决策，同时八市政府成立各市水污染整治委员会。委员会下设湘江流域整治办公室，由环保局牵头负责，各部门协调配合。该委员会的成立，打破了行政区划概念，从流域管理的角度设立了管理机构，在湘江治理历史上首度形成了部门合作、齐抓共管的区域综合整治局面。但是，该委员会是一种协调机构，其主体地位和行政执法权没能得到法律法规确认，权威性不足，难以实现对流域的统一管理。［1］

（三）流域管理与行政区域管理、部门多头管理相结合的管理体制

2011年中央1号文件、2012年国务院3号文件都强调要完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。为此，湖南省对湘江流域管理也采取了一系列改革措施。2011年8月，省政府成立了湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会，办公室设在省环保厅，负责指导、协调、评估和督促湘江流域重金属污染综合防治工作。2013年4月1日起施行的《湖南省湘江保护条例》提出，省政府设立湘江保护协调委员会，主要职责在于对湘江流域水资源管理、水污染防治、水运管理以及相关管理工作等重大事项进行统筹协调，其日常工作由省人民政府水行政主管部门负责。2013年9月，省政府成立了湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会，实行“两个委员会、一套班子”，前者办公室设在省水利厅，后者办公室设在省环保厅。目前，湘江流域的组织架构基本建立，管理体制逐步健全，责任机制也逐渐明确，基本形成了省市部门联动的工作格局。这一管理体制虽然强调流域管理与区域管理相结合，但这种结合仍是以区域管理为主、以流域管理为辅，并未凸显流域管理的真正意义。如：2011年成立的湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会，办公室设在省环保厅，主要职责是综合防治湘江重金属污染，专事水污染治理。2013年同时成立的湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会，也存在诸多问题。一是从机构设置看，现阶段湘江流域相应管理部门除了省水利厅、环保厅及相应的委员会外，还涉及流域内各地方政府及水利、环保等相关部门，机构混乱、职责重叠、多头管理的局面仍然存在；二是从执行情况看，湘江流域管理中具体权责划分和利益关系仍立足于流域内各地方政府，并没有一个统一的管理部门；三是从管理职能看，成立相应的委员会这一组织成本较小的机制创新，虽依靠省级政府的行政权威，理顺了涉水部门和各行政区的责权利，但没能掩盖水资源保护和水污染防治分割而治的局面。［2］湘江保护协调委员会办公室设在省水利厅，湘江重金属污染防治委员会办公室设在省环保厅，两个委员会挂靠不同的管理部门，水资源管理和水环境保护仍然是分割治理，并未从机制上形成一套完整的流域内地方政府协作治理的管理模式。

三、基于整体性治理的湘江流域管理体制构想

（一）基于整体性治理的湘江流域同防同治管理体制设想

现行湘江流域管理体制，虽然实行的也是流域管理与区域管理相结合的体制，但二者之间谁为主、谁为辅的关系问题仍未理顺。湘江流域管理体制，必须构建“流域管理为主、区域管理为辅”的流域同防同治管理体制，而实现这一管理体制，理论创新势在必行。

整体性治理理论是兴起于西方20世纪90年代中后期的新型理论，最早提出者为佩里·希克斯。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。［3］整体性治理理论下的组织设计，打破了单一功能性组织的运作逻辑，在横向组织形态上，以任务和目标为导向，打破了层级、部门间的界限，强调不同层级、不同部门、不同机构之间功能的整合，强调不同性质治理主体之间的整合，并通过一系列协商协作机制来建立不同主体之间的共同行动线；在纵向组织形态上，为避免不同层次、不同部门之间的纠纷或块块竞争，基于整体性治理的组织机构仍然是以传统官僚制等级为基础，在这种关系中，有统一权威的组织章程、行动指南与权责关系。

湘江流域治理也要积极借鉴整体性治理的理论精髓，将湘江流域作为一个整体，从水资源管理和水污染防治整合出发，加强流域内各组织结构间的功能协调与机构整合。湘江流域理想的管理体制应该是在突出流域整体利益的基础上，构建流域管理与区域管理相结合，以流域管理为主、以区域管理为辅的同防同治管理体制。在这一管理体制中，流域管理机构应处于中心地位，区域管理的局部利益要服从并服务于流域管理的整体利益。

