密切农村基层干群关系研究——基于10省调查问卷的实证研究

高 敏，翟晓霞

(安徽工业大学 马克思主义学院，安徽 马鞍山 243002)

“如何营造和谐的干群关系”是政界、学界广泛关注的重大问题。笔者采用“协商民主与选举民主调查数据库”的调研数据，以农民满意度为目标导向，分析了农村基层干部工作的四个维度——便民程度、服务态度、民主作风和廉洁勤政对干群关系密切程度的影响力，以期为构建和谐的农村基层干群关系提供参考。

一、研究设计

(一)数据来源

笔者采用的数据来源于“协商民主与选举民主调查”数据库，该数据库由南开大学马德勇教授设计。本数据库收录的数据来自于调研项目组在2009年、2010年、2013年及2014年进行的实地问卷调查，主要选取了北京、甘肃、河北、河南、湖北、江苏、四川、天津、云南、浙江这些省份，共录入了4 208份问卷，其具体的地理分布见表1。

采用农村居民对基层干部工作的满意度来评价干群关系的密切程度。根据该数据库的具体设计，最为贴近干群关系的问题是“您对本地乡镇(村委会)的工作满意吗？”习近平总书记在党的十九大报告中强调，要努力建设“人民满意的服务型政府”。人民满意是基层政府工作人员的服务目标，满意度是很好的衡量干群关系的指标。本文主要采用居民对基层干部工作的满意度为评价标准来分析干群关系的密切程度。在具体的关于基层政府的工作评价方面，由于此次调查是基于农户的调查，只能从主观感受方面评估基层政府工作的具体情况，而难以对具体、真实的政府绩效进行评估。基于此，结合问卷中已有的设计，我们将农民对基层政府工作的评价分为便民程度、服务态度、民主作风和廉洁勤政四个方面。在具体的实证分析中，除使用上述指标外，我们还使用了描述居民自身禀赋和主观感受等方面的指标，所使用的所有指标介绍见表2。

表1 调研的地理分布

(二)实证研究方法

根据本文选取数据库的问卷设计情况，问卷中将居民对乡镇政府工作的满意度dos分为四个评级：很满意、较满意、不太满意和很不满意。根据现有文献的研究经验，分析这种评级的影响因素问题，最佳的方法是使用有序Logit模型或Probit模型来开展。但相关研究表明使用有序Probit或有序Logit估计与使用OLS估计方法得到回归系数的符号和显著性都是一致的[1-2]。不少国内研究也采用OLS方法来估计各种因素对满意度或幸福感的影响[3-6]。同时考虑到OLS估计结果更加直观和便于解释，还十分有利于分组回归之后进行影响力差异的比较，所以更加适宜于本文的研究。另外，在类似研究中的分组回归中也基于OLS参数便于比较的特性而采用OLS回归方法[6-7]。因此，本文重点使用OLS回归，根据论文研究需要，最终设定的OLS回归模型如下：

(1)

其中，dos是被解释变量，wi，j是我们关注的一组解释变量(对乡镇政府基层干部四个维度评价的8个变量，见表2)，Xi是一组控制变量，包括反应个体特征以及主观感受的变量。

二、实证分析

(一)描述性分析

根据调研结果，所有村民对乡镇政府和村委会工作的满意度见表3。从有效回答来看，满意的比重略多于不满意的，但由于回答不知道、不想说以及没有回答的占11.64%、9.48%，尤其是考虑到村民可能是出于畏惧、焦虑的心理不愿回答，所以这些遗漏的回答中可能以不满意的居多。据此，可以认为农民中认为基层干群关系好与不好的比重大约各占一半。

为了进一步观察不同群体对干群关系的评价，我们重点观察“很满意”和“比较满意”这两级评价中不同群体的百分比关系，研究的问题选为“对本地乡或镇政府的工作满意吗？”，这是因为后文有关基层干部工作表现的评价主要是针对乡镇政府而开展的。

从表4分类统计中可以看出，性别所造成的差异不大，而党员、低收入群体、西部地区、学历较低、无宗教信仰、务农群体对干群关系的评价较好。为了进一步分析不同维度工作表现，表5列出了居民对不同纬度干部工作表现的评价(为节约篇幅，遗漏部分不再列出)。从表中可以看出，居民对便民程度和服务态度的改进程度满意度很高，而对贪腐、是否重视村民意见的评价最低(尤其是贪腐)。整体来看，居民对干部的服务态度、便民程度评价较高，而对廉洁勤政、民主作风的评价较低。

表3 关于干群关系评价的问卷回答情况统计

表4 多种分类下关于基层政府便民程度的评价

表5 居民对不同维度工作表现的评价

(二)基于回归模型的分析

根据本文的研究目标，我们需要知道居民对基层工作各个维度的评价对干群关系的影响力大小，而文中使用对基层干部的满意度指代干群关系的优良与否，根据调查问卷对回答选项的设计可以看出(见表2)，必然有很多人会选择不知道、不愿答，即可能会选择选项8和9，如此可能会产生很多遗漏回答，这些数字不能直接放入OLS，需要进行处理。出于结论稳健性的考虑，本文采用了两种处理方式形成了两个不同的数据集。第一种处理方式是，出于谨慎性的考虑，我们去除所有含有遗漏回答的个体数据(数据集A)，包括选择8、9和没有给出任何回答的，这一数据集是十分严谨且可靠的，但样本容量大幅度缩小，信息损失较大。第二种处理方式是，将无回答、不知道、不想答选项统一修改为该问题中“中性选项”数值，其中如果是5级选项的话设定为2.5(数据集B)。为此，我们形成了两组数据集合，我们将借助这两组数据同时进行回归分析，以最终测算干部工作表现对干群关系的影响。

