农村宅基地退出困境及其对策研究：基于宁波市农户的调查

文 （华中师范大学，湖北武汉 430079）

当前，我国城镇化，工业化与市民化的步伐仍在加快增长。一方面，城镇化的加快与工业向郊区的扩展以及市民化中住房压力的增大使得原有的城镇建设用地愈发紧张；另一方面，越来越多的农民虽然进入城市并拥有城镇住房，但仍没有退出农村的宅基地，“一户多宅”现象突出，宅基地闲置率普遍较高，由此造成城镇建设用地的紧张与农村宅基地闲置率较高的矛盾。在土地供给侧改革中，要补好城镇建设用地这块“短板”，降低农村宅基地闲置率，提高土地的供应量。

宁波市地处长三角南翼，是我国计划单列市、副省级城市。改革开放以来，宁波市在取得瞩目的社会经济成就的同时，其发展面临的土地要素瓶颈制约也日益严重，农村宅基地闲置浪费和粗放利用严重，土地资源利用效率较低。随着城市化、工业化和农业现代化的推进，现行的农村宅基地制度无法适应宁波市经济社会快速发展的变化。加快建立农村宅基地退出机制，有利于宁波市实现农村土地资源集约节约利用，优化农村土地资源配置方式和农村经济社会发展方式，为推进新型城市化和城乡一体化打下坚实基础。

一、宁波市样本分析

（一）调查对象与数据

本次调查以象山县和鄞州区为代表，其中以象山县谢家弄区、倪家弄区和幸福路三个区域和鄞州区三里村、三桥村和长丰二村为代表区域。调查共发放问卷320份，收回320份，有效问卷315份，其中象山县发放问卷130份，收回有效问卷130份，鄞州区发放问卷190份，收回有效问卷185份，问卷有效率为100%和97%，样本农户分布见表1。

（二）宅基地有偿退出意愿

随着城市化与工业化步伐的加快，不断增加的城镇建设用地需求与农村宅基地的闲置状况相冲突，为提高土地利用效率，缓解城镇建设用地紧张局势，政府不断完善相关政策以鼓励农户有偿退出宅基地，希望通过宅基地的“一增一减”既优化利用农村土地，也缓解城镇化带来的用地需求压力。

表1 样本农户分布情况

表2 样本农户宅基地退出意愿

以年龄与学历为界，我们可以将受访者分为三大群体，分别为45岁以上者，25岁-45岁群体和25岁以下者群体。调查统计结果显示（表2），45岁以上的群体有59%不愿意退出宅基地，其中55岁以上者占到87%，在45岁以下的群体中95%的受访者愿意退出宅基地，其中25岁以下者100%愿意退出宅基地。具体来说，45岁以上的群体中初中以上学历者达79%，以经商与务工为主要收入来源，45岁以下的群体中初中以上学历达97%，其中大专以上达到43%，整体素质较高，其中25岁以下这一群体初中以上学历达100%。在调研中，25岁以下群体大多表示没有接触过与农业相关的实践活动，对传统的农业生活知之甚少，而从小就在城市接受教育的他们更愿意在城市生活。此外，鄞州区各个年龄段的退出意愿整体高于象山县，考虑到鄞州区三个区域开发较早，农用耕地早已被占用而只留有宅基地，因此，人们的宅基地退出意愿普遍较高，综合因素有年龄、学历、收入来源等，并与地理因素有很大的因素。在长丰二村的调研中，人们的退出意愿受到补偿资金的影响较大，即人们理想的补偿标准与政府的实际补偿标准发生冲突，55岁以上这一群体在“宅基地退出的补偿”中普遍比25岁以下的这一群体多1000元/m2，人们希望政府的补偿标准应高于商品房的价格以保障其基本的生活水平。

（三）宅基地退出过程中政府角色定位分析

在宅基地退出过程中，政府扮演了重要角色，可分为三类：主导型政府，服务型政府，以及调解型政府，三类各自代表的利益有所不同。在各地政府追求GDP的背景下，土地财政是非常重要的收入，因此在宅基地退出过程中政府多是以主导者的身份出现并单方面制定宅基地退出政策，也就降低了政府与农户互动的可能性。政府在征地之前没有与当地农户进行合理有效的沟通，制定政策之后以主导者的身份出现并要求农户退出宅基地，在政府的补偿没有满足农户的要求时，其强制方式侵害了农户的既有利益，阻碍了宅基地的顺利退出。

