基层信访治理法治化建设的路径探索——基于江苏省Y市的实践调查

文 （南京农业大学，江苏南京 0095）

一、问题的提出

成因，推动基层信访法治化改革，完善基层信访治理结构，是破解群众上访难题、化解基层矛盾的理性选择。

我国正处于全面深化改革和社会体制转型期，各种利益结构不断调整，收入差距的拉大和阶层流动的固化导致不同群体间利益失衡，低收入群体在医疗、住房、教育、养老等方面的基本需求不能保障，逐渐产生“相对剥夺感”，导致社会矛盾激化，基层信访案件数量逐年上升，无序上访行为频发［1］。作为我国独特的制度设计，信访是监测社会矛盾和问题的重要窗口，信访的源头在基层，了解基层信访治理现状，剖析基层信访治理困境，深层次挖掘基层信访治理困境

二、基层信访现状分析与治理困境

（一）基层信访现状分析

1.信访组织机构。我国基层信访治理机构庞杂。人大、政协、司法、政府机关都设有独立信访机构，且各成体系，不存在严格的隶属关系［2］。 新的《信访条例》颁行后，中央提出建立新的信访格局，各级机关加大了改革信访治理机构的力度，形成了相对完善的治理结构。县级以上政府设立专职信访机构，各部门根据实际需要设置信访科室。县域信访治理机构从横向上看，政府职能部门根据所辖工作内容进行了明确分工，并据此设立信访室；在纵向上，形成了县（区）、乡（街道办事处）两级为主的信访结构。各地政府重视从源头抓起，加强了对村（居委会）等最基层组织信访工作的督促管理，形成了县（区）、乡（街道办事处）、村（居委会）三级信访结构。

2.信访治理运行机制。基层信访治理运行机制分为常规运行机制和特殊运行机制，常规运行机制分为接待、处理、监督三个环节；特殊运行机制主要分为两块，一是每年县、市、区、乡针对本行政区域内的信访特点，提出的具有针对性的工作措施；二是对特殊时期如两会、重大节庆活动时期赴省、赴京上访的人员截访、劝返工作机制。以Y市S县为例：近几年由于城区改造、企业改制、民间借贷等问题引起的上访案件较多，依据本地区信访工作特点，工作人员创新工作方法，重视对信访源头问题的治理，建立了县镇（乡）村三级联动的矛盾排查机制，每年Y县下辖的乡镇均会开展信访矛盾纠纷大排查，针对排查出的信访积案和重大案件建立相关台账，限时处理，并且记录每个案件采取的具体处理措施，做到建立一套方案，落实一名领导，排查一个问题，案件一抓到底的“四个一”工作联动机制。

3.信访制度政策。信访制度过于倚重国家权力。2015年1月5日国务院第76次常务会议通过《国务院信访条例》，条例第2条规定：信访是指公民、法人或其他组织采取合理形式，向各级政府反映情况或者投诉请求，依法由有关部门处理的行为。从立法机构和立法性质来看，信访是由行政权主导的权利救济框架；从文件规定看，各级行政机关都具有信访职能。由于信访立法的缺失，导致信访制度的构建所倚重的是国家权力，而非法律的权威。

4.信访治理手段。2014年之前，对在信访过程中采用缠访、闹访等不合法手段上访的人员，可依照劳动教养制度对其进行教育和处罚。劳动教养制度在稳定社会秩序，推动合法信访，矫正缠访、闹访人员行为等方面发挥了一定的作用，但随着法治建设的发展，人权保障日益受到重视，劳动教养制度因违背正当程序、容易侵犯人权等弊端备受争议。2013年十八届三中全会决议废除劳动教养制度。此后为维护正常信访秩序，工作人员只能采取非强制手段对缠访、闹访等行为进行劝说和制止，加大了工作难度和压力。

（二）治理困境

1.基层信访治理机构多头设置。表1是Y市T区信访机构设置情况，从该表可以看出，人大、政府、政协、司法部门都设有信访机构并配备配备相关工作人员。

表1 Y市T区信访机构设置一览表

信访组织多元化对形成信访的点网结构、畅通信访渠道起到一定积极作用，但由于信访机构多头设置，不同体系、层级的信访组织都存在各自的工作目标，导致目标分散化，组织行为不明确，导致重复上访、一事多投，严重浪费行政资源，难以形成协同创新机制。

