国家监察体制改革的立法思考

蔡 静

(广东海洋大学 马克思主义学院，广东 湛江 524000)

一、监察体制改革的合宪性

(一)监察体制改革的宪制依据

中国共产党第十九次全国代表大会于2017年10月在北京召开，会议强调监察委员会的职责权限和调查手段都依据新制定的国家监察法，其中原有的“两规”措施换成“留置”措施。这表明监察体制改革已取得实效，同时党员干部的基本权利也得到更完备的法治保障。习近平指出，凡属重大改革都要于法有据[1]。2016年全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察体制改革正式拉开帷幕。试点工作由人大授权开展，宪法中人大授权和人大常委会授权都具有可行性。立足于宪法规范，全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权具有一定的合宪性[2]。王岐山在北京市、山西省和浙江省这三个试点调研时指出，完成检察机关反贪等部门的转隶工作之后再在全国人大常委会就试点工作作出有关决定，三地试点改革为今后推广全国改革和相关法律法规的制定积累经验。三地试点工作的法律依据来源于全国人大常委会对试点工作作出的决定。人民代表大会作为国家最高权力机关，人大产生国家权力机关的组成人员。因此，人大产生监察委员会，监察委员会成立后，原有的“一府两院”格局变成“一府两院一委”。新中国成立初期，人民监察委员会自成立以后，一直在探索监察体制改革道路。历次监察体制改革都经过缜密、合法程序进行，这也是监察体制改革的合宪性保证。

(二)监察体制改革的宪法意义

新中国成立初期设有人民监察委员会，1954年9月改为监察部，1959年4月监察部被撤销。直至十一届三中全会召开后，1986年行政监察体制重建，1987年县以上各级行政监察机关成立[3]。行政监察机关最初只履行监察职能，1992年纪检、监察机关合署办公，党的纪律检查和政府行政监察归属统一职能部门。随着反腐败工作的逐渐推进，当下监察体制已难以完全适应现实需要。国家监察体制是反腐败必不可少的制度，有效开展反腐败的制度保证的前提是具有健全完善的监察体制。我国从最开始成立人民监察委员会和监察部，到如今的国家监察委员会，是为有效制约国家公权力，与其他国家机关的作用有所区别，监察体制的变革与宪法调整息息相关。监察体制改革是符合历史逻辑和国情而设计[4]，改革体现了国家对权力运行的全方位监督，习近平指出从严治党和党要管党，都寓意监督的重要性。党内监督可直接实行，但是对国家的监督无法如此。通过国家监察体系这一法定载体，则可以实现对国家机关和全体工作人员的全方位监督。权力必须被监督。党的十八届六中全会提出，权力的正确运行需要监督来完成[5]。中国特色的监察制度通过监察体制改革来传承和发展，监察体制改革最终是建立党统一领导下的国家反腐败机构。

(三)监察体制改革的实践价值

中国三大反腐败制度主要由行政、纪检和检察院构成。这种体制在特定的历史背景中发挥特定的历史作用。在当前反腐败形势下，多个反腐主体之间未能形成有效的反腐合力，监督工作往往出现“九龙治水而水不治”的情况，多个监察主体之间存在责任划分不清、工作衔接不畅的情况，这也成为国家反腐败体制发展的阻碍[6]。因此，对现行反腐体制的整合刻不容缓。监察体制改革则对全国公职人员全方位监督，有利于整合国家监督资源。行政机关是人大代表国家组建的，要求行政机关依法行使职权。在行政权中的监察权只是对行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员的行使的权力。显然，行政权的监督对象范围是不全面的，并没有将立法机关和司法机关等国家机关及其公务员包括在内。《行政监察法》中指出，监察机关具备行政处分权、建议权、调查权和检察权。同级政府领导监察机关，因此，监察机关实施《行政监察法》，在很多时候难以落实，使得监察机关的运行缺乏应有的独立性。由全国人民大表大会组建的监察委员会与政府、检察院和法院是“平行”的机构，监察委的监督权与政府行政权、审判权、检察院检察权平行。监察体制改革后，人大对国家的监督更直接，政府的行政监察变成国家监察，行政权的秉公执法由国家监察委对行政的监督来实现。监察体制中，国家监察委员会行使检察院的侦查职能，但监察权、检察权和审判权三者互不干扰。监察委员受检察院和法院的制约，确保其监督活动程序规范、公平公正。监察体制改革有利于国家反腐败治理体系与反腐败治理能力的推进，且能实现人民对国家行为的监督。