（二）基于整体性治理的湘江流域管理体制框架设计

体制，是机构的设置、权责的划分以及运行和协调机制等各种关系和制度的总和，其中，核心问题是管理机构的设置和职权范围的划分。

1.湘江流域管理机构的设置。基于整体性治理的湘江流域管理机构设置要求以水资源的功能整合为导向，设立一个跨地区、跨部门的更高层次的流域协同治理机构。其组织设计的关键在于“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，又要调整与社会、市场的横向关系，构建政府与市场、社会通力合作、运转协调的治理网络”［4］，从而保证纵向层次结构与横向功能结构之间的协调发展。该机构具体由以下部门组成：

（1）湘江流域治理委员会。为突出流域的整体性与流域管理的统一性，围绕湘江水资源利用和水环境保护问题，建议对湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会的职能进行合并，在此基础上成立职能更齐全的湘江流域治理委员会，由湖南省省长任组长，组员主要是流域内各市市长及环保、水利、交通运输、农业、经济和信息化、发展改革等相关职能部门的主要负责人，同时一定要有来自大学、企业、社会组织及社区的水资源与环境管理专家和公众代表加入。湘江流域治理委员会是流域最高权力机构，掌控流域顶层设计和全局决策，主要职能是围绕湘江流域水资源的开发、分配、利用、管理与保护等重大事项，组织流域内利益相关方、社会组织及专家、公民代表参加联席会议，签署流域总体发展与治理规划，商定流域跨地区、跨部门协作章程与相应规则，制定流域协同治理相关政策法规，明确流域内各地方政府及各相关部门的执法职责，协调流域相关信息、资源与利益，指导、审议流域综合管理执行机构的工作等。当然，湘江流域治理委员会所作出的一切重大决策、重大决议都应该建立在专家咨询制度、社会听证制度的基础上，在监督机构的监督下进行。

（2）湘江流域综合管理局。为凸显流域管理的统一性，应设立一个权威的、强有力的执行机构——湘江流域综合管理局，人员除了相关涉水职能部门和流域内相关地方政府之外，还应积极吸收流域内相关企业、社会组织的参加，特别是要充分调动公民的积极参与。该管理局直接向湘江流域治理委员会负责，主要职责在于统一行使湘江水资源保护和水环境防治的有关行政权，具体落实湘江流域治理委员会的相关决议政策，具体实施流域治理行动计划、发布水资源的数据和信息、监测流域水质水量、审查流域相关水工程建设项目、对影响流域水质水量的各类行为收取费用或实施处罚、推行湘江流域水环境保护行政执法责任制等。流域内相关市、县参照湘江流域综合管理局成立相应的执行机构，在湘江流域综合管理局的统一指导下，负责辖区内具体水行政执法工作。需要强调的是，湘江流域综合管理局应该是一个具有执法权的机构，要从法律上赋予其在湘江流域治理中的最高行政、经济、执法与处罚权。而且，湘江流域综合管理局也应该是一个独立机构，人员和经费应具有一定的独立性，直接对省政府负责，实施跨部门、跨地区的省级垂直统一管理。

（3）湘江流域监督委员会。我国生态环境监管体制，从横向上看，统一监督管理与各部门分工负责相结合，从纵向上看，中央与地方分级监督管理相结合。［5］现行湘江流域管理体制也具有这样的特点，从横向上看，省环保厅与其他省级政府部门拥有平等执法地位，并不存在领导与被领导关系，无法发挥统一协调、统一监督等“统”的作用。从纵向上看，由于地方环保部门听命于地方政府，上级环保部门对地方环保局只有一般专业指导权，而无实质监督和约束权。体制的缺陷致使湘江流域环保监督机制缺失。在无法改变现有环保体制的基础上，建议切实强化环保部门的监督权威，依托省环保厅成立湘江流域监督委员会，作为湘江流域管理的监督部门。流域监督委员会虽挂靠在环保部门之下，但为保证其权威性，建议该委员会的机构和人员独立设置，通过中央环保部门直接财政划拨，实行垂直统一管理体制。特别强调监督委员会的成员除了环保厅相关人员外，更要吸纳行业专家、社会组织及公民参与，特别是要吸纳湘江流域相关自来水、矿泉水、食品及容易造成污染的化工等企业的代表参与，因为他们对水质最为敏感，对湘江水最有发言权。湘江流域监督委员会的主要职能在于咨询和审议相关法律、法规、政策及重大行动计划、督导相关法律、法规、政策的落实、调查和评价水资源管理措施的实施效果、跟踪督查各级政府、各部门合作行为的履行、调解仲裁合作中可能出现的各种矛盾纠纷、并对一些不合作或偏离合作行为予以警告或责任追究等。流域内各地方政府也应该依托地方环保局，成立相应的域内监督委员分会，直接对湘江流域监督委员会负责，其机构和人员也应该独立于地方政府。

