制度信任视角下邻避冲突的生成机理探究

文 裴新伟（南开大学，天津 300000）

一、问题的提出：愈演愈烈的邻避冲突导致资源浪费和社会失稳

改革开放以来，经济的快速发展带来了城市化的迅速蔓延和人们消费水平的提升，人们对各种生活和工业产品的需求激增，政府不得不规划更多的公共设施来满足地区发展的需要。其中诸如垃圾处理场和化工厂等对整个地区具有很大福利，但是对设施周边民众却有明显负外部性的设施称为邻避设施，邻避冲突就是因反对邻避设施的修建而发生的不同主体间的冲突。

传统应对邻避冲突的措施大多采取的是“非邻避化”处置手段，即不承认邻避设施的负外部性影响，将民众的抗议视作一般的群体性事件予以打压，当事件发展到难以控制的时候，就将项目叫停，这样不仅使问题未能真正解决，造成前期大量的投入沉没，反而使邻避冲突愈演愈烈。

邻避冲突愈演愈烈不仅表现在冲突的绝对数量上，更表现在冲突的激烈程度和解决方式上，具体有以下两点：第一，群体性的暴力抗争增多，社会风险加大。邻避冲突的演变一般都遵循先理性后暴力的发展路径，但是由于理性抗争的成效太低，诉求往往难以实现，而暴力抗争常能够引起多方关注，使项目很快叫停，所以民众在路径依赖和法不责众心理的作用下，更多的选择跳过群体体制内抗争和协调商议两个阶段，直接进入群体体制外的暴力抗争阶段，社会严重失稳；第二，解决方式多为叫停项目，造成严重的资源浪费，加剧冲突的反复性。传统封闭式决策模式漠视民众的利益与诉求，当民众发现自身的合法权益受到侵害时，便会产生邻避情结，并在个人利益的驱动下通过多种渠道表达自身的诉求。但是由于政府危机意识欠缺、执政态度不端正或问题解决能力不足等原因，一般很难满足民众的诉求，此时民众就会选择暴力性的群体体制外抗争方式，当事件发展到难以控制的时候，政府出于社会稳定和个人“乌纱帽”的考虑便会叫停项目，带来矛盾的“化解”。同时由于示范效应的影响，叫停项目这种“高效”的问题解决方式得到其他政府和民众的纷纷效仿，但是在项目叫停之前因选址、环评和设施等投入的成本都会沉没，造成严重的资源浪费；而且原有的经济发展瓶颈或社会隐患依然存在，为了满足地区发展或社会和谐的需要，相关部门不得不重新选址或将原有项目低调实施，反过来又激化民众对政府的不满和对制度的不信任，加剧邻避冲突的反复性。

学界关于邻避冲突的诱因研究很多，廖秋子以权力为分析视角，认为邻避冲突是国家基础性权力弱化，进而无法对利益矛盾进行有效协调的的结果［1］；王瑶通过将包容性治理视角的引入，指出邻避冲突主要是由邻避设施的负外部性和将民众排除在外的公共政策的决策过程导致［2］；班奇拉奇等也同意邻避冲突是由邻避设施周边民众面临来自于设施的负外部性影响时的情绪化反应所致；彭皓玥对生态信任进行了一系列反思，得出生态信任的流失是导致邻避冲突的较深层原因的结论［3］；刘智勇等则认为风险认知偏差是导致邻避冲突的重要原因等［4］。这些成果对于认识和治理邻避问题具有极其重要的作用，但是由于这些研究大多是从某一个角度阐述邻避冲突的起因，导致所进行的研究缺乏系统性，加之没能把握邻避冲突的深层诱因——制度信任的缺失，提出的对策也效果欠佳。本文以制度为基础，以制度信任为解释框架，将导致邻避冲突愈演愈烈的多种因素系统整合，对于我们更加深刻、全面地认识和治理邻避冲突，进而节约社会资源和维护社会稳定具有重要价值。

