中国公共服务供给改革的价值追求及实现策略——基于公共价值管理的视角

付冷冷

(1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237；2.山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

一、问题的提出

“民之所望，施政所向”，为了满足公众日益增长的公共服务需求，我国政府一方面加大各项基本公共服务支出，另一方面积极探索公共服务供给模式的改革。改革开放40年以来，我国政府相继提出了公共服务市场化、社会化以及均等化的改革战略，单一供给模式逐渐被多主体合作供给模式所取代。分析我国改革中出现的问题，下一步改革的顺利推进，首先需要解决两个问题：一是改革的价值选择问题，我国公共服务改革的价值追求经历了从“效率至上”到重视公平公正的社会价值的转变，下一步的改革必须要跳出这种单维度的价值取向，使改革不陷入“效率——公平——效率”循环的怪圈；二是改革的治理框架问题，多主体合作供给模式在治理结构上更加复杂，其成败的关键取决于多主体之间能否突破组织壁垒，实现正和博弈[注]。陈少晖，陈冠南：《公共价值理论视角下公共服务供给的结构性短板与矫正路径》，《东南学术》，2018年第1期。

(一)公共服务供给模式的变迁

公共服务的有效供给是指通过改善公共服务体系，提高公共资源利用效率，尽量满足多样化的公民需求。公共服务整体数量不足、成本过高、品质不佳、结构失衡以及对公民需求缺乏回应等问题是供给失效或低效的表现。如何才能有效地提供公共服务？对这一问题的回答经历了传统权威式供给模式到单中心多元供给模式，再到多中心供给模式的转变。政府垄断供给是权威式供给模式的主要特点，容易导致官僚主义，甚至引发腐败，并且随着公众需求的不断增长，财政压力日益增大，公共服务的多元供给成为必然趋势。20世纪70年代末，随着传统行政范式向新公共管理范式转换，公共服务的生产者和提供者分离，针对公共服务供给低效问题，生产者变得日益多元化，但其提供者主要还是政府。这一管理范式在提高供给效率的同时，也带来了治理的非系统化和部门主义等弊端，同时也忽视了责任、公平、合法性等价值理念[注]马瑞：《公共服务的有效供给——全民共建共享机制的理论逻辑与构建思路》，《国外理论动态》，2016年第6期。。随着治理理念的发展，多中心供给模式日益成熟。这一模式强调政府、志愿组织、私人企业之间的理性合作，形成公共服务供给的网络状结构，“每一个公民都是被各种公共服务产业所服务，并且大多数公共服务产业都包含了重要的私人成分[注][美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海：上海三联书店，2000年版，第114页。。”多中心供给模式的本质是把竞争机制引入公共服务供给过程，主体独立、权责对等是基本原则，各主体之间的关系符合契约精神。

经济社会双转型期我国的公共服务供需矛盾尤为突出，主要表现为：供给量不足，尤其是社会性公共服务；供给不均衡，主要表现地区差异、城乡差异以及人群差异；缺乏公共服务需求表达机制；面对社会需求快速增长和“异质性”需求的不断增加，政府越来越力不从心。公共服务市场化、社会化被学者和实践者作为提高公共服务效率的良方[注]高海虹，邢维恭：《服务型政府建设与公共服务有效供给》，《东岳论丛》，2015年第4期。。茅于轼、张维迎、魏杰、刘伟等经济学家从不同的角度阐述了引导私人组织、非营利组织与政府合作供给公共服务的观点。樊丽明认为“公共服务供给方式是随着社会发展不断调整的，各种不同的供给机制之间的作用边界是模糊的，并随着社会的发展不断变迁。[注]樊丽明，石绍宾：《公共品供给机制:作用边界变迁及影响因素》，《当代经济科学》，2006年第1期。”分税制改革后，迫于财政压力，地方政府纷纷把私有化、使用者付费、合同外包、内部市场、特许经营和凭单制作为公共服务供给的重要工具，公共服务市场化、社会化供给无论在地理上还是服务领域上都在不断扩展。党的十八届三中全会《决定》指出，作为一般原则，要通过合同、委托等方式向社会购买事务性管理服务，充分发挥市场竞争机制的资源配置职能。从2013年开始，向社会力量购买公共服务作为一项国家战略全面推广。政府购买公共服务使得公共服务供给结构更加复杂，从原来的二元结构转变为购买者——承接者——使用者——评估者“四元一体”的供给结构了[注]徐家良，赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》，2013年第8期。。供给结构的复杂化导致供给效率的影响因素不断增加，对政府的治理能力提出了更高的挑战。