表6中共给出了6组回归结果，其中模型1-3是基于删除所有遗漏回答样本的数据集合，模型4-6是基于对遗漏回答进行处理的数据集合。本文认为第一个数据集合更能“准确”地代表回归关系，但由于删除遗漏回答中去除了太多样本，样本容量大幅度下降，而出于稳健性的考虑，我们将结合两组数据的回归结果进行分析，即重点观察两组回归结论一致的结果。在使用每种数据集合的过程中，根据是否控制年份和地区(以虚拟变量设定)，又将模型设定为3种，其中模型1和模型4是仅控制地区的回归结果，模型2和模型5是控制时间的结果，模型3和模型6是同时控制时间和地区的结果。

注：系数下端括号内为T统计量，***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。

总体来看，各个维度的工作表现均对干群关系具有十分显著的影响力，这表明我们对于“工作表现会显著影响干群关系”的理论分析具有明确的实证基础，且我们对于工作表现的这些重要维度的设定也是符合现实的。综合模型1到模型6可以看出，当群众对不同维度工作表现的评价“升级”时，干群关系的“升级”幅度并不一致。在调研中，工作态度和便利程度的改进情况是5级评价，不宜和其他评价进行横向比较，但其他评价都是4级评价，回归系数可以直接表示居民对特定工作维度评价升级后，干群关系的变动情况。从结果来看，不论是否考察时间和地区差异亦或者数据集合的差别，群众关于“勤政”的评价都对干群关系的影响力最大，也即只要关于“勤政”的评价提升，则干群关系就会有大幅度上升。其次是服务态度的好坏。而关于便民程度和服务态度的改进这两者中，服务态度的改进重要于便民程度的改进。综合这些结果可知，居民十分在意干部是否勤政称职、服务态度好坏及其改进情况。另外，根据模型1-6的结果可知，所有4级评价中干群关系对便民程度的敏感度最低。从这个回归结果来看，目前基层工作考核的重心可能与居民的需求存有一定程度的差别：群众更加重视干部勤政、服务态度，而基层考核中偏重于要求更加便民。

在前文的分析中，不论是否处理遗漏数据，都没有对样本进行分组处理。将数据按照不同指标进行分组之后回归，可以帮助我们了解不同组别下，各个维度的工作表现对干群关系影响力的差异，从而获悉对于不同的人群而言，工作表现中的哪些维度是重要的，从而有利于地方政府针对不同的地区特色，有针对性地提升当地特定维度的工作表现，以实现大幅度提升干群关系。为了节约篇幅，我们重点使用未经处理的、能够精确指代居民偏好的数据集A开展分组回归。关于分组指标的选择，根据数据库的特点，本文重点选择教育水平、主要职业、东中西三区域划分这三个指标开展研究。

观察基于教育水平分组的回归结果(见表7)，出于稳健性考虑，我们重点观察回归系数差别很大的工作维度，整体来看不同教育分组下在“廉洁勤政”维度上并无显著差别，但在服务态度、民主作风维度存在非常明显的差别：低受教育水平者对服务态度的要求远高于高受教育水平者；较高受教育水平者更在意官员是否听取、关注其意见，而低教育水平者更在意选举是否公平。其原因在于：较高受教育水平者对自身的政治地位期望更高，希望自己的意见得到干部的重视，而低受教育水平者更加在意能否通过公平的选举来选举出代表自身利益的干部，也即低受教育水平者倾向于“依赖”别人，而高受教育水平者倾向于自己去争取利益；低受教育水平者往往会因为某次去政府机关办事所经历的“服务态度”而对干群关系作出判断，所以其对干群关系的评价更容易受到服务态度的影响。

表7 分组回归结果

注：系数下端括号内为T统计量，***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。

从职业划分的角度来看，务农者和非务农者在服务态度、廉洁勤政方面存有明显差别：务农者更在意时下的服务态度，而非务农者相对而言对服务态度的改进更加重视；务农者比非务农者更加在意干部是否贪腐。究其原因在于：务农者的生活圈子相对狭窄，容易因为某一次去政府机关办事的经历而对基层干部做出整体的评判，非务农者相对“见多识广”，对干部的服务态度容忍度更高；由于务农者主要居住在农村，能够经常观察基层政府的行为，与基层政府接触的机会也更多，所以对贪腐现象也更加敏感。