二、制度信任及与邻避冲突愈演愈烈的交互关系

（一）制度信任

1.制度信任的内涵。制度信任就是对制度的信任，或者说是基于制度的信任，它是人们依赖于政治、法律等制度环境，即建立在“非人际化”关系基础上而形成的对政治制度 （制度制定和制度实施等）相信、认同和赞誉的心理与倾向。制度信任不同于传统的人际信任，它以外在的、具有普适性的、“非人格化”的制度为基础，通过将人们的交往方式和行为方式规范化和模式化，为人们的互动提供尺度依据，增强个体行为的可预测性，使人们感受到安全感与认同感，消除行动上的迷茫和信任障碍，更好地发挥保障作用。

图1 制度信任的结构模型

2.制度信任的结构。社会的急剧变化导致人们交往的陌生性和暂时性逐渐增强，传统人际信任的作用逐渐削弱，制度信任凭借其符合时代特征的内容逐渐成为现代社会的主导信任模式。制度信任的内容包括制度制定、制度实施和制度评价与认同三个环节。制度制定是制度信任结构模型中的第一环，是影响制度信任的首要环节；制度实施是产生制度信任的中间环，在有了良善的制度基础上，必须具备较强的执行能力和正确的问题解决方式，才能形成公众对制度的高度评价与认同，保障制度信任的顺利形成；制度评价与认同是对制度信任影响最直接和深远的一环，它贯穿从制度制定、制度实施到制度信任形成的全过程，良好的制度制定和制度实施会改善制度评价与认同，进而造就制度信任。较差的制度评价与认同会使制度制定和制度实施举步维艰，阻碍制度信任的形成。只有同时具备科学规范的制度制定、正确高效的制度实施和良好的制度评价与认同，才能最终形成较好的制度信任。

（二）制度信任与邻避冲突愈演愈烈的交互关系

图2 制度信任与邻避冲突愈演愈烈交互图

制度信任的缺失是邻避冲突愈演愈烈的主要原因，邻避冲突的不合理解决又会反过来加剧制度信任的缺失。图2中实线代表初次邻避冲突的演变路径，当制度难以满足受众的诉求时，他们对邻避设施便会产生反抗心理，并通过个体上访或官民接触等合法渠道表达利益诉求。但是个体的上访很难得到政府部门的重视，为了扩大影响和实现诉求，受众会通过新闻媒体或自发组织等渠道进行群体体制内抗争。由于反抗的民众过多，政府出于经济发展和个人政绩的考虑，会召集民众代表就冲突的焦点问题进行多方协调商议。当这些途径都难以满足受众的利益诉求时，他们就会选择暴力性的群体体制外抗争方式，此时政府出于社会稳定和个人 “乌纱帽”的考虑会将项目叫停，带来矛盾的“化解”。

项目暂停，不仅造成了资源浪费，而且原有的经济发展瓶颈或社会隐患依然存在，为了满足地区发展或社会和谐的需要，政府只有重新选址或将原有项目低调实施，这又会导致制度受众再次形成邻避情结，对政府更加不满，对制度更加不信任，因此就进入了虚线阶段。民众从以往经验中得知体制内的抗争方式收效甚微，但是出于法律的顾虑仍会选择个体体制内的抗争方式。随着反抗声势的扩大和反抗民众的增加，在路径依赖和法不责众心理的驱动下，民众会跳过低效地群体体制内抗争和多方协调商议期，直接进入更高效地群体体制外抗争阶段，形成新一轮方式更暴力、范围更广泛的邻避冲突，此时政府出于社会稳定的需要，又会使项目进入暂停阶段。所以从这个角度看，制度信任的缺失是邻避冲突愈演愈烈的主要原因，邻避冲突的不合理解决又会反过来加剧制度信任的缺失。