(二)对当前公共服务供给改革的三点疑问

一是我们是否可以对这些手段采取直接的“拿来主义”？即中国目前是否已经具备了公共服务多中心合作供给模式运行的种种条件。很显然公共服务的合作供给模式建立在强政府——强社会的基础上。考察中国的政治生态，我们发现中国是典型的强政府——弱社会的格局，公民参与意识不足、社会组织独立性不强、缺乏契约精神等是改革首先要面临的问题。

二是仅有经济和技术理性就足够了吗？公共服务供给改革首先要解决一个最根本的问题就是完善政府的服务职能，而财政资源的合理配置是当前中国强化政府服务职能的核心，而财政资源向公共服务领域的倾斜首先是一个政治命题，在公共服务需求日益增长且被感知的情况下，是什么因素放任了政府缺位和对责任的规避？[注]周志忍，陈家浩：《政府转型与制度构建——中国教育资源配置的政治分析》，《行政论坛》，2010年第4期。

三是公共服务供给效率的提升一定会带来公众满意度和对政府信任感的增加吗？十八大报告明确提出要建设人民满意的服务型政府，十九大报告再次强调“建设人民满意的服务型政府”，可见人民满意是公共服务供给改革题中应有之义。当前我国提出了实现基本公共服务均等化的发展目标，但仍需明确均等化只是改革进程的一部分，提高公共服务的满意度和增强对政府的信任感是最终的目标。满意度很大程度上是公众个人的主观感受，是其对公共服务的实际感知与原先期望之间对比产生的心理状态。公众期望、感知质量、感知效果、公众抱怨和公众信任是影响满意度的主要因素[注]彭婧：《公共服务购买中的政府责任研究——一个分析框架》，《甘肃行政学院学报》，2017年第3期。。因此，人民满意的公共服务除了优质高效外，还需具备可持续性、多样化、公平等基本特征[注]沈亚平，李洪佳：《人民满意的服务型政府及其建设路径研究》，《东岳论丛》，2014年第3期。。

我国政府主导的公共服务供给模式，偏颇的效率导向和片面的秩序逻辑是其主要特征，明显与服务型政府的理念相背离。因此，我们需要对下一步的改革和所需要的知识提一些更为基本的问题，而首先应该关注的就是价值层面的问题。任何改革都与价值观念的变革相联系。改革政策的选择过程就是不断重新审视和确认公共价值观的过程。这种价值观念的变革对于整个行政体系的改革来讲，具有更为重要的作用[注]张成福：《大变革——中国行政改革的目标与行为选择》，北京：改革出版社，1993年版，第15页。。同时随着社会复杂度的提高，价值多元主义(Values pluralism)在公共行政中已成为常态，价值的单一化和同质化已经不再可能[注]Tina Nabatchi.“Putting the‘Public’Back in Public Values Research：Designing Participation to Identify and Respond to Values”，Public Administration Review，2012，72(5)：699-708.。对公共管理者而言，经常面对多元且相互冲突的价值判断，“应该做什么”和“应该如何做”这两个问题是模糊的、不确定的和复杂的，“理性——技术”途径难以应对[注]郭佳良：《应对“棘手问题”：公共价值管理范式的源起及其方法论特征》，《中国行政管理》，2017年第11期。。长期以来，我国政府管理的精英逻辑和秩序取向极易将政府的“服务模式”构建停留在工具更新的层面。因此结合我国国情，对公共服务有效供给应从供给改革入手进行理论修正，并在此基础上明确其价值选择及改革策略显得尤为重要。有效整合责任、公平、民主与效率等多元价值，以创造公共价值为目标，以合作的网络治理为手段的公共价值管理范式为公共服务供给侧改革提供了新的理论指导和改革思路。

二、公共价值最大化：公共服务供给改革的价值追求

公共价值管理途径的核心是通过政治过程的重建和社会自我建构以及自主治理来内在的获得公共服务供给效率的提高。公共价值(Public Value)框架被认为是与治理理论最为契合的概念体系，是治理理论的进一步拓展[注]何艳玲：《“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式》，《政治学研究》，2009年第6期。。一直以来，治理理论因为缺乏核心概念的支撑，影响了其作用的发挥，公共价值管理理论的诞生恰好可以与治理理论相耦合，这是因为公共价值框架强调通过合作、对话来提升信任度、有效利用社会资本以及促进公共服务绩效的提高，这与治理的逻辑是一致的。