2.基层信访治理“碎片化”凸显。一是信访案件处理流程“碎片化”。首先表现在信访案件处理流程分散。目前各信访机构都没有独立处理问题的权限，他们的工作主要是“转交办”，将接访的各种问题转办、交办给相关部门。大量信访案件不能得到及时处理，互相推诿、多重受理等现象时有发生，严重降低工作效率。二是信访案件信息“碎片化”。信访信息分散，难以整合统一。我国信访机构横向部门和纵向层级均出现重复设置的情况，信访案件重复登记、重复受理的情况时有发生。整合信访资源信息，实现资源共享已迫在眉睫。虽然从2014年起，国家信访局就开始重视信访信息的整合和网络化工作，但由于受到人、物、财等条件的限制，目前此问题还未得到有效解决。建立网络信访资源共享平台，实现信访信息的有效整合成为解决基层信访治理难题的前提。

3.基层信访治理压力大。“有困难找政府”的传统观念无限增大了政府的信访压力，一些本应通过行政复议和诉讼解决的案件也转移到信访部门，社会矛盾的集中使信访机关由解决矛盾的辅助机关逐步演变为主要机关［3］。

表2—表4是对Y市部分基层信访机构信访案件的数据统计分析，通过以下列表可得出：各区县信访案件基数大，群访、重复信访比例高，基层信访维稳工作压力大。

通过调查得知，Y市基层信访案件集中在以下几方面：第一征地拆迁补偿问题，第二民生保障问题，第三高息借贷问题。上述问题均可归结为本质需求问题，都是政府无法解决也不该由政府解决的经济利益诉求问题。

4.基层信访治理运行成本高。信息时代的信访人对上访时间、方式有很强的选择性。他们利用压力型体制下基层政府维稳需求的“软肋”，选择在重要的国家会议如两会期间上访，以此作为要挟基层政府的筹码，以期获取额外收益［4］。为了维护当地政府形象，化解信访矛盾，信访部门必须组织专门人员“截访”、“劝返”，信访维稳花费惊人。

此外，信访具有的程序便捷、上访人无须具备专业法律知识、无须承担高额诉讼费用等特质，使其成为群众最理想的权利救济形式。高收益、低成本特点使其成为社会矛盾汇流区，在政府“属地管理、分级负责”的原则下，信访长期处于高位运行状态，形成上访人不断上访，基层不断采取措施“息访”的恶性循环，巨额的信访维稳费用成为地方的沉重的负担。

三、基层信访治理困境成因分析

（一）信访体制不完善

1.信访考核机制不合理。2005年《信访条例》实施后，实行信访排名制度，定期统计辖区内越级上访次数，并将其作为绩效考核的依据。近年来，信访排名制度虽然已被废除，但并未形成合理统一的信访考核新制度。现有各地实行的信访考核方式受原来的信访排名制度影响，严重打乱了基层信访工作的正常秩序，负面影响很大。

表2 Y市信访局信访案件汇总表

表3 D区信访局信访案件汇总表

表4 J县信访局信访案件汇总表

2.信访协调机制不健全。信访机构是在特定的历史背景下设立的。初设之时，其本质是一个领导秘书性办事机构，并未从制度化、程序化的角度对信访工作进行统筹设计，各系统相互分割，多头设立和多头管理等情况严重存在。机构重复设置、权责交叉、责任指向不明，信访工作流程不能相互衔接，各环节之间不能有效协调，导致各部门间互相推诿，工作效率降低，造成了行政资源的严重浪费。

（二）权责体系不健全

1.信访功能定位模糊。受古代的“击鼓鸣冤”制度等传统文化的影响，中国民众“清官清洁”甚为浓厚。新中国建立以后，信访作为畅通民意、密切干群联系的渠道在各级政府逐步建立。此外，司法制度的不健全加之多年来“有困难找政府”等口号的大力宣传，大量的社会矛盾集中到政府信访部门，一些本应通过司法途径受理的案件也转移到信访部门，直接导致其功能定位不准。

2.信访部门责重权轻

以Y市S县信访局为例：从单位设置看，信访局属县委、政府共管，人、财、物等的调配由党委负责，信访局下设信访接待中心。可见，信访局是党委政府的内设机构，由于人事、经费由政府决定，信访部门在处理信访案件时很可能担心自身利益受损而丧失客观公正的立场。从工作程序看，信访部门没有独立的案件受理权限。信访局对所有案件进行分类整理：对涉及政策制定等抽象行政行为问题的需写成内参性质的文件，报批党委政府领导研究解决；对涉及利益诉求的案件需出具书面交办文书，限定办理期限并责成交办单位书面反馈办理结果，做好后期回访工作；涉及群访群诉等群体性事件等问题需列入督查督办并报批政府领导作出批示。