将民众排除在外的公共政策决策过程、邻避设施的负外部性和风险认知偏差是国内关于邻避冲突发生原因的较权威解释。决策过程属于制度制定阶段的重要内容，封闭式的决策模式侵害着制度受众的合理利益诉求，引起他们对政策或项目的合法性与公正性的怀疑，甚至是对邻避设施的反抗情绪；不同类型的邻避设施存在不同的负外部性，如何在制度实施阶段最大限度地降低风险、减少负外部性直接影响着邻避受众的反抗程度和邻避冲突的发展进度；风险认知偏差就是民众对邻避项目的风险认知存在偏差，在邻避项目中，政府有时会发布真实的信息，但是由于以往形成的对制度的差评价和低认同，民众往往怀疑政府和专家发布信息的真实性。不难看出，将民众排除在外的公共政策决策过程、邻避设施的负外部性和风险认知偏差等邻避冲突的权威性解释，最终都在于制度信任的缺失，都体现在制度制定、制度实施和制度评价与认同上。因此制度信任的缺失是邻避冲突的根本原因，建立和完善制度信任也是解决邻避冲突的根本对策。

三、邻避冲突愈演愈烈的制度信任解释框架

前面提到，传统治理邻避冲突的模式由于未能系统、准确把握冲突的原因，采取的“非邻避化”处置措施导致邻避冲突愈演愈烈，通过对制度信任和邻避冲突愈演愈烈的交互关系分析发现制度信任的缺失是邻避冲突愈演愈烈的主要原因，本章在制度信任的基础上构建邻避冲突愈演愈烈的解释框架，并对其原因进行了详细、系统的分析。

（一）制度制定不规范：邻避情结的起源处

制度制定是形成制度信任中的第一环，也是导致邻避冲突的第一环，它包括法律法规、决策过程和利益补偿等要素。科学规范的制度制定必然符合法律规定，在程序上包括民众参与、在内容上吸纳民众利益、在结果上能够得到民众的认可与支持，进而有利于推进制度实施和提高民众对制度的评价与认同；制度制定不规范会引起民众的不满，致使民众对邻避设施产生邻避情结，阻碍制度实施和制度认同，所以制度制定是邻避情结的起源处，是导致邻避冲突的首要环节。

表1 邻避冲突愈演愈烈的制度信任解释框架

1.相关法律法规缺位。随着经济、社会的快速发展，传统维持社会关系的人际信任越来越弱，适应现代社会的制度信任又不健全。制度信任包括对正式制度和非正式制度的信任，而正式制度的主要表现形式就是多种多样的法律法规。法律法规缺位，民众对自身行为的规范性和政府行为的合法性便难以判断，制度信任自然难以形成，具体表现在以下三点：

第一，法律失灵，即相关法律法规已经存在，但是由于法律漏洞或是与社会现实不相匹配等原因而无法充分发挥效用。如《中华人民共和国政府信息公开条例》就规定行政机关应当将主动公开的信息通过便于公众知晓的方式公开，但是由于规定不够具体，个别政府部门便选择对民众比较陌生的渠道公布信息，形成民众对信息合法性的怀疑及对项目的抵抗。此外，很多法律法规制定较早，已经难以适应当下社会的需要，无法对利益冲突进行有效的调节与规范，出现了法律失灵；第二，法律失信，指相关法律法规已经存在，但是由于未能很好地执行，导致应有的效果没能发挥，即“有法不依”。如在邻避项目中，主管部门为了躲避民众对设施的反抗，不按法律规定准时将相关信息予以公开，政府又对主管部门的这种违法行为予以漠视，不按法律规定予以处罚。当公众发现自身合法权利被忽视时项目多数已经开工，在愤怒和不满的心态下便会产生邻避情结，进而爆发邻避冲突；第三，法律缺失，指相关领域出现了法律“真空”，即“无法可依”。在邻避冲突中，法律缺失主要表现在邻避受众诉求表达和权益维护等方面的法律法规的缺失，如在邻避设施立项时，缺少保障公民合法参与决议的法律法规，在设施建设和运行中，缺少保证公民合法监督权的法律法规，在冲突发生时，缺少保障公民合法表达诉求的法律法规。