(一)公共价值管理理论的主要内容

1.公共价值的内涵

20世纪末，随着市场化的政府改革陷入困境，新公共管理理论遭受了越来越多的批评，西方公共行政理论进入了后新公共管理阶段。从时代发展角度来看，我们正迎来治理的时代，新公共服务理论、网络治理理论、整体性政府理论、公共价值管理理论等治理理论应运而生。其中公共价值管理理论在价值和工具两个层面回应了新公共管理的困境，在治理的背景下实现了价值理性和工具理性的融合，为政府行政模式的改革提供了新的理论逻辑和思路。斯托克(Stoker)称之为“指导公共管理实践的大理论”[注]G.Stoker.“Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?”，American Review of Public Administration,2006，36(1)：41-57.。公共价值管理范式除了依靠规则和激励因素指导实践,更强调人们在实践中构建伙伴关系，相互尊重和分享学习成果。纵观西方公共行政学发展的历史，在学科建构方面忽视公共性是最为根本的问题，是所有危机和问题的症结[注]夏志强，谭毅：《公共性：中国公共行政学的建构基础》，《中国社会科学》，2018年第8期。。公共价值范式对公共性的强调对解决这一危机具有重要理论意义和实践意义。西方公共行政学者们对公众权利、公众参与的追求表明公共价值已成为了政府提供公共服务的主导价值取向[注]Janna J.Hansen.“Limits of Competition:Accountability in Government Contracting”，The Yale Law Journal，2003，112(8)：2465-2507.。我国学者认为“公共价值管理范式与公共服务的供给具有一定的逻辑契合性，可以用来指导公共服务的供给侧改革”[注]李洪佳，沈亚平：《公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径》，《中共天津市委党校学报》，2017年第2期。。

公共价值的研究主要包括两种研究路径：一是结果导向的公共价值，关注“公共价值如何被创造”及其影响因素；二是共识主导的公共价值，主要对公共价值进行分类和排序，解决公共行政过程中相互竞争和冲突的各类公共价值，强调共识和规范对公共行政过程的约束[注]王学军，包国宪：《地方政府公共价值创造的挑战与路径——基于G省地方政府官员访谈的探索性研究》，《兰州大学学报》(社会科学版)，2014年第3期。。二者都以社会价值为基础，共识主导的公共价值可以被视为结果主导的公共价值达成的规范和制度基础。公民的个体价值偏好通过社会互动形成(或无法形成)社会价值偏好，经过各种公众参与渠道以公民价值(Citizens Values)的形式得到表达。公共管理者一方面通过识别、筛选并吸纳公民价值偏好，也主动建构政策价值，在这一价值互动过程中，二者以共识的形态衍生为公共价值，公共价值是公民价值偏好和政府建构价值的交集。公共利益与公共价值亦是内在统一的，一方面公共价值必然要求实现公共利益，另一方面公共利益作为社会整体利益的集合，通过公共权威的整合，经由政治程序的主导，以实现“正义”的“公共善”目标的公共价值[注]张方华：《公共利益的价值维度考量》，《云南行政学院学报》，2009年第6期。。

2.公共价值范式的主要理论主张

经过20多年的发展，公共价值管理理论范式可以从公共输出、绩效评估、具体政策等不同侧面被阐释，与公共服务的有效供给具有理论上的高度契合性。其基本特征可概括为以下几个方面:

一是创造公共价值并使之最大化是公共服务供给改革的价值追求。新公共管理的市场化模式最为人诟病的是忽略了公共服务之“公共性”问题，公共价值范式以创造公共价值为目标，主张通过绩效与民主的合作来获得绩效，提供某种公共服务的依据首先是服务是否可以传递公共价值，而非服务本身。这就需要公共管理者向上增强权威，向下与各个利益相关者协商，发现、定义并创造公共价值。战略者、协调者以及仲裁者是公共管理者的主要角色。公共管理者的工作主要包括三个方面：一是事先预想其工作目标的具体价值；二是寻求外部支持，以获得合法性；三是适应环境，不断提高组织能力[注][美]马克·H.穆尔：《创造公共价值——政府战略管理》，伍满桂译，北京：商务印书馆，2016年版。。