据此可见，信访局最大的权限为督办权。但交办督办的对象大多数是与信访局行政级别相同或者高于信访局的政府部门，如果相关部门对案件漠不关心，信访局没有任何问责和制裁的权力，造成目前信访局“只挂号不看病”局面的出现［5］。

（三）司法途径薄弱化

1.司法部门权威弱化。法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提和基础，但我国在法律推行过程中，存在有法不依和执法不严等司法腐败行为，严重威胁司法部门的权威，导致群众对司法部门产生信任危机，司法决策在执行过程中陷入“塔西坨陷阱”。

2.司法体制不合理。司法体制不合理进一步降低了法律的权威。一是司法部门的双重领导体制导致其严重缺乏独立性，案件执行过程中不可避免的受到地方政府干预；二是司法救济程序繁琐、对专业知识具备较高要求且审理周期长等弊端使民众倾向于选择廉价高效的信访途径［6］。

四、信访治理的讨论与研究结论

（一）调整信访考核标准，健全信访协调机制

1.调整信访考核标准。现存的信访考核机制过分强调对上访的数量考核，使其成为诱发暴戾化信访行为产生的根源。科学的信访考评体系首先要综合考虑信访总诉求构成、地区经济发展情况、人口数量、工作效率等因素，推动基层把工作重点放在预防和解决矛盾上；二是建立信访分类考评机制，采取定性与定量相结合的考核方式，加强对信访案件处理流程的考察和监督，以综合处理结果为标准，作为考核依据，调动信访工作人员的工作积极性，提高办事效率［7］。

以Y市为例，2016年以来，各区县落实领导责任制，对短期内无法化解矛盾的重点信访案件，实行包括一位县处级领导、一名乡科级干部、一名村（居、社区、单位）负责人、一名公安干警和一个直系亲友在内的“五位一体”稳控措施，落实“5+2”（一个工作班子、一套稳控措施、一套化解方案、一名包案领导、一份会议纪要，加信访违法行为处理意见和追究相关领导责任的处理意见）工作机制，以责任制的落实程度作为考核标准。新的考核标准的实施有利用维稳人员及时掌握上访人动向，确保就地消化稳控，提高了解决信访问题的工作效率，降低了信访维稳费用。

2.健全信访协调机制。我国信访机构多头设置，没有统一管理的协调机构，目前只能通过联席会议来解决综合问题。为改变此局面，一是规范信访立法，明确各信访机构职能，形成层级分明的责任制度，通过规范信访立法形成权责明确的信访责任体系；二是重构信访体系框架，建立以人大为主的统一信访工作机制，梳理人大在信访工作机制中的权威作用，理顺工作关系，改变信访机构冗杂分散的局面［8］。

（二）强化信访本位职能，赋予信访部门实权

1.强化信访本位职能。强化信访的本位职能，为群众提供规范、有效的信访受理服务，及时反映群众的意见和建议，发挥其在政群沟通中的纽带作用［9］。一是依法规定受理范围：主要包括涉及利益调整和民生保障等案件，对于涉法涉诉的案件移交司法部门受理；二是依法处理群众诉求。基层政府不能因为工作考核等因素满足上访人无理诉求，应当以事实为依据，以法律为准绳，推进信访案件处理合法合理化；三是依法规定信访处理流程。信访处理过程必须遵循公开、公正的原则，举行听证会议，与会人员包括上访人、主管部门领导、被上访方等利益相关者，并公示听证结果。

2.赋予信访部门实权。我国信访机构责重权轻，信访部门工作效率不高，急需通过强化信访部门的权力改变这种现象。从国家机关运行的状况看，我国是一个行政主导的国家，司法独立问题还有待解决，要使目前的信访机构既能系统反馈、协调处理信访内容，又可实施独立的监督权力，人大充当这样的角色更为合适［10］。建立人大为主体的独立的信访机构，借鉴瑞典的监察专员制度，明确各部门职能分工，主动了解群众诉求，通过法律强化信访制度的的保障措施［11］，才能建立均衡的权利约束机制，理顺人大作为权力机关对行政、司法机关的监督关系。