2.决策过程不够规范。随着政府职能的转变和服务性政府的建设，政府的服务意识不断增强，民众的权利意识和参与意识也逐渐提高，他们要求参与公共决策过程、影响决策结果、进而实现自身利益的欲望越来越强。但是传统关于邻避设施采取的是政府主导的封闭式决策过程，此种决策过程中，利益受损民众因合理利益诉求无处表达，逐渐失去对制度的信任，便有可能采取体制外的极端形式冲击社会秩序，带来邻避冲突。封闭式决策过程是不够规范的决策过程，具体表现在以下几点：一是邻避项目的相关信息未按规定予以公示，造成民众对政府决策的合法性和邻避项目的合理性的怀疑；二是未按规定程序予以操作，例如“未评先建”，导致制度的合法性不足。如《中华人民共和国环境影响评价法》规定建设项目未经审查或审查不通过的，该项目审批部门就不得批准其建设，建设单位也不得开工，但是现实中，很多政府单纯从地方GDP和个人政绩考虑，在项目缺少环评文件的情况下就允许开工，致使“未评先建”情况屡屡发生；三是民众参与的缺失和民众的“被参与”，例如指定听证成员的邻避项目听证会、选定“特殊”专家的新闻发布会等。总之，不够规范的决策过程严重制约着公民诉求的表达和利益的实现，致使民众产生对政府合法性的怀疑情绪和对邻避项目的不满情绪，最终导致邻避情结的产生和邻避冲突的发生。

3.配套制度流于形式。邻避问题涉及众多领域，各个领域的配套制度与涉及邻避项目的正式制度形成了一个完整的制度系统，任何子系统的缺位，都会导致邻避设施的建设过程中产生各种矛盾，并最终影响邻避项目的顺利实施。因此，配套制度的建设应是邻避项目建设中的必要内容，但在我国却一直不被人们重视，严重影响着邻避项目的整体推进和政府公信力，导致邻避冲突的不断爆发。

首先，邻避设施是具有明显负外部性的设施，应该采取利益补偿机制弥补设施给周边民众带来的负面影响，以鼓励其接受邻避设施。但是现实中政府对于利益受损方的补偿往往流于形式，只是采用语言上的安抚，甚至打压，使原本就存在利益落差的民众心理更加不平衡，导致邻避冲突更加剧烈；其次，合理的利益补偿机制有助于优化制度制定，但是邻避冲突发生的另一个重要原因是制度实施的缺陷。例如因在项目立项阶段缺乏有效的信息公开机制和责任惩罚机制、在项目实施阶段缺少针对政府机关和施工单位的奖惩机制，导致他们的履职积极性不足，制度执行过程中问题百出；同时由于未能建立邻避设施终身负责制等，导致许多政府机关和施工单位单纯出于GDP等经济效益或政绩考虑，置设施周边民众的利益诉求于不顾，这些都是邻避冲突愈演愈烈的重要原因；最后，当下邻避项目建设中的监督机制也因存在监督主体少、渠道窄，缺乏长期有效的过程监督和监督的法律保障不够与监督力度不足等诸多问题，导致对政府机关和施工单位的监督乏力，权钱交易和“寻租”行为时常发生，邻避冲突不断爆发。

（二）制度实施：邻避冲突的风向标

制度实施是塑造制度信任的中间环，也是影响邻避冲突的风向标和转折点。在有了良善的制度基础上，如果相关主体的执行能力较弱，在制度执行中因某些失误而侵害了民众利益，也会使民众产生不满情绪，最终爆发邻避冲突；当民众通过合法渠道表达利益诉求时，尽管前期的制度制定缺乏科学性和规范性，如果政府能够采取适当的问题解决方式，也能够妥善处理民众的邻避情结，避免邻避冲突的发生，维护社会和谐与稳定。

1.执行能力仍待增强。完整的制度周期包括制度制定、制度实施和制度反馈与评价三个阶段，制度制定是基础，它的质量依赖于制度供给能力；制度实施是转折点，它的实施效果依赖于制度执行能力。