二是主张建构关系导向的公共服务供给主体框架。公共价值管理一方面强调公共服务供给主体结构的开放与平等，实现国家、市场和社会的共建共享；另一方面对公共服务供给的伦理问题尤其关注，主要表现包括为社区提供一流公共服务的宗旨、开放政府信息、更加宽泛的准入标准、给予准入者以基本公平的待遇以及对社区福利的贡献五个方面[注]Stoker and Aldridge,Advancing A New Public Service Ethos,New Local Government Network，2002.。建立在政府、社会以及市场相互学习基础上的回应机制就成为确保公共价值实现、满足公共服务供给需求的重要因素。

3.公共价值创造的整合分析模型

虽然没有一个绝对标准对公共价值进行测量，但公共价值却有一个相对稳定的结构。公共价值创造过程是将管理效率、伦理价值、集体利益、公众参与、合法性等价值要素进行整合的过程[注]Yang K.“Creating Public Value and Institutional Innovations across Boundaries:An Integrative Process of Participation,Legitimation,and Implementation”，Public Administration Review，2016，76(6)：873-885.。公共价值创造是一个渐进式的公共价值增值过程，它包含识别、管理和评估三个阶段，这三个阶段形成了公共价值创造的完整过程。公共价值管理途径强调通过公共性的规范提高治理绩效，形成开放与平等的治理体系，提供更为优质的公共服务，创造公共价值。

(二)把公共价值最大化作为中国公共服务价值追求的缘由

因为价值本身的多元性、领域性、时态性、地域性以及包容性等特质，与新公共管理理论相比，公共价值管理范式表现出强烈的实用主义精神(Public Value Pragmatism)，反对通过“唯一的最佳路径(one-best-way)”解决棘手问题，强调根据组织内外部环境选择适合的管理模式[注]Alford J，Hughes O.“Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Managemen”，The American Review of Public Administration，2008，38(2)：130-148.。公共价值管理理论本身就具备很强的灵活性和适应能力。我国公共服务改革引入公共价值管理范式，以公共价值最大化为价值追求的依据主要包括以下几个：

一是公共价值管理理论与我们党的共享发展理念具有逻辑上的高度契合性。十八届五中全会提出共享发展理念，明确提出“提高公共服务共建能力和共享水平”，满足人人参与、人人尽力、人人享有的要求。中共十九大明确要求补齐民生短板、促进社会公平正义，不断增强人民的获得感。这一理念同公共价值管理理论所主张的“公共价值创造过程是政府与公众平等协商的过程，要以公众偏好为核心”具有逻辑思路上的高度契合性。这种契合性表现在三个方面：一是价值理念的契合，都以公共价值或公共利益为治理的目标；二是多元主体的契合，都强调多元治理主体对话与协商；三是开放模式的契合，都主张权力运行程序的开放性和公众参与程序的开放性。

二是当前中国社会价值多元化引发的公共价值冲突。当前整个社会价值越来越多元化，政府面临着公共服务需求日益多元化的挑战。多元治理主体有着不同的价值追求，这些主体在价值目标、需求和价值实现路径上存在着明显差异，当这些不同的公共价值无法化约为一种终极价值时，必然演变成为公共价值的冲突。公共价值管理理论既强调政府是创造公共价值的政治核心，又关注社会的集体偏好，为解决公共价值冲突提供了良好的解决方案。

三是网络化治理时代的来临。网络技术的发展带来了公民社会能力的提高和沟通结构的扩展，多主体互动的网络治理逐渐取代了传统的科层统治方式，这种以话语体系为导向的互动过程呈现出明显的非等级、水平性、合作性的特征[注]全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙柏英等译，北京：北京大学出版社，2008年版，第165页。。面对网络治理带来的挑战，要有效解决中国现阶段存在的公共服务供给中的公众偏好表达机制不健全、市场化引发的公共性偏离、公众满意度低等问题，需要引入强调网络治理、全面回应效率、责任和公平问题的公共价值管理这一理论范式，实现公共价值的最大化。

三、公共服务质量共治需“善者”