二、国家监察立法应处理的问题

(一)新监察体制的特点

《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中指出，监察委由人大产生，行使国家监察职能，与党纪委合署办公。改革后的监察委与政府、检察院和法院形成“两院一府一委”的新格局，由人大产生，对人大负责并受其监督。相比以往，改革后的监察权不再归属行政权，而直接由全国人大负责。改革后的党纪委与监察委合署办公，党纪检查和国家监察相互衔接，监察委员会对全国所有行使公权力的人员实施监督，形成全面覆盖的监察体系。国家监察体制改革后，监察委成员由本级人大产生，将试点地区人民政府中的监察局和预防腐败局划归至监察委，人民检察院侦查职权和预防局的职务犯罪等职能一并划归到监察委员会。试点地区暂时停止适用 《行政监察法》以及 《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》《检察官法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的相关条款[7]。

(二)监察主体与被监察客体之间的有机衔接

国家监察机关作为监察主体，应职责明确，公平公正，分清监察与被监察之间的关系。国家监察法赋予监察对象陈述权和申辩权等权力，监察法要调整监察委与人大的关系，监察委与司法机关和检察院的关系。《决定》指出，监察委履行监督、调查和处置等职权，另外对涉嫌职务犯罪的需移送检察院。监察委要调整和规范其自身内部关系。内部关系包括纵向关系与横向关系，主要指纵向关系[8]。监察体制改革后，监察委行使原检察院的反贪反渎职权，管理职务预防犯罪机构的职能及人员调配。改革过程中，全国上下，包括党委、检察院、纪委等众多机关单位都需要根据改革作出相应调整，所谓牵一发而动全身。监察主客体之间的有机衔接尤为重要，这项改革不单单是机构内部整合、人员安排，还包括调整之后职员与工作岗位之间的融洽性和适应性。这是国家权力的重新配置，还需修改相关法规制度，同时必须严格遵循中央指示，贯彻落实党的方针政策。

(三)对国家监察机关的制约

腐败是自古以来存在的老问题，根除腐败问题是个长远的大工程。腐败是人性问题，解决人性问题只有用合理、合法和合宪的制度来规制。如果改革在小部分试点难以取得成效，则需依靠中央在全国范围统一推进。监察制度要明确其独立性，在目前的行政监察体制中，行政监察权由上级行政监察权和本级行政权共同领导，该职权在实施过程中缺乏独立性。《决定》规定监察委由本级人大产生并对其负责，另外监察委受上级监察委的领导，这样一来，既保证其独立性，又保证了监察权的被监督，今后监察权不再归属行政权。现行制度与试点制度中监察委员会的约束不明确，对监察委权力的有效制约亟待解决[9]。

(四)改革中的专业化队伍建设

从以往经验来看，体制改革有时变成了机构调整和人员增减变动的改革。在新成立的机构中，组织成员与工作之间需要较长时间的磨合。监察体制改革后监察委行使检察院反贪反渎和预防职务犯罪等职能，该机构人员全部转至监察委，行政监察职能与检察职能整合，反腐力度大大加强。要完善纪检监察制度，就必须规范执纪执法。绝对的权力会导致绝对的腐败，因此国家权力都必须接受监督。防止滥权现象，保证国家监察体制改革顺利进行，依法加强对监察委权力的监督和制约是当前改革任务重点之一。新的纪检监察合署办公体制，能有效规避改革前监察职能独立性缺乏问题，而且新监察委具备调查和侦查职能。职务犯罪具有长久性、滞后性和常态性等特性，需要完备的专业化队伍建设。相关部门要保持既严厉又审慎的态度，加强对职务犯罪侦查权监督制约的重要性和必要性的认识，确保反贪侦查权力的正确行使。当下监察机关专业化队伍建设人才十分欠缺，人大和法院中此类专门性人才也匮乏[10]。

三、监察体制改革的立法建议

(一)修改宪法

在法律界限之内修改监察法。法律就算再完备也不能将社会上所有事件都纳入法律中，社会在发展和进步，相关法律法规也要在适宜中国特色社会主义道路的大框架下，在一定的法律界限内适时修改。监察委员会的工作开展不能违背人民主权原则。从宪法中或国家职能分工来看，当前改革方案与宪法规范有一些出入[11]。宪法的发展方式主要有宪法解释、宪法修改和宪法惯例[12]。从试点决定来看，监察体制改革涉及监察委的产生、组织结构，如果通过宪法解释不能推进改革，监察体制改革又不属于宪法惯例，那么，只能通过修宪使宪法与改革达到一致。应当明确的是改革后监察委是与政府、法院和检察院平行的机构，因此可在宪法中增写监察委[13]。就当前国家机构改革与宪法文本的关系而言，有的改革受到宪法的明确束缚，有的改革仅面临宪法概括性规定的制约，而有的改革已经明显超越了宪法上的国家权力配置架构，改革决策者应当以尊重宪法相关规定为底线[14]。未修宪而先对相关法律进行修改是不适当的，改革要处理好宪法和法律两者的关系。监察委是新成立的国家机关，需要修改宪法，在宪法中增加监察委，并且明确写出监察委是国家机构，使其具备宪法依据。监察体制改革要考虑各种因素，使其各项程序符合宪法精神和原则。在具备充分的论证和准备的条件下启动宪法修改程序，且与修宪的政治惯例保持衔接。我国宪法自中华人民共和国成立以来，分别通过了四个宪法，现行宪法是82宪法，至今修改过四次。修宪必须在党代会召开后进行，修宪时在《宪法》中增写监察委的法律地位以及监察委同人大、检察院和法院等其他国家机关的关系，明确监察委内部纵向关系。推进国家监察体制改革，还需要提升人们的宪法观念，修宪需考虑到这一点。