2.湘江流域权责关系的划分。基于整体性治理的组织结构，既包括以官僚制为基础的自上而下的纵向层级结构，也包括以任务为导向的多元主体共同参与的横向网格功能结构。在纵向权责关系上，鉴于流域的区域性，流域机构设置保持了传统条块结合为基本特征的纵向层级权责关系。如：湘江流域综合管理局直接接受省政府的领导，流域地方政府要设立流域地方管理机构并接受湘江流域综合管理局的统一领导，流域地方政府也要设立流域地方监督分会并接受流域监督委员会的统一领导，这些都是一种纵向的上下级权责关系。这种自上而下的运行机制，强调权责对应、指挥统一，避免了部门管理、分散管理带来的多龙治水、相互推诿弊端。在横向权责关系上，流域内各行动主体基于分工不同而履行不同的职能，但彼此之间的关系是协作的、平等的，不论身处湘江上游还是下游，不论其经济发达如何，他们之间的关系是平等的，而且，非政府治理主体与政府治理主体之间的关系也是平等的。如：湘江流域治理委员会、湘江流域综合管理局都要求在相关决策和具体行动中有流域内企业、社会组织及公众参加，湘江流域监督委员会主要监督人员也是来源于环保工作人员之外的广大社会组织及公众，他们在湘江流域治理中与政府部门享有平等地位。

3.湘江流域协调机制的设计。基于整体性治理的湘江流域治理，其管理机构及其权责关系的科学、合理运行，离不开一系列协调机制的设计，为此，一是需要完善高层对话与公众参与机制。以湘江流域治理委员会为基础，建议每年定期开展一次，也可根据需要不定期召开，每次会议由流域内地方政府轮流牵头组织。公众参与机制，除了要积极扶持、发展与壮大社会组织外，更应该健全社会听证制度，湘江流域的一切重大法规、政策、行动计划、决议，都应该有专家学者、涉水企业、社会组织、公众代表的建言献策与有效参与。二是拓宽流域信息公开共享机制。建议开辟专门的湘江流域治理平台，进一步公开湘江流域治理的相关政策、法规、各行为主体的具体职责、治理行为、基本成效及其它相关环境信息，同时也要公开湘江流域内相关企业和环保组织的信息。三是设计科学合理的流域利益补偿机制。2014年12月《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》千呼万唤始出台，并于2015年12月正式考核。这一办法，使湘江流域生态补偿首次有了执法依据，并得到参与各方及社会认可，但这一生态补偿机制目前还处在一个试点探索阶段，在具体执行中还存在一些问题，需要在此基础上进一步统一考核范围，进一步量化考核标准，进一步明确流域补偿原则，进一步完善流域生态补偿资金。基于整体性治理的湘江流域管理体制设计如图1。

图1 基于整体性治理的湘江流域管理体制框架图（来源：作者自绘）

四、基于整体性治理的湘江流域管理体制设计特点

（一）从权力配置看，坚持决策权、执行权与监督权相对独立

基于整体性治理的湘江流域治理，从流域的整体性出发，设立了一个跨区域、跨部门的流域综合管理机构。这个管理机构从决策权、行政权、监督权相对独立的角度，分别设置了相应的决策部门、执行部门与监督部门，三部门的职责各不相同，其人事关系相对分离。决策部门的主要职责在于对湘江流域重大事项进行整体规划、科学决策与综合协调，执行部门的主要职责在于具体执行决策部门的各项决策，监督部门的主要职责在于对决策部门的决策行为和执行部门的行政行为进行监督与追责。三部门分工明确、权责统一，各司其职，各负其责、彼此之间既相互制约又相互协调，从决策、执行等关键环节加强对权力的监督。决策权、执行权和监督权三权相对分离下的流域管理体制，克服了湘江流域现有体制中的一些深层次障碍，制约了政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的弊端，保证了决策科学、执行顺畅、监督有力，促使了流域权力配置合理化、决策科学化、运转高效化。