在邻避事件中，制度执行主体主要是政府机构和设施的施工单位，二者履职情况的好坏直接体现着他们执行能力的强弱，也决定着制度效果的发挥。总体来说，在邻避项目的建设过程中，政府机构和施工单位的执行能力仍然较弱，具体表现在以下两点：第一是“无能为而不为”，就是应该由实施主体执行的行为，由于能力不足没能发现问题或是发现了问题但出于没有成功的把握等原因而未执行。例如某些政府在政策执行中，因能力不足而天真地认为只要设施对地方经济发展有利，并且通过了环评，民众就不会反抗，针对因民众反抗可能产生的冲突也未制定预防性应急措施，当冲突爆发时，由于缺少应急措施，加之因能力欠缺而采取的不适当的问题解决措施，导致邻避冲突愈演愈烈；第二是“有能为而未为”，就是应该由实施主体执行、并且也有能力执行，但是由于某些疏忽而出错的行为，导致执行无效。例如迁址漳州古雷的厦门PX项目，在迁至漳州的两年内，因执行人员的疏忽发生了两次爆炸，给区域经济和周边民众带来了严重的损害。耐人寻味的是，该区某位领导曾肯定古雷不会有爆炸的可能性，并承诺正式投产时居民都将搬迁至十几公里之外，中间还会建大树绿化带［5］。然而现实是民众不仅没有迁至十几公里之外，而且爆炸也发生了。制度执行过程中问题百出，且对民众的承诺没有兑现，这无疑会加深民众对制度执行人员的不信任，激化民众的邻避情结，导致邻避冲突愈演愈烈。

2.问题解决方式欠适。此处的问题解决方式就是政府面对民众因反抗邻避设施的修建并表达自己的不满与诉求时而采取的处置措施，问题解决的效果也是政府执行能力强弱的直接体现，欠适的问题解决方式必将导致执行的低效，带来民众对政府人员执行能力的怀疑，影响政府部门的公信力；不同问题解决方式产生的政策效果也参差不齐，影响其他政府人员和民众对问题解决方式的借鉴。

在建设项目时，许多政府采取将民众排除在外的封闭式决策模式，当民众发现问题要行使权利时，项目往往已经开工，民众便会选择上访等合法途径表达自己的诉求与不满，而政府往往对民众通过体制内渠道表达出的诉求与不满消极应对，借助于回避、信息封锁和“辟谣”等方式掩盖事实，造成矛盾加剧；当民众迫于无奈而采取体制外的利益表达方式，政府便会采取“非邻避化”的处置方式，对民众的抗议予以打压；政府越是压制，反抗就会反弹得越剧烈，甚至引发群体性暴力冲突，当事件发展到难以控制的时候，政府出于社会稳定和个人“乌纱帽”的考虑，便会叫停项目，回应民众的冲动反应，进而实现民众暂停反抗的目的；前文提到，叫停项目的问题解决方式具有不彻底性，存在再次爆发邻避冲突的隐患。同时，叫停邻避项目的问题解决方式能够迅速制止民众的反抗，这也为邻避冲突的“成功解决”提供了“标杆”示范，其他地区的政府和民众便纷纷效仿。因此，回避、信息封锁、打压和叫停邻避项目等是问题解决方式欠适的主要表现，也是邻避冲突愈演愈烈的重要原因。

（三）制度评价与认同较差：邻避问题的催化剂

制度评价指民众通过观察、咨询和分析等方式对制度进行的判断和结论，制度认同是民众在对制度评价的基础上形成的、内在化地对制度心理上的认可和行动上的配合。制度评价与认同属于制度环境的内容，它们贯穿从制度制定、制度实施到制度信任形成的全过程并发挥重要作用，较差的制度评价和认同会使制度制定和制度实施举步维艰，阻碍制度信任的形成，加速邻避情结的产生和邻避冲突的发生，所以说较差的制度评价与认同是邻避问题的催化剂。