表3显示，在鄞州区的调研中，在“政府有没有征求你们的意见”的选项中长丰二村有53%的农户表示政府没有与他们沟通，是三里村的4倍多，在“您认为在宅基地退出过程中政府扮演了什么角色”的选项中，长丰二村有78%的农户认为政府扮演既得利益者的角色，这一比例超出认为“政府是服务者”比例的31%。相比较于鄞州区，象山县农户对政府基本持中肯的态度，数据波动相比较鄞州较小，政府实施的项目房征收过程中农户宅基地退出也在顺利开展，而鄞州区长丰二村暂停了棚户区的改造工程。从两地受访者对政府的不同看法以及两地政策的顺利实施与暂停的结果来看，政府角色的定位以及与农户的互动也是影响农户宅基地退出与否的另一大重要因素，主要有两个方面，首先是事先有没有与农户沟通，政府在长丰二村棚户区改造的政策制定之前并没有与农户做有效的沟通，其次，在政策制定后，政府政策执行具有单向性。

二、宁波市宅基地退出困境

（一）退出动力不足

农民对宅基地的无偿取得以及宅基地的保障性功能和财产性功能是阻碍农民不轻易退出宅基地的重要原因。作为宅基地退出过程中的两大主体，政府和农民二者都会从自身角度出发谋求利益的最大化。

从政府角度来看，宁波市政府已经出台相关政策鼓励农户退出宅基地，并赋予各地区更大的自主权，如权力下放以发挥基层政府的优势，但宅基地退出的主体在农民，他们享有宅基地的使用权和继承权，政府从自身角度出发寻找动力鼓励农户退出宅基地，还要兼顾农民的自愿原则，只有在农民自愿退出的基础上，宅基地的有偿退出才能依法进行。政府在没有广泛听取农民意见的同时从政府与城市发展角度制定要求农民退出宅基地的政策，显然会降低农民退出宅基地的积极性。从农民自身角度看，农民显然不会轻易放弃宅基地这份“沉睡的资产”，农民必然会权衡利弊，即宅基地退出所能带来的利益与维持现状带来的利益孰轻孰重。从长远来看，随着城乡户口的统一，农民不仅能享受到原本市民能享受到的福利，宅基地的依法享有也能使得农户能够享受到除市民应享受到的权益之外的更多地利益，而这些附着于宅基地之上的权益是市民无法享受到的，因宅基地而享有比市民更多的权益是农民宅基地退出动力不足的重要原因。

（二）社会保障不完善

宅基地的退出要与城镇住房保障的获得相统一。与农村宅基地相对应，城镇住房保障是一项针对城镇居民的社会保障政策，也就排除了农户享受这一政策的可能性。如何在宅基地退出后获得城镇住房保障等一系列市民能享有的保障性政策，是保障其基本的生活水平，并让其有尊严的在城镇生活，使其安居乐业得必要条件，对于加快新型城镇化建设具有重要意义，也能激励更多的农民有偿退出宅基地。

在鄞州区调研中，90%的受访者都表示希望享受到与市民同等的待遇，不想进城以后成为二等居民，不仅要有住房保障，也要有政策保障。在55岁以上的群体中，87%的不愿意退出宅基地，他们都对进城后的生活表示担忧，认为在没有获得城镇住房保障之前就放弃宅基地，无疑会增加生活的风险。而25岁以下群体对进城后的生活持乐观态度，认为随着城乡户口的统一，农民也会享受到原本市民享受到的住房保障政策。在象山县的调研中，55岁以上的群体与25岁以下的全体对城镇住房保障的获得与否争议也较大。总的来看，55岁以上群体主张在获得城镇住房及其保障性政策之后再退出宅基地，25岁以下的群体则认为只要补偿价格合理即可退出宅基地。通过比较55岁以上与25岁以下这两大群体，我们可以看出，由于政策等的限制，农民与市民在城镇住房保障这方面的差异是明显存在的，这直接引起农民对于宅基地退出后的生活的担忧，城镇住房保障对农民的排斥性及不完善也阻碍了农民退出宅基地的积极性。

