重构我国老年福利供给问题的分析框架——基于整体性治理理论视角

韩小凤，赵 燕

(山东社会科学院，山东 济南 250002)

随着我国老龄化进程的加快，老年群体不断扩大，包括养老保险、老年健康、养老服务、老年关爱等内容的“老年福利[注]老年福利就是老年人社会福利的简称，可以从广义和狭义两个层次来理解。狭义的老年福利强调服务和帮助的特殊性，广义的老年福利在囊括了狭义老年福利概念的同时，更致力于提供改善性、全面的服务和帮助。为了更好地契合当下的老年福利发展趋势，本研究倾向于从广义老年福利的概念出发对问题展开分析。议题日益成为当下我国公共政策以及学术研究的热点话题。中国共产党的十九大报告提出，“增进民生福祉是发展的根本目的[注]。习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第23页，第48页。这就要求各级政府和社会各界，一定要以更为积极的态度和行动应对人口老龄化这一社会议题。通过全方位地建构养老、孝老、敬老的政策体系，提升老年关爱的社会环境，切实推动医养结合的举措，从而加速我国老龄事业的发展[注]。习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第23页，第48页。随着新时代的到来和社会主要矛盾的转变，如何增进老年群体的民生福祉，如何化解老年群体“日益增长的美好生活需求”，与老年福利供给不平衡、不充分之间的矛盾，就成为了老龄事业及社会福利等学术研究领域的一个重要选题。老年福利供给是现代政府提供的公共服务的重要内容之一，老年福利供给管理也是政府治理的重要内容之一。因此，结合公共服务及政府治理的发展趋势和中国老年福利供给的政策实践，并借鉴公共管理领域的先进理论，构建有中国特色的老年福利供给问题分析框架，则具有十分重要的意义。

一、问题的提出

(一)研究的背景

1.人口老龄化。根据国际通用的人口统计标准，如果一个国家或地区60岁及以上老年人口的数量占到总人口数的10%，或65岁及以上老年人口的比例达到7%，那就标志着该国或该地区迈入了老龄化社会。而从第五次全国人口普查所得的数据可知，2000年我国65岁以上的老年人口总数已经增至8811万，占到全国人口总数的6.69%；60岁以上的人口则高达1.3亿，占总人口的10.2%。按照上文提及的国际标准衡量，2000年我国已经基本进入老年型社会。从2000年到2010年，我国60岁及以上的老年人口数以每年500万的增速不断上升，其人口比例平均每年提高2.9%。截至2016年底，全国60岁及以上老年人口达23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%[注]《2016年社会服务发展统计公报》，民政部网站： http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm，2017年8月3日访问。。预期到2050年，我国65岁及以上老年人占总人口的比例可上升到27.4%，而那时全球65岁及以上老年人口的比例约为16.2%，发展中国家的老年人口比例约为14.6%。相较发达国家26.2%的老年人口比例，我国仍高出其0.94个百分点，这一比重仅低于日本(37.8%)等老龄化水平畸高国家，跻身世界老龄化最高水平国家之列[注]田雪原：《人口老龄化与“中等收入陷阱”》，北京：社会科学文献出版社，2013年版，第26页。。

建国以后特别是改革开放以来，中国政府通过出台以及实施相关的人口生育与社会政策，“直接参与了家庭活动”[注]彭希哲，胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》，2015年第12期。，从而成为人口结构变迁的强大助推力。计划生育政策以及人口流动的越来越频繁，导致中国的家庭规模越来越小，家庭结构趋于小型化。家庭代际结构和家庭关系也进一步简化，家庭户的代数也进一步减少，单人户和夫妇核心家庭户大量增加，“少子老龄化”的趋势逐渐凸显。人口与家庭结构的变动将加剧家庭的养老困境，照料功能的弱化将逐渐成为我国家庭的普遍特征。