1.信任环境不容乐观。信任环境是指以信任为主体，并会对信任产生影响的所有外界事物的总和，它对制度信任的形成和邻避问题的预防与化解有着间接而深远的影响：良好的信任环境能够稳定民众的心理预期，降低民众与政府之间、民众与施工单位之间以及政府与施工单位之间由于信息不对称而增加的交易成本、监督成本和执行成本，降低信用风险，促进双方就事项达成共识。较差的信任环境会使各方的防范投入增加、彼此之间由于信息不对称而将误解放大，激化民众的邻避情结，加速邻避冲突的爆发。

中国社科院社会学研究所和社科文献出版社曾联合发布一份社会心态蓝皮书，指出目前我国社会的总体信任环境不容乐观［6］。信任环境包括政治信任环境、经济信任环境和社会信任环境等分支，在邻避事件中，政治信任的缺失是加剧邻避冲突的主要原因。政治信任主要指民众对政府的信任，影响政治信任的首要因素就是政府公信力，政府公信力是民众对政府履职情况的评价，对于制度评价与认同是最直接、最具影响力的因素，较低的政府公信力将直接导致民众邻避情结的产生，加速邻避冲突的发生。近年来，多地政府违背全心全意为人民服务的宗旨，利用人民赋予的权力进行权钱交易，或是为了个人政绩而损害民众权利，例如在邻避设施的建设中，政府为了逃避民众的反抗、推进项目的快速实施，采取封闭式的决策模式，并在民众毫不知情的情况下开工建设；再如某些政府人员为了寻求私利，利用手中的项目进行“寻租”，造成施工单位的“先天畸形”，导致民众对政府的不信任，加剧政治信任的危机。

2009年，广州番禹区政府面对民众对该区垃圾焚烧厂项目抗议的不断高涨，最终召开了垃圾焚烧厂的新闻发布会，会上邀请了四位垃圾焚烧领域的专家向民众解释垃圾焚烧的疑问，但是因之前有些专家利用专家身份与专家话语权为特定的主体服务，出现了一定的专家失信，加之此事件中政府隐瞒消息等行为已经导致了信任环境的恶化，民众便开始怀疑这四位专家是否和垃圾焚烧项目存在利益关系，使该场新闻发布会颇受非议，最终新闻发布会不仅没能起到解释垃圾焚烧疑问的作用，反而激化了民众对垃圾焚烧厂的邻避情结和对政府的不满，加速了邻避冲突的爆发。

2.以往经验不够积极。经验就是人们在同事物接触的过程中获得的有关事物的现象与外部联系的认识，它对人们的行为具有指导和借鉴意义。经验具有积极和消极之分，不同类型的经验对人们的影响也不相同，消极经验是指对个人生存与发展、社会和谐与进步起阻碍抑制作用的认识。在邻避事件中，以往经验影响民众对政府和相关制度的信任程度和对邻避设施抗争方式的选择，以往经验不够积极的主要表现就是民众对相关部门的不信任，即“老百姓老不信”，致使这种情形的主要因素有：第一，政府对民众合法权益的侵害。在项目决策期，封闭式决策模式将民众排除在外，民众表达合法利益诉求的权利受到侵害；在项目评议阶段，政府主导的“环评”对民众的合法权利视而不见，理应囊括邻避受众的“听证会”也往往流于形式；在冲突爆发阶段，回避、信息封锁、打压和随意叫停项目的问题解决方式使民众对政府更加怀疑，政府公信力持续下降。第二，民众的认知性偏差。随着社会的发展，民众的民主、权利意识逐渐增强，科学文化知识也增加，但是邻避设施所涉及的专业知识太多，所以民众对邻避设施的负外部性认知存在诸多偏差，结果往往是将实际风险放大，与政府和施工单位之间的误解也随之扩大，进而形成对他们的消极印象。第三，媒体的恶意报道。当下社会，很多媒体为了追求轰动效应，往往进行捕风捉影的新闻炒作，夸大事件本身，导致事件的负面影响不断扩大，这种恶意传播使民众形成了对政府和施工方的消极印象和关于邻避冲突的消极经验，促使其他地区的邻避受众对邻避冲突行为进行效仿。