作为一项系统性工程，公共价值创造必然涉及一系列的变革，从宏观环境支持到具体的制度设计细节。其中，公共服务供给多元主体的角色定位及其能力建设是最为关键的。在政治领域中，政府对于公共政策的制定具有重要的话语权，同时公共价值也是通过政府与公众、志愿组织、私人组织等关键利益相关者协商建构的。因此，政府、公众、志愿组织与私人组织成为了公共价值创造的关键利益相关者。公共价值管理理论立足于政府与公众的强关系，致力于建构政府与公众紧密“双向互动”的公共价值框架。由于多元供给者之间的“各有所图”,志愿组织、私人组织与公共服务合作生产，使公共服务供给容易偏离“公共性”方向，造成公共价值失灵。因此，需要政府与私人组织之间主要通过契约来保障，加强对志愿组织的监管机制。政府不再只是公共服务的提供者，而是这套偏好递送网络的维持者，通过与其他主体的信任与协商，识别公众偏好并创造公共价值。

(一)有效、开放的政府

有效政府所关注的是政府如何做好什么的问题[注]蒋永甫，谢舜：《有限政府、有为政府与有效政府——近代以来西方国家政府理念的演变》，《学习与探索》，2008年第5期。。所谓“有效政府”，是指政府促进经济社会发展的实际效果，以提高公众满意度，赢得公众信任为目标。这首先意味着强化政府责任而非扩张政府权力。公共服务多中心合作供给模式下，政府履行责任的方式发生了变化，由直接供给变为间接保证，但政府在公共服务领域的责任并未减少[注]任广浩，解建立：《公共服务中责任政府构建的模式创新：由单中心到多中心》，《甘肃社会科学》，2009年第1期。。政府的责任表现为政府既是公共服务的供给者，又是多元公共服务主体中的领导者、监督者和协调者。政府在公共价值创造中扮演的角色有促进者、改革者、价值冲突协调者、公共价值倡导者，最重要的是公共利益的道德引领者和保障者。

近年来随着我国公共服务领域(医疗、教育、社会保障等)的矛盾逐渐积累和显现，学者们普遍要求政府在医疗、教育和社会保障等领域，承担起更多的社会责任，更为公平和有效地提供民众所需的公共服务。如果只是简单要求政府在提供教育、医疗和社会保障方面承担起更多的责任，增加财政支出，极容易在强化政府责任的同时导致政府权力的扩张。因为这样的逻辑关系很容易为执政者所认同：公共服务供给不足——政府责任——扩大财政支出——增加财政收入。事实并非如此简单。例如，有的国家可能有很高的财政收入汲取能力，但它在增进国民福祉方面的能力和表现却很差劲，历史和现实中这样的例子并不少见。导致政府社会性公共服务供给不足的原因不只是支出不足那么简单，政府投入偏好和预算缺乏约束，是导致我国社会性公共服务投入长期不足的根本原因。解决这一问题需要宏观制度特别是政治制度层面的变革。为了不再重复那种“基本不成功”的改革。这就要求我们加快限权问责的进程，建设一个创造公共价值所要求的有效政府。

有效政府必然是开放的政府，透明、参与和协作是其主要特征[注]张航，庞绍堂：《公共价值范式的开放政府评估系统研究》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)，2017年第2期。。私人组织、非政府组织只有通过共享信息资源才能准确了解公共服务需求和政府的公共服务供给现状，才能处理好与政府的合作关系，充分发挥自身优势，实现正和博弈。另外，公开透明的信息资源共享能够调动多元行动者参与公共服务供给的积极性，增强其对合作供给的信心，同时加强对政府的监督和制约，保障公共服务的有效供给。政务信息系统整合是数据共享的基础。信息孤岛和信息壁垒是政务信息化建设发展过程中两个难题[注]张勇进，章美林：《政务信息系统整合共享： 历程、经验与方向》，《中国行政管理》，2018年第3期。。我国政府一直积极推动政务信息系统整合，2017年国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，提出了政务信息整合的总体原则、重点任务和责任机制。

(二)有效的公众参与

公众参与是服务型政府建设题中应有之义。“公共服务型政府最鲜明的特点是民主参与，即人民权利的回归，坚持让人民做主、参与社会管理与公共服务[注]刘厚金：《公共服务型政府在法治与市场中的理论内涵与职能定位》，《求实》，2009年第2期。。”“在理解公共服务这一概念时，其本质性的规定首先是公共服务的目的在于满足公共需要，至于采取什么样的方式以及由谁来满足公共需要是第二位的事情[注]孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，北京：国家行政学院出版社，2007年版，第9页。。”促进公众参与、了解公众需求是满足公共需要的前提条件。通过广泛的公众参与可以提高公共服务的参与度、开放度和透明度，增强决策的合法性。