（三）拓宽“互联网+信访法治”服务平台建设，完善基层矛盾缓解机制

1.拓宽“互联网+信访法治”服务平台建设。基层政府应按照“实用、安全、便民、互通、融合”等原则，加强对“互联网+信访法治”服务平台信息化建设。［12］一是结合当地实际情况，建立普及信访法治知识的网站，如“Y市普法网”、“矛盾纠纷多元化调解处网”等法治服务网站，开通由当地信访部门、司法部门和政府联合共建的官方微博和微信公众号；二是利用电脑网页和“两微一端”同步推出法治功能栏目，通过网上申请、备案、受理、审批和查询一体化等流程，使上访民众利用“菜单式”公共法律便捷服务。三是采用“电视栏目+信访”的方式推进基层信访治理法治化。如2016年电视台 《百姓信访》、《民生大接访》等栏目的播出，开辟了政府和群众有效沟通的新渠道，社会反响显著。

2.完善基层矛盾缓解机制。一是要推动干群路线活动常态化。有关领导干部要自觉深入群众，认真倾听群众诉求，帮助民众解决生产生活上的困难；二是树立有限信访观念。通过完善相关法律法规，使其通过行政复议和行政诉讼等权利救济方式回流到各自渠道，实现各种权利救济制度间的有效衔接，构建合理的矛盾分流系统，真正做到权责对应。

（四）构建“信访议事会”解纷模式，推动“多元信访治理”

1.构建“信访议事会”解纷模式。现有的信访解纷模式主要是一事一议，内部协商。随着民众利益诉求的多元化，传统的信访解纷模式导致一些措施偏离了法治轨道，使信访面临诸多挑战。Y市S区新河街道通过构建信访议事会，通过公开议事、理性化解信访矛盾等措施，实现了为民服务的新方式，具体流程如图1所示。

信访议事会整个流程的关键是覆盖性的发现需求，发现利益相关主体，通过公开议事、多方参与、平等协商解决信访矛盾纠纷。议事会的首要任务是发现群众诉求，通过“多渠道、全覆盖”问需形成矛盾萌芽发现机制；其次，对收集到的所有需求进行梳理汇总，选取最具针对性的重点问题，提交到街道信访议事会进行公开议事，公开主要体现在两个方面：一是利益相关方在共开的环境中进行博弈，二是通过公开博弈实现信息透明，构建完全信息博弈结构。通过以上环节，最终实现多方平等参与议事，有效解决信访矛盾纠纷。

2.引入“第三方”仲裁机构进行“多元信访治理”。组建独立于政府部门以外的“第三方”仲裁组织，组织成员由研究信访问题的学者、法院工作人员、律师、各级人大代表等组成。让人民群众感觉更“放心”、更“靠谱”，推动上访者从中央机构向基层的回流，有效减少无序信访事件，化解社会冲突。

（五）强化司法垂直管理，创新司法工作机制

强化司法垂直管理，创新司法工作机制是推进基层信访治理法治化的必然举措。

1.建立诉访分流机制。通过司法分流手段扩大司法途径受理范围，减轻信访部门的压力，提高处理信访案件的质量和效率。《江苏省信访条例》最大的亮点就是明确定义了访诉分离制度：一是已进入或已经过诉讼程序的案件不作为信访案件受理；二是可通过诉讼程序解决的案件信访部门不予受理。表5反应了2017年5月Y市信访局处理信访案件的情况。

图1 Y市城南新区新河街道信访议事会“问政”模式

表5 2017年5月Y市信访局群访案件统计一览表

表6 2017年5月Y市信访局群访案件统计

表6是对上述案件性质的分析，通过分析，合同纠纷和相邻权纠纷问题本应通过司法途径解决，涉及群体性案件需进行集团诉讼。而对一些历史遗留问题和改制企业职工社会保障问题，则应当由政府解决。只有准确定性信访功能，才能实现访诉分离。

2.强化司法垂直管理。强化司法部门垂直管理，以确保司法部门独立地位。地方党政部门和司法部门之间划清界限，实现司法部门在人事、财务等方面的垂直管理，使司法部门实现其独立性，在审理案件是不受任何个人或组织干涉。

3.创新司法工作机制。通过构建咨询服务平台使公众通过微信、微博等方式获得有关部门提供的免费法律咨询服务。提高群众司法意识，缩短司法案件受理时限，提高司法效率，强化判决结果的执行力度，维护司法裁决终结地位。

参考文献：

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［12］尹利民，万立超.“包容性治理”何以可能——对中国基层信访治理形态嬗变的分析［J］.学习论坛，2017（1）：45-50.