四、以制度信任破解邻避冲突愈演愈烈的对策

邻避冲突的发生常常致使民众对地方政府乃至整个政治体系产生愤怒、失望等不良情绪，影响政府的合法性基础，伤害公众与政府之间的相互信任，加上国内外敌对势力的恶意利用，严重危害着社会稳定；同时邻避冲突中民众的非理性反抗行为和政府的不适当解决方式，往往导致一些涉及国计民生的基础设施难以建设，使地方经济的发展和民生的改善严重受阻。因此，系统、准确把握邻避冲突愈演愈烈的原因，从制度信任视角提出破解邻避冲突愈演愈烈的对策，对于经济发展、政治稳定和民生改善意义深远。

（一）健全制度制定过程，提高制度供给能力

健全制度制定过程，增强制度的公平正义性与合法性；提高制度供给能力，增强制度的可行性和有效性，对于更好地满足民众的利益诉求和预防邻避情结的产生意义重大，也有利于环境正义的形成。具体应做到以下三点：

第一，完善相关法律，规范制度制定的决策过程。必须建立并完善关于邻避项目信息公开、邻避事项民众参与和保护邻避受众诉求表达与权益维护等方面的法律法规。建立规范和约束执法人员行为的法律和责任机制，保障民众的主人翁地位；规范制度制定的决策过程，首先要规定制度制定的决策程序，做到有章可循。其次要建立信息公开机制、民众参与机制和协商对话机制。最后要引入第三方参与机制，既可以补充政府决策的不足，提高决策的科学性，也能够作为公众、政府和施工方之间的桥梁，通过沟通协调缓解多方的对抗情绪，化解利益相关主体之间的矛盾。

第二，开展知识教育，提高制度制定人员的综合素养。科学的制度制定人员结构包括政府、民众和第三方。因此，首先要开展政府人员教育，使其树立为人民服务的价值导向、增加制度制定的知识储备、培养处理问题的应有智慧和掌握相关业务的必需技巧；其次要开展民众的风险认知教育和诉求理性表达教育，提高民众对于邻避设施风险的认知能力和理性思考能力，使其能够理性地参与邻避项目的审议、选址和环评，提高制度供给能力；最后，要加强第三方机构的制度制定和纠纷协调能力教育，充分发挥它的建言献策和纠纷协调功能。

第三，注重配套制度建设，建立有效地利益补偿机制。首先，要建立奖惩机制，对遵守或违反制度的行为实施奖惩，增强相关方的制度执行能力，增强民众对政府能力的信心；建立监督机制，充分发挥在制度制定、制度实施中的纠偏和规范作用，防备失信于民的行为发生；建立合理地利益补偿制度，给予利益受损方合理的利益补偿，降低邻避受众的成本收益比，缓解他们的邻避情结。

（二）优化冲突解决方式，增强制度执行能力

执行能力的羸弱会带来制度执行的出错和制度受众对制度与政府的不信任；不适当的冲突解决方式则会激化民众的邻避情结，加剧邻避冲突。因此必须优化冲突解决方式，增强制度执行能力，缓解民众的邻避情结，预防邻避冲突的发生。

多管齐下，优化冲突解决方式。面对邻避冲突，政府首先应该积极回应，通过多渠道沟通和信息公开的方式认真倾听民意、消除民众的误解；其次要搭建民众利益表达平台，兼顾不同利益，客观科学地处置冲突，争取民众的认可与肯定；再次是要正确处理与新闻媒体的关系，确保新闻自由、通过媒体的自由报道把握各方的诉求，及时发布信息、避免谣言的传播和事件的扩大，并监控媒体的失真报道［7］；最后是可以建立邻避冲突司法解决机制，由中立、公正的法庭进行各方利益划分，避免简单化地叫停项目的处置方式。