2.新时代老年福利的供需矛盾。在党的十九大上，我党对我国发展的新的历史方位做出了重大论断，即中国特色社会主义进入了新时代。当前，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一宏大背景下，与西方社会普遍面临“福利国家危机”不同，我国老年福利领域的主要矛盾也表现为老年群体“日益增长的美好生活需求”与老年福利供给不平衡、不充分之间的矛盾。在党的十九大报告中，对老年福利领域的这一矛盾也进行了多角度的阐释。首先从问题出发，指出养老问题是我国当前面临的“民生短板”之一和“不少难题”之一；其次是确立老年福利的目标导向，并将其作为新时代中国特色社会主义的基本方略的内容之一；再次是分别从公民道德体系建设、社会保障体系建设以及健康中国建设等几个不同的角度具体对老年福利保障问题进行了阐释。

(二)研究的问题

一个功能良好的社会保障体制是现代社会的基本要素。很少有像现在福利领域正在进行的改革那样，既具有重大的政治意义，又具有重大的经济意义。如果一个国家的福利体制不能得到民众的认可，那么这个国家的民众也将会对未来缺乏信心。恩格斯强调，所谓的社会福利，就是要在必要的情况下通过削减、牺牲一部分的人利益，来满足和填补另一部分人的需求，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”[注]《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第243页。。这其实就体现了社会保障公平、正义、共享[注]郑功成：《我国社会保障30年》，北京：人民出版社，2008年版，第72页。的核心理念。老年人由于社会环境、生理功能下降以及心理的转变，单纯依靠自己的能力和劳动无法获得自身的满足，帮助他们实现自我价值，获得独立、尊严的生活，共享社会文明，就成为我国养老政策的根本目标，也是公平、正义、共享的核心价值理念的现实体现与内在要求。但是，在老年福利实际供给过程中，也产生了区域差异、管理分割、政策冲突、资源分散等碎片化问题。

可以说，中国的养老问题已由“如何应急”演化为“如何发展”，而且当下的养老困境集中表现为老龄化背景下的老年福利需求与现有供给制度及政策安排之间的不适应。因此，对我国老年福利问题的探讨亟需从更为务实的角度展开，以实践中的具体问题为导向来构建理论解释框架。

二、我国老年福利供给问题的特征

与西方社会普遍面临的“福利国家危机”不同，中国社会福利视野中的难题是福利供给领域的“不平衡、不充分”问题。因此，有必要将“福利供给”作为因变量引入到老年社会福利领域，对老年福利供给中的问题进行详细剖析。

(一)我国老年福利供给的棘手性

1.老年福利供给问题的非结构化。非结构化是指问题无法在单个部门中解决，却又事关重大公共利益的的突出问题[注]翁士洪：《整体性治理及其在非结构化社会问题方面的运用——以西藏林芝地区“希望工程”政策运作为例》，《甘肃行政学院学报》，2009年第10期。。老年福利供给是一个复杂的系统，其内部结构子系统的协调程度和对外部政治、经济、社会等环境的适应性都会影响到解决问题的政策制定与政策运行。传统的养老保障被分割为国家保障、单位保障和农村集体保障三大块，它们各成体系且封闭运行，导致单位负担不公平和不堪重负，成为阻碍社会经济协调发展的重要因素[注]郑功成：《社会保障学》，北京：中国劳动社会保障出版社，2005年版，第72页。。自20世纪80年代以来，我国的老年福利改革取得了很大的成绩：养老保险制度从企业养老机制转变为社会养老机制；基本统一了城镇职工的基本养老保险制度，实行养老费统一征缴，实现统一的全额缴拨与发放，实现了养老保险的省级统筹；医疗保险实现了制度的全覆盖；多种所有制投资主体进入养老服务领域，开始形成体系完善的社会化养老服务格局。但是，老年福利问题的复杂性，使得并没有一个统一的方案一劳永逸解决所有问题，老年福利问题不适合运用理性的、一次性解决问题的常规决策流程，而只能在发展中选择一个适合本国实际情况相对较好的方案。

2.老年福利供给问题的价值冲突性。老年福利问题涉及不同层级政府之间、部门之间、福利供给主体之间、不同群体之间人们的利益冲突。例如我国基本医疗保险可以划分为城镇职工、城乡居民，这就涉及不同人群之间的利益分歧；我国基本养老保险目前已经实现了省级统筹，离全国统筹还有很长的一段路，这就涉及中央与地方政府以及地方政府之间的利益分歧；养老服务多元化供给则涉及不同供给主体之间的资源的分配。保障对象因身份不同享受不同的待遇，区域之间、城乡之间以及区同一单位内部不同职工之间都存在许多差距。