公众参与直接决定着公共价值管理的最终成效。公共价值创造中协商网络的构建是以公众偏好为核心的。公众参与对公共价值管理的目标、运作能力和合法性这一战略三角有重要影响[注]张云翔，顾丽梅：《公共价值管理中的公众角色研究》，《浙江学刊》，2018年第5期。。以公共价值创造为目的公共服务供给机制需要满足以下几点：积极预测并回应公民需求；保证公共服务设计和提供过程中的公众参与，参与的具体方式包括：关键公众接触、公开听证、公民调查、咨询委员会等；公共服务绩效评价以公民为主体，增强公共服务供给的透明性，并在考核机制中充分运用评估结果。公众参与容易流于形式，要实现有效的公众参与还需做到以下两点：

首先是对公民作为“个体的人”的关注。“尊重公民权利，实现公共需求”，是近代任何近代意义国家所标榜的，况且，它是一个大而空的应然性词藻。因此，需要对公共服务供给中的公众参与做进一步的理论阐释。首先是对公民作为“个体的人”的关注。公民既作为个人，也通过联合的方式(社区、政党、工会、商会)参与确定具体目标的政治过程。作为服务受益人，并不意味着他们的偏好相同。人们的信仰、希望、价值观、地位和能力都是有差异的。因此“诸如市民社会和社区这两个术语有时用得太随便了”，“市民社会有时一点也不文明；许多社区几乎没有共同之处[注]世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，北京：中国财政经济出版社，2004年版，第49页。。”

其次要让服务惠及穷人。公共服务不同于私人产品，公共服务的有效供给需要公平基础上的效率而非在公平与效率之间鱼与熊掌不可兼得般的选择。自身经济条件的限制和制度性因素往往使穷人成为公共服务供给中的最少受惠者。因此，把穷人置于服务供给的中心，符合罗尔斯“最少受惠者的最大利益”原则，这种基本正义的实现也是重要的公共价值。要创造更多的条件，扩大他们的发言权，使穷人能够监督和规范服务提供者，并加强对服务提供者的激励使之服务于穷人。

(三)良性竞争的公共服务供给市场

在公共服务供给中，无论从静态还是动态方面看，从短期的配置效率还是从长期的经济增长方面看，市场体制都绝对要比非市场体制运行得更好[注][美]查尔斯·沃尔夫：《市场，还是政府——不完善的可选事物间的抉择》(第二版)，陆俊、谢旭译，重庆：重庆出版社，2007年版，第135页。。随着我国人民生活水平的提高和风险社会的到来，公众的公共服务需求日益高涨，供需矛盾突出，公共服务供给市场化、社会化就成为必然的选择。

公共服务市场化供给不可避免的存在风险，主要包括以下几个方面：公共责任的缺失；市场化造成国有资产流失；市场化引发腐败与私人垄断问题；市场化引发公平性问题；市场化带来新的社会稳定问题[注]陈东升：《我国公共服务市场化进程中存在的问题及对策研究》，开封：河南大学硕士学位论文，2009年，第13-18页。。解决这些问题的关键是完善市场竞争机制。市场化、社会化本身并不能保证公共服务高效供给，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。减少公共服务市场化的非公益性风险，其“核心在于保证公共服务供给过程的竞争、开放和透明”[注][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海：上海译文出版社，2006年版，第54页。。因此，如果不对垄断性市场结构进行重组，培育竞争机制，所谓市场化就只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。只有独立法人主体之间的充分竞争机制，才使得政府购买公共服务遵循市场理性运行成为可能[注]王浦劬：《政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析》，《吉林大学社会科学学报》，2015年第4期。。通过政府部门与来自私营的或非营利组织的良性竞争，并在公共服务供给中合作生产，达成效率、责任和公平之间最好的平衡。

政府、公众、市场三者在公共价值创造中的地位各不相同：有效的政府是公共服务供给的权威保障；公共服务有效供给一定是需求导向的，扩大公众参与是必然选择；公共服务市场化是公共服务供给的效率保证，而完善的市场竞争机制是市场化的逻辑前提。三者又相互依赖：有效、开放的政府同时是完善市场基础上的、关注公众需求的政府；理性的公众参与的实现离不开市场经济的发展和有效、开放政府的建立；完善的市场需要成熟的公民和有效、开放的政府。