恩威并施，增强制度执行能力。制度执行主体主要是政府机关和施工单位，因此首先要加强执法队伍建设，使其做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一；其次要完善施工单位招标机制，保证施工单位选择的正确性和可靠性；再次要建立针对政府机关和施工单位的奖惩制度，即“权益激励”和“责任惩罚”相结合的制度，如将邻避设施的民众评价同政府绩效挂钩、将邻避设施的建设效果同施工单位的信誉积分和施工报酬挂钩、建立邻避设施终身负责制等，增强政府机关和施工单位的履职积极性和谨慎性；最后是要建立包括政府、施工方、民众和第三方等在内的监督委员会，及时纠正制度执行过程中的差错，优化制度执行效果。

（三）重塑“软文化”，提升制度评价与认同

软文化，是指包括观念文化、行为文化和制度文化在内的一种“隐性文化”，其中观念文化对于信任环境的优化、行为文化对于以往经验的改善和制度文化对于政府公信力的提升意义重大。因此，破解邻避冲突愈演愈烈的魔咒、提升制度评价与认同，必需重塑制度“软文化”，具体应注意以下几点：

第一，塑造优良的观念文化、营造良善的信任环境，首先要加强法制建设，营造人人知法、懂法、守法和用法的法制环境；其次应加强教育，使民众对邻避设施的负外部性能有更好地认知，增强民众对邻避设施科学、规范选址的预期值和信任度，提高各方的综合素质，推进社会信用体系建设；最后是要建立监督约束机制，通过监督纠正观念文化中的歪风邪气，及时铲除危害信任环境的不良因素。

第二，民众对于邻避事件的以往经验，大多来源于对政府机关、施工单位和新闻媒体等行为的体验与判断，因此改善以往经验，必需从塑造良善的行为文化切入：首先，政府应改善自身的行为习惯，按照合法程序做事，增强对民众合法利益诉求的回应性；其次，新闻媒体要牢守行业节操，坚持职业道德，客观、公正地进行新闻报道，自觉充当起民众和政府之间的沟通桥梁，为邻避冲突的顺利解决和社会稳定与经济发展发挥建设性作用；最后是要加强民众的综合素质教育，使其能够准确把握邻避设施的负面影响，提高明辨是非的能力，减少对政府行为的误解。

第三，制度文化指人们为了自身生存和社会发展的需要，主动创造出来的有组织的规范体系，主要包括国家的法律制度、行政管理体制和民间习俗等内容，提升政府公信力必需塑造制度文化。既要完善行政管理体制，端正政府为人民服务的态度，优化政府的行为方式和问题解决方式，提高社会成员对政府行为的认可与信任，进而恢复政府公信力；还要弘扬民间优秀的传统习俗，发挥非正式制度在提高制度评价与认同中的重要作用，促进制度信任的形成，避免邻避冲突的发生。

参考文献：

［1］廖秋子.“邻避冲突”的成因及治理路径：“基础性权力”的视角［J］.福建师范大学学报：哲学社会科学版，2016（5）.

［2］王瑶.包容性治理：邻避冲突治理优化的新视角［J］.黑龙江生态工程职业学院学报，2016（5）.

［3］彭皓玥.邻避危机中的生态信任：从流失到重塑——“邻避冲突”的探索性解析［J］.天津师范大学学报：社会科学版，2016（2）.

［4］刘智勇，陈立，郭彦宏.重构公众风险认知：邻避冲突治理的一种途径［J］.领导科学，2016（32）.

［5］姜小鱼.追问漳州 PX 爆炸事件［EB/OL］.http：//www.cb.com.cn/special/show/764.html，2015-04-10.

［6］刘越.中国现代社会的信任缺失与重构［D］.河南师范大学，2013.

［7］黎钊.我国地方政府应对邻避冲突的机制研究［D］.电子科技大学，2015.