公平与效率是老年福利供给中不可避免的一对关系。公平作为社会主义核心价值观的要求，要尽可能满足老年人公平的要求；效率则要求老年福利供给主体在福利供给过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。市场主张效率优先，而社会伦理价值要求社会公正。在老年福利供给中，我们是服从效率还是恪守公平？也是我们面临的一个难题。

3.老年福利供给问题的不确定性。建国以来，纵观我国老年福利的发展，从“社会统筹”“统账结合”“统一制度”到“扩面”“提高统筹层次”“转移接续”，从“空账运行”“隐形债务”到“做实账户”“债务显性化”，从“政府失灵”“市场失灵”“志愿失灵”到“政府与市场合作供给”“政府与社会组织合作供给”，并没有找到一条解决人口老龄化的应对之路，同时伴随养老保障压力的持续增加，养老服务需求的持续增长，统筹城乡协调发展难度的持续增强，社会服务管理要求的持续增高，老年福利制度也一直处在不断的改革与完善过程中。

(二)我国老年福利供给的碎片化

1.老年福利制度安排的区域差异与失衡。“文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程”[注]贺东航，孔繁彬：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》，2011年第5期。。我国地区发展存在很大的不均衡性，各省、市、地区均有权根据自身财政实力和实际情况对国家统一制定的政策进行“变通”情况下，这就致使国家统一的政策沦为了差异性的区域性政策，形成了老年福利制度安排区域分割的状况，导致了不同地区之间老年福利负担畸轻畸重。如此趋势之下，社会统筹的非均衡化，老年福利供给的碎片化，不仅会造成“便携性损失”，“并对市场经济条件下的劳动成本构成与劳动力流动产生深刻影响，进而对国家整体推进区域协同发展造成极为不利的影响”[注]郑功成：《从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路》，《中国人民大学学报》，2015年第3期。。

2.老年福利部门供给之间的割裂与冲突。老年供养问题范围的扩大、社会结构的复杂变化导致了国家行政部门在老年人福利体制中扮演着越来越重要的角色[注]多吉才让：《中国老年人社会福利》，北京：中国社会出版社，2002年版，第2页。。我国老年事务分属于不同的管理部门，在今后相当长的时期内都将维持着以民政部、人力资源和社会保障部两家主管为主，卫生部、住房和城乡建设部、审计署等多家协管的行政管理格局。从表面上看各部委各司其职，但实际上政府各部门会根据其所在部门的利益进行政策制定或影响政策制定过程，导致权威主义的碎片化、割裂性[注]Lieberthal,Kenneth.“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and its Limitations”,in Lieberthal Kenneth,Lampton David,Bureaucracy,Politics and Decision Making in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1992,p.278.。

3.老年福利供给中的主体限度与分散。随着老龄化进程的推进，老年人需求的多元化，其公共产品与服务的提供已超越个别组织的承受能力。长期以来，国家作为老年福利的责任主体，承担着福利供给过程中的“公平倡导者和风险承担者”[注]韩央迪：《第三视域下的中国农民福利治理》，上海：上海三联书店，2014年版，第89页。等角色。但是，以“效率优先，兼顾公平”的社会发展模式，集聚了大量的“历史债务”，当新旧问题交织叠合在一起时，不可避免地导致政府对市场和社会空间的挤压以及福利供给效率的不足。市场的特点决定了福利供给不是普惠和无偿的，而是以老年人一定的缴费为依据的，同时追求产品/服务生产与供给的低成本与高产出，致使在福利供给中“市场化有余而福利性不足”[注]田北海：《社会福利社会化的困境与出路》，《学习与实践》，2008年第6期。。社会组织具有浓厚的“国家法团主义”，国家制定相关行政法规的目的便是将社团控制在合理的范围之中[注]顾昕，王旭：《从国家主义到法团主义》，《社会学研究》，2005年第2期。，民政部提出“社会福利社会化”改革目标以后，国家对社会组织的支持力度不断增大，但更多的是强调其在福利责任上的分担，社会组织发育缓慢，不利于发挥其在福利供给中的作用。由于各个供给主体的限度的存在，需要建立科学的老年福利供给主体协同机制，才能有效满足新时代老年福利需求。我国虽然提出了社会福利社会化的发展理念，但在供给主体协同机制建构方面却并未取得明显进步。政府、市场以及社会三大老年福利供给主体仍然处于分散运行、各自为战的状态。