(二)制定相关法

《国家监察法》属于基本法，制定《国家监察法》并修改《刑事诉讼法》。按照《决定》的要求，修改《检察官法》《人民政府组织法》《人民检察院组织法》和《反贪污贿赂法》等法律。任何改革过程都必须走法定程序，监察体制改革需按照《决定》要求，在试点地区依法开展改革，待试点地区取得改革实效后，借鉴实践经验对法律作相应调整或修改，形成文本法律法规之后再在全国推行。相关立法过程要公平公开，修改法律时要多方搜集意见信息，特别是听取公民意见向全社会公开草案[15]。另外可考虑修改《各级人民代表大会常务委员会监督法》，此法对完善人大职权有益，也有助于使最高权力机关对监督监察委工作发挥重要作用[16]。《决定》中要求试点期间暂停或者调整检察院组织法、人大刑事诉讼法及地方人民政府组织法，在试点过程中暂停或者调整。试点结束后，需要总结试点经验并全国推广开展，总结经验期间有一个时间上的空隙，被暂停的法律在这个空隙里恢复效力，要保证试点工作与相关法律的修改之间合理衔接，减少法律断层或法律不适现象出现。《国家监察法》的修改涉及宪法和法律层面的问题，不单单是对《行政监察法》的修改，更需另建监察体制。依宪制定《国家监察法》中监察委的职能安排及部门机构设置。未修宪前不能以宪法为依据，监察体制改革的合理程序是，先修改宪法，而后根据宪法制定《国家监察法》，不能先制定法律后修改宪法。修宪和立法在宪法学理论上属不同概念，修宪由最高权力机关完成，但宪法内容的修改、修宪的时机、修宪的程序都受外界影响。宪法中并未规定修宪的边界，实际上宪法界限是存在的，监察体制改革涉及国家宪制体制调整，整个调整的内容受宪法界限约束[17]。

(三)完善自我监督和人大监督

上级监察委和本级人大对监察委的监察权实施监督制约。对监察委的监督还包括监察委员会的内部监督和社会监督。国家监察委和纪委合署办公，党内监督和国家监督相互融合。监察人员增多，权力更大，需要自律。《方案》要求强化对监察委员会自身的监督制约，防止过犹不及。为实现反腐败治理体系和治理能力现代化，要求监察委协调好内部监督和外部监督。监察委内部监督参照党内监督，贯彻学习《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，严格按照执纪、监督、问责的职权配置要求，在违规违纪的监察委职员中，依法对不构成犯罪的腐败行为实施警告、严重警告和撤销监察委职务等非刑事处罚，对触犯刑法的腐败行为实施刑事侦查，并移送检察机关审查起诉，同时对监督权进行合理制约和限制，同级监察委接受同级人大监督，对其负责。可在各级人民代表大会内增设对应机构来加强对监察委员会的监督[18]。十八大以来创新运用的约谈、问责、媒体记者报道、审计审查、两个责任等措施办法也可借鉴来监督监察委。今后监察委被监督的有效方式之一是监察委的双重负责制。监察委员会内部树立法治思维，行事遵循法治程序，那么对其监督也无错可纠。

(四)监察委员会的组织规范及职权运作

国家监察委员会作为执法监督机关，主要行使调查权，并不会代替检察院行使批捕和公诉权。在国家监察委员会成立后，增加反贪反渎和预防职务犯罪等职能，检察机关的侦查职能和改革后监察委的调查职能不一样[19]。为了提高工作效率和加强内部管理，监察体制改革将对内部职能和分工进行调整。对派出机构工作人员统筹安排，协调处理机构权力配置，整合底层监督机构。对底层监督机构镇纪委和县纪检组的监督通过共同执纪、互相监督来实现。监察委应按照实际情况合理配置监督权力，在公职人员较多的地方相应投入较多的监督力量。加强监督执纪人员的业务水平能力，保障监察人员队伍建设专业化，打造一支专业化的监督队伍[20]。对监察委单独安排财政经费，确保监察机关独立性。监察委员会应该明确职责属性，国家监察不能等同于党纪检查，监察范围比行政监察范围大，国家监察不能替代检查监督。监察委员会作为国家机构，其行使职权的程序都必须公平公正且合法，在法律规定的界限内履行职责和自我约束。

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