（三）补偿机制不健全

一般来说，补偿机制包括补偿标准和补偿方式两种。在市场经济条件下，农民在追求自身利益最大化的要求下与政府讨价还价，补偿标准就成为影响宅基地退出的直接因素。政府根据不同地域的实际情况进行有偿补偿，确保农民利益不受损，也保障农民宅基地退出后的基本生活不受影响。当前，我国在宅基地退出补偿法案上并未明确规定全国的统一标准，《物权法》也没有做明确规定，这就给地方政府较大的自由权，各地方政府结合自身经济发展情况进行合理的退出补偿。

如表4显示，鄞州区样本农户对宅基地退出补偿机制的满意度明显低于象山县样本农户对宅基地退出补偿机制的满意度。受两地经济发展水平差异的影响，以16000/m2为补偿标准的退出补偿价格在鄞州区尤其是在长丰二村显然不受欢迎，在长丰二村的受访者中，35%的受访者表示政府补偿标准太低，且政府的补偿过于单一，以资金补偿为主，没有将住房安置与资金补偿相结合，并且在单一的资金补偿时没有考虑到市场价格因素。而在三里村，人们对政府的补偿很满意，认为政府通过资金补偿与安置住房的补偿方式既保障了他们退出后基本的生活水平，也能有相当一部分资金进行创业等以更好的改善他们的生活。通过比较长丰二村与三里村的不同补偿标准和方式，我们可以看出，有两方面影响了农户宅基地的退出，即补偿标准与补偿方式。从长丰二村棚户区改造政策的暂停与三里村城中村改造的顺利进行中我们可以看出，长丰二村单一的补偿方式和低于市场价格的补偿标准阻碍了政策的实施，与此对应的三里村的城中村改造政策的顺利实现以及象山县三个区域宅基地的有效退出也反映出长丰二村补偿机制的不健全。

表3 样本农户与政府互动关系特征

表4 样本农户对补偿机制的满意度

三、完善宅基地退出的对策

（一）完善社会保障

农民宅基地的退出，引发农民对退出后生活的思考。现有政策的阻碍使得农民虽然进城可购买商品住房，却无法享有同市民一样的社会保障权利。因此，农民宅基地的退出应与城镇住房保障的获得相挂钩，农民不能在脱离农村生产关系之后进入城市而没有相应的社会保障以保障其基本的生活水平。为此，应尽快从政策层面着手，可将退出宅基地的农民逐步纳入城镇医疗、失业、养老、最低生活保障等社保机制之中，并及时跟进和落实失地农民的就业等问题，切实解决失地农民的生存与发展问题。不仅要保护农民的住房问题，也要解决农民宅基地退出后的医疗保障及子女教育等问题，使农民能真正的安居乐业。从政府来看，首先要出台政策切实保护农民进城后的住房问题，在住房保障方面，要逐渐放宽限制，将退出宅基地的农民也纳入城镇住房保障的范围之内，使农民能享受到和市民一样的住房保障政策；其次，政府要加大宣传，消除城市居民对进城农民的歧视，让进城农民真正的融入城市生活，热爱城市生活，将自己自觉的当作城市的一部分，在城市这个大家庭中继续发挥价值；最后，在城镇医疗保障及子女教育方面，随着城乡户口的统一，政府的政策也要向进城的农民倾斜，不仅要让他们住的好，也要让他们没有后顾之忧。

（二）完善宅基地退出补偿机制

宅基地的资产化提高了宅基地在退出过程中的价格。在市场价格与政府的退出补偿标准两方面的影响下，农民为了追求自身宅基地退出后更好的生活，农民都倾向于以高于市场价格的方式退出，而政府的补偿标准一般低于市场价格。因此，政府为了使宅基地能够顺利退出，在补偿标准与补偿方式上必须做出让农民满意的让步。以长丰二村为典型，在退出过程中政府的补偿标准（16000元/m2）显然低于市场价格（18000元/m2），与农民的意愿相差较大，这成为长丰二村棚户区改造暂停的重要原由。