老年福利供给本身就是一个复杂的公共棘手性问题，呈现出碎片化的典型特征，这为我们寻求合适的理论分析工具提供了思路。通过对20世纪行政学的梳理，我们发现，整体性治理理论作为一种新的理论工具，其应运而生的根源是公共治理中层出不穷的难题，十分“棘手”， 研究分析框架是建立在研究对象碎片化基础之上的。至此，可以得出这样一个基本论断，老年福利既是一个棘手性公共问题，同时又具有碎片化特征，是适合运用整体性治理理论来进行分析的。

三、建构我国老年福利供给问题的分析框架

“公共行政是理论与实践广泛而无确定的结合，它的目的是促进更好地理解与认识政府及其所治理社会之间的关系，鼓励公共政策更多地回应社会需求，开创符合效率、效能和公民深层需要的管理实践”[注][美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，孙迎春译，北京：中国人民大学出版社，2011年版，第4页。。整体性治理就是对传统公共行政的衰落及新公共管理改革带来的碎片化问题的战略性回应。随着近几年国内学者持续的研究，整体性治理的对象和概念在我国的语境下不断拓展，已经成为一种新的理论分析工具。例如，针对跨流域治理、食品安全监督等，整体性治理都提供了新的治理思路。

(一)整体性治理的理论分析框架

整体性治理是指在信息技术支持下，政府面向公众实现“无缝隙”服务的整合模式，被视为是继传统官僚制、新公共管理之后理想的行政模式。为了理清整体性治理的理论框架，希克斯提出了三维立体的整合模型，将政府与其他部门、各部门之间互动合作的关系划分为三个面向，分别是层级整合、功能整合以及公私部门整合等。

整体性治理的结构模式包含纵向等级制和横向职能制以及公私伙伴的三维立体结构。层级整合主要表现在政府组织间上下级之间的关系，也就是政府组织中纵向上不同层级的组织及部门形成的以利益关系为基础的权力分配关系，按等级原则对行政权限和职责进行划分；功能整合主要是解决部门之间“都要管”“都难管”和“都不管”的公共问题，这就要求它必须打破传统行政功能划分的结构，并推动政府结构向扁平化和网络化方向发展；在公私部门整合方面，主要是指以政府为代表的公共部门与以市场、社会组织为代表的私营部门的协调和整合，包括合作的理念、策略以及其他方式，通过多元化的服务来满足公众的需求，为全体公民提供整合型的服务。

(二)我国老年福利问题的分析框架

行政学者罗伯特·达尔指出：“适合于一个国家的行政理论，应用到另一个不同的环境中去容易产生问题。我们必须对适用的环境加以研究，才能确定是否予以普遍化”[注]Robert Alan Dahl.“The Science of Public Administration”,Public Administration Review,1947(1).。在行政科学领域不存在适合于任何区域的理论，除非这个理论在构建时就考虑到了其他区域的特殊情景，否则不具有普遍的有效性。我国老年福利供给具有独特的历史性和国别性，为此，笔者借鉴整体性治理理论的分析框架，并结合我国老年福利供给的现状、问题，从区域、部门和公私伙伴关系三个维度构建了我国老年福利供给的整体性治理模型。

1.老年福利供给的区域分析维度。老年福利供给的区域分析维度主要是指减少政府纵向的层级，对组织层级进行整合，从而促进政策的有效整合。在我国老年福利政策的执行过程中，中央制定统一的养老政策，而各地会根据本区域的实际情况对政策进行细化或再规划，这就使得养老政策具有层级性的特点，“形成中央统一性与区域多样性的格局”[注]贺东航，孔繁彬：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》，2011年第5期。。虽然目前我国养老保险已经实现了省级统筹，但省级统筹的地方属性没有改变。因此，我们要按照统筹的思路，减少政策供给的层级，尽快实现老年福利供给的全国统筹，没有真正实现全国的老年福利统筹就不会有实质上的老年福利整合。