四、公共服务供给改革的路径设计

公共价值管理通过主体网络和供给网络的建构，在一定程度上通过多元主体之间的平等合作，使公共服务的动态供给成为可能。但是，公共服务供给合作网络的效益取决于以下几点：权力结构是否开放、各主体间是否存在理性的信任、市场竞争程度如何、相关制度设计是否完善、成员是否有能力形成新的治理模式。因此后续的改革要聚焦于以公共价值创造为目标的制度设计，通过提高市场竞争程度、提高各主体的运作能力、降低交易成本，创造公共价值，提高公共服务供给绩效。

基于我国公共服务供给实践的难点和问题，在导入公共价值管理范式的改革意义上，可以将改革的路径概括为如下几个方面:

(一)以制度体系建设作为改革创新的主要路径

公共服务的网络化治理本身就是一项全方位的制度变迁，也是嵌入在一定的制度环境之中的。当前我国公共服务供给中存在的供给总量不足和结构失衡问题问题，究其原因还在于制度体系不完善以及制度的碎片化[注]苗红培：《公共性：政府向社会组织购买公共服务的逻辑起点与价值追求》，《行政科学论坛》，2018年第3期。。公共价值的创造源于公共管理者为实现相关价值偏好所提供的制度框架，而这个框架以多中心的合作供给机制为实践基础。因此，制度体系的建设要以在公共服务的合作生产中创造公共价值为目标，主要包括公众偏好表达机制、多元主体合作目标与过程的价值冲突解决机制、价值评估机制和责任追究机制。

(二)以强化各主体的能力为提升公共服务品质的基础

首先要提高政府的网络化治理能力。在公共价值路径中，公共管理者应该是一个战略家，应具备强大的网络化治理能力。这种综合能力主要包括以下几点：应提高其对“什么起作用”的感知能力，以便根据环境变化及时调整治理模式；应发展沟通与协调能力，以解决公共价值冲突、建立合作网络；应发展公共管理者管理网络和跨网络协作的能力。

其次要提高公民在公共服务供给中的言说与行动能力。按照公共价值管理理论，公共服务供给包括了各种追求公共价值的协商网络，其中最重要的就是政府与公民的协商。公民的意义在于建构与其他主体关系时的言说与行动需求，而不是成为一个纯粹的“物质需求体”或被动的服务接受者，“人们在言行中表明他们是谁、积极地展现其个性，从而使自己出现在人类世界中[注][美]汉娜·阿伦特：《人的条件》，竺乾威等译，上海：上海人民出版社，1999年版，第187页。”。因此，公众参与要确定公民在公共服务供给中的公共管理者身份，这首先需要公民对其管理者身份的认同——公民精神。除了加强公民教育外，营建自由开放的公共领域，成了培育和建构公共精神的重要条件。

最后增强企业承担社会责任的能力。企业尽到社会责任就是对于公共价值的创造[注]时和兴：《企业与社会共治公共价值》，《中国建材报》，2014年12月30日第004 版。。尤其是参与公共服务供给的企业要注重优化社会资源、保护环境和自身经济利益的有效统一。企业社会责任本质就是企业对各利益相关者的责任，主要做好三点：一是企业需要做好自身责任管理，加强核心价值观建设，强化内部社会责任考核机制；二是加强政府对企业法律责任的监督，同时激励和引导企业承担社会责任；三是充分发挥消费者、社会舆论以及社会组织的监督作用。

(三)以建构理性的社会信任作为改革的社会资本

社会信任，是多元主体合作供给公共服务的社会基础。只有在公民理解和信任政府的前提下，才能真正成为网络关系中的对话者，以公众偏好为为核心的公共服务供给才具有现实可能性。在公共价值创造中的公众角色包括公民、顾客和伙伴三种取向，公众参与公共服务生产和供给的过程中，一方面会增强其对公共管理者的信任，同时逐步趋向理性，理解何谓正当的公共服务需求，形成公民相互之间、公民与政府之间的良性互动，促进社会资本的整合、提升社会信任度以及政治合法性，进而强化公众对于私人组织和志愿组织生产和供给的公共服务的信任，形成公共服务网络化治理机制运行的社会资本。