（二）从运行机制看，坚持区域行政管理与流域统一管理相协调

以流域管理为主、以区域管理为辅的湘江流域管理体制，首先，这一管理体制保证了集权与分权的结合。该体制以流域为中心，流域管理机构更加注重宏观综合统筹管理，相关规划、政策、法律的制定，都是从流域整体利益出发，体现了流域管理的权威性与统一性；而在具体执行中，流域公共问题的解决仍有赖于区域行政管理，区域管理机构更加注重微观细化具体管理。其次，这一管理体制也体现了集权与分权的平衡。该体制将区域局部利益与流域整体利益捆绑在一起，将流域整体利益奉为最高利益，当二者不相协调时，强调区域局部利益要服从并服务于流域整体利益；而且，实践中区域行政管理的自主性，也是一种相对自主，是在流域管理部门及相关政策统一协调下的一种自主管理。这一管理体制，发挥了流域管理和区域管理各自的优势，实现了流域整体及辖区各层面的利益平衡与合作共赢。

（三）从组织结构看，坚持纵向层次结构与横向功能结构相结合

基于整体性治理的湘江流域组织设置，在横向结构上，从流域整体性出发，以满足需要和问题解决为行动导向，强调多元主体共同参与的网格管理，将流域内相关职能部门、地方政府和社会组织、企业和公民都纳入行动主体，以联席协商、平等对话为协调手段，通过流域信息共享机制、流域利益补偿机制，实现了不同政府、不同部门以及公私部门之间的功能、政策与信息整合。在纵向结构上，兼顾区域管理，以政府职能或职责功能为行动导向，强调自上而下的层级管理，以统一指挥和行政命令为协调手段，强化了组织权威，统一了部门行动，避免了区域分散管理带来的条块分割弊端。这一组织结构，既保留了自上而下官僚制组织结构命令统一、行动迅速的特点，又兼顾了整体性治理横向网格结构跨界协作、运转协调的特点，保证了纵向层次结构与横向功能结构的协调与统一。

（四）从主体关系看，坚持公民、社会与政府多元主体平等治理

基于整体性治理的湘江流域管理体制，不论是其决策部门，还是其执行部门，或者其监督部门，其主体不仅仅是政府，而是通过完善高层对话与公众参与机制将社会组织和公民积极纳入其中。如：决策部门强调要建立专家咨询制度和社会听证制度，强调决策时要有相关专家和公众代表加入；执行部门除了相关地方政府和涉水职能部门参与外，还积极吸收企业、社会组织特别是公民的参与；监督部门也强调要有更多的行业专家、社会组织及公民的参与。在这一管理体制中，政府不是流域治理中的唯一权威，而仅仅是流域管理中的一个主导者、组织者、利益关系协调者，政府、企业、社会组织、公民个人都是流域网络治理中的平等治理主体，各行动主体之间基于共同的使命实现跨区域、跨部门的合作、共享、协调、整合，从而实现流域利益的最大化。

五、基于整体性治理的湘江流域管理体制的实践与挑战

基于整体性治理的湘江流域管理体制，强调了流域管理与区域管理的结合，突出了流域管理的至高地位，实现了流域相关主体的利益平衡和合作共治，但这一管理体制的实践却面临一系列挑战，需要一系列前提作保障，如：