政府制定宅基地退出补偿标准，受到市场价格上下波动的影响，农民对宅基地退出的补偿标准又受到商品房价格的影响，因此，政府在制定宅基地退出的补偿标准时要考虑本地市场因素的影响，同时，政府也要及时了解农民理想的补偿标准。此外，受经济发展水平差异的影响，补偿标准的设定也必须因地制宜，不能一概而论。补偿方式可以有资金补偿与住房安置以及二者相结合三种。从农民角度看，单一的资金补偿标准要高于商品房价格，单一的住房安置面积要大于原有的住房面积或与原住房面积相等，政府在补偿方式上都会倾向于资金补偿与住房安置相结合的方式，而这种方式也最为人们接受。综合而言，补偿机制的设定要以“政府可承受，农民可接受，发展可持续”为准则，要确保农民既有利益不受损，保障其退出后基本的生活水平。此外，政府的补偿政策既要法规化、标准化，又要不断适应市场的变化，反应农民的合理需求。

（三）政府服务职能的加强

在宅基地退出过程中，要管好政府这只“看得见的手”，弥补市场在土地资源配置中的缺陷，发挥政府优势，尊重农民的应有权利，确保宅基地合理有序的顺利退出。政府自身角色的定位是影响宅基地退出过程中政府政策制定的重要因素，由主导型政府向服务型政府的转变不仅是政府自身职能的转变，也是政府与农民关系的转折。政府角色的再定位，在宅基地退出的程序中可分为三步：首先，在政策制定之前，政府首先应实地考查，听取农民的意见，并以市场为参考，将政府与农民二者的合理意见相统一，通过双方协商制定出不损害农户合法利益的退出补偿政策；其次，在政策执行过程中，政府与农民的双向互动关系更应加强，农民的合法利益不能因政府单方面追求土地财政而损害；最后，农民宅基地的退出并不意味着政府与农民二者之间关系的终结，相反，政府以服务者的姿态更应保护好他们宅基地退出后的生活，通过改善和提高农民退出宅基地之后的生活水平，可以带动更多的农民自愿退出宅基地，才能更好的发挥宅基地退出政策的优势。

（四）提高农民自主就业能力

农民脱离原有的生产关系进入城市谋求更好的生活，首先需要解决的是就业问题。农户的就业问题涉及农民退出宅基地之后生活的稳定及其长远的发展，就业问题的解决及就业能力的提高能增强其在城市的生存和生活能力，减少其对宅基地退出后城市生活的担忧，进而对宅基地的退出起到引导作用。

在解决宅基地退出农户的就业问题上，应该三管齐下，从政府，企业和农户三方面着手，三者相互依托，取长补短。政府方面，政府通过政策制定，通过多渠道、多配套的职业技能培训以提高农户的技能水平，进而提高农户的技能资本，引导农户就业由以第一产业就业为主向第二、第三产业过渡，使其在城镇生活中有更多地择业机会，对于有创业意愿和创业能力的还应有政策上的支持；就企业而言，企业应有社会责任感，企业应不断提高自身的就业环境，吸引更多的农户就业，不仅要让农户“进得来，留得下，做得好”，更要让他们心里满意，做到企业与农户双赢的结果；就农户而言，农户要通过技能培训和学习新知识，补好技能和专业知识的“短板”来提高自身的就业资本，赢得更多的就业机会，才能更好的融入城市生活，提高宅基地退出后的生活水平。

四、结语

建立科学合理的宅基地退出机制，寻求建立宅基地退出过程中政府与农民的双向互动机制，不仅涉及到宅基地合理有序的退出，更涉及农村土地的集约利用与城镇建设用地紧张局面的解决。通过象山县和鄞州区样本农户的实地调研，着重分析了政府与农户在宅基地退出中的影响与地位，综合考虑各方面的因素，认为政府只有从服务者的角度出发，因地制宜，以市场价格为参考，切实考虑农户的意愿，保护农户利益，解决农户的后顾之忧，才能制定出各方都认可的政策标准，加快宅基地顺利退出的步伐，缓解城镇建设用地的紧张与农村宅基地闲置率较高之间的矛盾，进而推进新型城镇化建设，并为城镇化建设激发新的活力。

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