从东中西三大区域划分来看，存在如下差别：中部地区中，便民程度这一维度对干群关系无显著影响，而居民却最为关注服务态度、选举是否公平；西部地区居民对勤政的要求明显低于东部和中部地区，却十分在意基层干部是否重视其提出的意见建议、服务态度如何；东部地区居民相对而言更加重视便民程度。出现这种差别的原因在于：东部地区相对发达，居民的时间观念相对较强，希望政府能够简化相关手续，强化便民程度；西部居民受教育水平相对偏低，对干部是否勤政没有明确要求，但其意见建议容易被忽略，会造成心理上“不受重视”的感受，所以会更加在意干部是否在意其意见建议；中部地区介于发达的东部和落后的西部之间，经济水平上落后于东部，但信息、交通又不弱于东部，有着较为强烈地致富、发家的愿望，所以其期待着能够公平地选举出代表自身利益的基层干部并要求这些干部能够勤政。

三、结论与政策建议

本文采用10省份4 208份问卷数据，借助描述性统计和多元线性回归模型，分析了农村基层干部工作的四个方面——便民程度、服务态度、民主作风和廉洁勤政各自在干群关系的形成中扮演何种角色。基于调查数据的描述性分析发现，多数村民认为去乡镇政府办事比较便利、乡镇基层干部服务态度尚好且较为称职。进一步采用回归分析发现，农民最为在意的基层干部工作表现是勤政程度。结合描述性分析和回归结果可知，“勤政廉洁”维度是农民最为在意的工作维度，是影响农村干群关系的关键所在。关于分组回归的结果表明：低受教育水平者对服务态度的要求远高于高受教育水平者，较高受教育水平者更在意官员是否听取、关注其意见，而低教育水平者更在意选举是否公平；务农者更在意时下的服务态度，而非务农者相对而言对服务态度的改进更加重视、务农者比非务农者更加在意干部是否贪腐；中部地区便民程度这一维度对干群关系无显著影响，却最为关注服务态度、选举是否公平，西部地区居民对勤政的要求明显低于东部和中部地区，却十分在意基层干部是否重视其提出的意见建议，东部地区居民相对而言更加重视便民程度。

本文的结论具有十分明确的政策含义。首先，“廉洁勤政”是密切农村干群关系的关键所在，应从制度建设、群众监督两个角度入手。从制度建设的角度来看，应当建立县一级政府或省政府对乡镇政府的不定时、不定点抽查、民调活动，以便于及时发现农村贪腐现象，确保上级政府下拨款项切实发放到农民手中，同时形成对乡镇以及村级基层干部工作的足够监督，以督促基层干部保持廉洁勤政。从群众监督机制来看，相对而言受教育水平较高者、务农者对贪腐的重视程度更高。所以在政府治理贪腐的过程中，可以重点依赖这些群众参与监督，比如在“村务监督委员会”中重点要求符合上述特征的个体参与，以实现对农村贪腐问题的有效治理。

其次，规范干部的工作表现是当下维系农村干群关系工作的主要内容。随着学术界对农村干群关系研究的不断深入、党对农村干群关系的处理日益细化，我们发现相关的研究和实践重心已经转移至对干部具体工作表现的规范上。出现这种转变的原因在于：第一，国内经济局面日益稳定，实现了不断良性发展的大好局面，不再是影响农村干群关系的重要因素；第二，随着生产力水平的提升，农村居民生活水平不断上升，受教育水平也有了质的飞跃，农民自身素质问题尽管依然是影响干群关系的因素之一，但随着政府宣传力度的增加、互联网等新兴媒体的普及，已没有必要反复强调农民素质低下来为个别地区干群关系不能和谐发展找借口。根据本文的实证研究，随着农民受教育水平的提高，农民对干群关系的评价不是提升，而是相反下降了。另外，被认为经济更发达、民主建设更先进、素质略高、信息流通更为通畅的东部地区农民对于干群关系和各维度工作表现的评价，也远低于西部地区农民。由此可见，宏观层面的政治、经济因素，以及农民的素质较低、政治觉悟较低等思维逻辑，不应在当今时代进一步被强调，转而应当更加重视干部具体工作表现对干群关系的影响。

最后，除了重点监控群众普遍关注的“廉洁勤政”之外，还应根据不同地区的特点，有针对性地制定地方干部考核机制。第一，在东部地区，尤其是东部经济发展水平较高、受教育水平较高的农村地区，应格外注意行政手续的进一步简化。随着生活水平、受教育水平的提高，农民已经越来越不愿意将自己的时间耗费在复杂的行政事务之中，这种倾向日益和城市居民接近。第二，相对而言中西部地区、受教育水平较低的农民、主要在家务农的农民，对服务态度更为敏感，如果能够提升其对服务态度的评价，则能有效提升整体的干群关系。第三，在民主作风方面，西部居民更加在意基层政府是否重视农民反映的意见、中部地区居民更加在意选举是否公平。这表明，西部地区地方政府应格外重视农民向基层政府提出的意见，建立专门的意见反馈机制，确保干群沟通顺畅；在中部地区的县级政府、乡镇政府应着重提升农村民主选举的公平性，着力杜绝拉选票、贿选的情况出现，采用全程监控、事后回访等方法严格把控农村选举的公平性，促使农民能够切身感受到选举的公平性。