（一）如何设计流域共享责任体系中的个体责任分担？

希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。但是，整体治理理论倡导建立的是一种功能整合的组织结构，在协作的链条中，伙伴关系的各方容易形成形式上的责任共享而实质上的个体责任模糊。［6］2015年12月印发的 《湖南省人民政府办公厅关于在湘江流域推行水环境保护行政执法责任制的通知》中，对湘江流域推行水环境保护行政执法的责任主体及其职责予以规定，一定程度上可以成为规范不同主体责任划分的执法文件。但是，该文件只是规定了不同主体的单边责任，没有明确当区域管理和流域管理发生冲突时该如何处理，也没有明确如何分担共享责任、如何实现纵向垂直责任与横向协作责任之间的平衡。同时，对责任落实不到位的追责规定，文件虽提出了几条措施，但这些措施并没有相应的执行细则，追责程序及赔付金额没有明确规定，而最终能否落实到位也不得而知。因为从20世纪90年代开始，14个州市政府主要领导就向湖南省政府呈交了环境保护责任书，但基本只是一个象征性口号，并没有领导因此被问责。［7］因此，基于整体性治理的流域同防同治管理体制最终能否顺利推行，必须要对合作中不同主体的共享责任分担及其责任追究问题有一个比较明确的、具体的认识。

（二）如何保证流域执行机构与监督机构的独立性？

为使流域管理不被区域行政管理所干扰或同化，基于整体性治理的流域管理体制要求流域执行机构和流域监督机构都要具有一定的独立性。如何保证流域执行机构与监督机构不受地方政府干扰而具有真正的独立性？如何使流域执行机构不仅仅是一个流域协调机构，而是一个具有执法权的执法机构？在中国特殊的政治体制背景下，如何防止区域管理凌驾于流域管理之上？又如何防止流域管理与区域地方政府的“共谋”？流域管理如何保持或能否保持独立？这些问题的有效解决，不仅仅是从法律上赋予流域执行机构与监督机构相应的执法与监督地位，从人员关系上、经费保障上确保流域执行机构与监督机构的独立性就能够实现的，中国特殊的行政体制、领导体制以及GDP考核办法和官员政治晋升锦标赛，这些都对流域机构能否保持真正的独立性有一定的影响。

（三）如何增强流域治理中社会组织及公民的作用？

基于整体性治理的流域管理体制，与以往政府单边科层治理体系最大的区别是以公众需求为基本出发点，强调政府、涉水企业、社会公众和公民的多元主体横向合作治理。目前，虽然一些官方文件对公众参与湘江流域治理有所规定，但对参与的内容、方式和程序规定不具体，且信息公开不到位，公众参与渠道窄，参与力度有限，参与保障机制不完善，参与实际效果不明显。而且，由于公众本身固有的个体性、分散性、差异性及无组织性特征，也决定了公众参与湘江流域治理的难度与成效。因此，社会组织和公众参与流域治理，如何从法律上确立他们的主体地位？如何消除他们参与流域治理的信息壁垒、进入壁垒和参与壁垒？如何增强他们的参与积极性？如何保障他们的权力与义务？如何引导社会组织集聚、推动、引导广大公众规范、有序、有效参与流域治理？如何构建多元主体平等协作的流域管理体制？这些问题的解决，有赖于社会组织、公民社会的进一步健全，有赖于一系列具体的、可操作的法律法规、信息机制、参与机制的完善。

总之，基于整体性治理的湘江流域管理体制，实现了权力配置、运行机制、组织结构与权力关系的创新，能引导湘江走出传统流域分割治理下的碎片化现状，引导湘江水资源开发与水环境治理共同推进，从而促进湘江流域的整体协调与可持续发展。但在实践中该体制能否顺利实现，仍有赖于流域治理中不同主体责任分担及追责的明确，有赖于相关法律法规的完善，有赖于社会组织的健全和公民参与的提升。

参考文献：

［1］李秀龙，章建文．完善湘江水资源统一管理法律制度的思考［J］．文史博览（理论），2012（1）：58．

［2］胡熠．我国流域治理机制创新的目标模式与政策含义——以闽江流域为例［J］．学术研究，2012（1）：53．

［3］竺乾威．从新公共管理到整体性治理［J］．中国行政管理，2008（10）：52．

［4］刘伟．论“大部制”改革与构建协同型政府［J］．长白学刊，2008（4）：48．

［5］常纪文．新常态下我国生态环保监管体制改革的问题与建议——国际借鉴与国内创新［J］．中国环境管理，2015（5）：15．

［6］丰云，蔡岚.国内整体性治理的研究现状、反思与展望［J］.领导科学，2015（6）：30.

［7］李凤.湘江流域水污染治理机制研究［D］.湖南师范大学，2014：22.