但是在目前我国老年福利供给中，行政地域边界往往成为福利政策供给的刚性边界，各区域各自为政。这一方面导致省(市、自治区)之间在养老保险关系转移、劳动力要素流动等方面存在壁垒，使政策的可持续性和有效性大打折扣；另一方面又导致了老年福利政策供给的地域不均，各省(市、自治区)之间的养老负担仍会畸轻畸重，养老金不能实现跨统筹区域进行调配，就会进一步加大基金供给的结构性矛盾，“不但导致养老基金使用效率低下，而且无法真正分散风险”[注]李连芬：《我国基本养老保险全国统筹问题研究》，北京：经济日报出版社，2015年版，第3页。。

在现实条件下，从福利供给的区域差异性进行分析，有利于我们对老年福利问题的把握；同时由于层级治理与跨域治理在老年福利政策目标上是高度一致的——提高政策的统筹层次，所以，采用“区域”这一分析维度代替“层级”这一维度，更加贴近老年福利的实践，也更加全面。

2.老年福利供给的部门分析维度。整体性治理主张要改善或打破传统行政功能分化所导致的政府组织功能碎片化，对职能、业务范围相近的职责或职能进行整合或综合设置，这也就是希克斯提出的“政府机构内部功能整合或功能性机构间整合”[注]廖俊松：《整体性治理：一个待检证的未来命题》，《台湾民主季刊》，2006年第3期。。目前，国内学者在采用这一维度进行分析时，更多的采用跨部门的提法，主要是指跨越政府部门边界来解决公共问题。

老年福利部门职责的分散化是造成福利供给碎片化的重要原因。以社会保险费征缴为例，社会保险费的征缴部门包括地方税务部门和社会保险经办机构，目前，我国有18个省(市、自治区)的社会保险费由社保部门征缴，还有13个省由税务部门征缴。同样，基本医疗保险管理权也分属于卫生和社保两大部门。新农合的管理机构是卫生部门；而城镇职工和城镇居民的管理机构则是社保部门。分工细致的部门管理体制容易导致“政出多门”“九龙治水”的局面。因此，强调跨部门治理就成为解决福利供给碎片化亟需的策略。

3.老年福利供给的公私伙伴关系分析维度。老年福利的供给已超越了单一组织的能力范畴。因此为了适应社会快速发展以及满足老年福利多元化的需求，这就需要“整合公共部门和私营部门之间的资源，共享权力、利益，共同分担责任和风险，生产和供给公共产品和服务”[注]Perri 6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.。老年福利需求的满足既不能仅靠政府，也不能仅仅靠市场或社会组织，切实可行的就是公私部门伙伴关系的构建。希克斯提出公共部门和私营部门通过协商等方式共同享有权力，分享利益，以更有效的方式提供产品和服务。

在公共服务领域，由公共部门和私营部门合作，主要是政府角色的转变。政府不再是直接出资、直接建立机构、直接提供服务的供给方，但是政府也绝非完全退出公共服务的供给领域而由非政府组织负责。公私合作可被视为两个极端之中的合理选择，是“克服政府完全包办和完全退出问题的一种替代模式”[注]翟志远：《公共服务供给中的主体间关系——基于中国的多案例研究与比较》，浙江大学博士学位论文，2012年。。老年福利供给中的公私合作主要包括政府与市场、政府与社会组织以及政府与家庭之间的合作。政府与市场、政府与社会组织之间的合作供给已经得到了社会广泛的认可，这也是目前我国老年福利供给中越来越频繁的两种供给方式。

老年福利供给中存在的问题迫切要求政府进行变革以提高服务的品质和回应性。制度微调已无力解决碎片化问题，不仅不能为去碎片化带来持续性的改善，反而会固化已有的路径。以整体性治理理论的视角来分析老年福利供给中的碎片化问题，是对学术界存在的碎片化研究思路的补充。既有的研究，要么是与制度模式设计和选择有关的宏观战略研究；要么是微观的技术性整合，分析的广度和深度不够，制约了中国福利实践的理论提炼。而从整体性治理理论的视角研究政策碎片化、管理碎片化以及公私伙伴之间的合作，能从整体性上“深描”出老年人这一特定群体福利的结构性获得，改变“头痛医头脚痛医脚”线性问题解决思路，促进老年福利的改革。