论性别公正视域下的农村基层协商民主实践

李晓广

(南京农业大学，江苏 南京 210095)

近年来，我国农村基层协商民主实践推进快速。在十八大和十八届三中全会对加强社会主义协商民主建设重要性充分肯定的基础上，在国家领导人讲话和中央文件中都曾反复强调，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”“要大力发展基层协商民主，推进行政村、社区的协商。”“涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村(社区)党组织、村(居)民委员会牵头，组织利益相关方进行协商。”①与此同时，2015～2017年连续3年的涉农“中央一号文件”特别强调，要“切实维护农村妇女在财产分配、婚姻生育、政治参与等方面的合法权益。”“保障好农村妇女的土地承包权益。”“健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”。表明近年来在我国乡村治理中日益突出的女性问题受到中央决策层的高度重视。实事表明，当前我国农村妇女在反贫困、生育健康、资源分配、权益保障等多方面遭遇重重困境，而且随着城镇化的快速发展和大量农村男性剩余劳动力的向外转移，又产生了诸如性骚扰、婚姻维系等等留守妇女问题，这不仅严重影响了她们的生存与发展，制约了乡村治理现代化的全面推进，也背离了习近平总书记提出的“三个平等”重要思想②。因此，在积极推进我国农村基层协商民主实践的进程中，女性问题理应成为重要的议题。

一、农村基层协商民主实践性别公正检视

讲“男女平等”或“男女不平等”，重要的是看这种平等或不平等是否性别公正。如果性别公正，那就顺其自然；如果性别歧视，那就应该去纠正这种“男女平等”或“男女不平等”[1]。从历史与现实的客观角度来看，性别公正主要还是基于女性的社会待遇差于男性并呈现出不合理而提出的，它是一个女性价值追求的课题[2]。就农村基层协商民主的性别公正问题而言，体现为从制度文本到具体实践运行及其结果对女性权利、机会及其利益的尊重与维护。

基于这一理念，首先从国家和地方层面关于农村基层协商民主的原则性规定和倡导性意见来看，因性别盲视而产生的性别公正缺失较为显见。这从两个重要的测量维度即协商主体和协商内容的大致规定可见一斑。如2015年中央出台的《关于加强城乡社区协商的意见》指出，农村基层协商民主的协商议题应主要包括社会经济发展中关乎广大村民实际利益的公共事务和公益事业；农民强烈要求尽快加以解决的困难和纠纷；党政部门针对乡村的政策和工作部署的落实；政策法规明文要求协商的事项；乡村各协商主体如村两委、村民小组、驻村单位、农村集体经济组织和农民合作组织、户籍和非户籍村民及其他利益相关方等提出要求加以协商的事项等。这里既没有明确将农村女性问题作为协商议题，也没有将农村女性作为协商主体单独列出，缺乏性别意识的敏感性。只是在谈到运用多种平台开展农村基层的协商活动时，提到“妇女之家”这一平台。而在之后各地出台的《关于城乡社区协商的实施意见》中，虽然对协商内容和协商主体进行了较为细化的框定，但大致上只是扩展了中央文件的基本规定，触角都没有延伸到女性群体和女性问题，性别意识仍然较为模糊③。

如果说中央和地方文件只是一种倡导性的一般规定，那么各地农村基层应该根据村务工作中碰到的实际问题在制定较为具体的协商民主制度章程及协商实践运行中体现一定的性别公正。但实际情况是，自协商民主在农村实践以来，协商主体在两性之间存在着种种不平等，这些不平等不仅体现为制度文本对女性的性别盲视，而且还表现为参与协商机会的不平等，以及在协商阶段和最终的决策中对涉及女性的相关利益与议题未能给予充分的尊重和关怀。

浙江温岭市是中国农村基层协商民主实践的肇始地，其松门镇在1999年召开了四次论坛，讨论的主题涉及村镇建设、村容村貌、工业经济发展、科教兴镇以提高农村人口素质等。泽国镇的村级民主恳谈会则规定，恳谈会的目的主要是对重要的村庄事务(如村庄规划、经济发展、环境卫生等)和公益事业作出决策。对于参加恳谈会的成员则规定村民可自愿参加，村民代表必须参加。2004年，温岭市正式下发了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》，对民主恳谈的基本原则、议题范围、参加对象等作了明确规定。但从恳谈的内容和参加的人员来看，既没有将农村女性问题纳入恳谈议题，也没有对女性参与作出明确规定，多年来性别敏感度一直较低。直到2005年，将西方协商民主理念引入民主恳谈会，在中外专家学者的参与和指导下，在对一些村镇的民主恳谈会进行控制性试验中，才逐渐有了一定的性别意识。如泽国镇扁屿村将协商民主的主体平等原则嵌入民主恳谈会的制度设计中而产生的参会代表的随机抽签选拔制度，使女性有了被选为代表参与民主恳谈的平等机会。他们采取乒乓球摇号方式选择民意代表，在2005年规定抽签到户，男双女单派户代表，2006、2007和2008年进一步以相同规则抽签到人[3]。而且在2006年的4次试验中，考虑到参会的村民代表在代表性上的问题会导致一些弱势群体(如农村妇女、低保困难户、外来人口等)的声音不能在民主恳谈会上得到反映，还对村民代表之外的参会人员进行了专门挑选。最终在85名参会人员中，除47名村民代表，代表之外人员中有9名妇女，从而使参会人员中的女性比例达到31.1%(超过临界规模的30%)[4]，以确保女性也能像其他群体一样就村庄重要事务发表意见，并且也确实起到了积极作用。但恳谈的主题虽然涉及面较广，如村庄规划与经济发展、治安与环境卫生、垃圾处理与村庄绿化等，却没有关于农村女性问题的议题。另一项农村基层协商民主实践的控制性试验，是分别在2009、2012、2015年，由中央党校妇女研究中心课题组的专家学者全程参与指导的河南Z村三次修订村规民约的村级协商民主实践，协商内容主要聚焦于村庄集体资源分配中男女两性村民的村民资格和权利，并在协商主体中确定一定比例的妇女代表参与村规民约修订的充分协商，而且在修订后的村规民约的宣传、执行中也发挥了妇女们的积极作用，很好地维护了广大农村妇女尤其是出嫁女的合法权益[5]。强烈的性别意识，使村规民约修订中的性别公正得到充分体现。

可见，在由专家学者全程参与指导下的乡村协商民主实践的控制性试验中，尤其是在为解决性别问题的协商事项中，能够较好地遵循性别平等的原则，体现一定的性别公正。但在有专家学者进行制度设计和参与下的协商民主实践中表现出的一定程度的性别公正，并不代表日常的村级协商民主实践中的情况也是如此。近年来，在全国各地农村逐渐兴起的其他协商民主实践形式如村民理事会、村民议事会、党群议事会等中，性别公正缺失的现象也较为普遍。从议事协商的范围和内容来看，几乎各地农村的协商民主形式都规定，商讨和决定的事项主要包括：村庄公共事务，如经济发展、村庄规划、村庄道路修建、环境卫生等；村庄集体公益事业；涉及村民利益的其他事项等。在协商事项上没有明确将农村女性问题列入经常性议题。从协商主体来看，各地农村协商民主章程的制定中也存在着严重的性别盲视。在成员构成上规定，除村两委成员外，要积极吸收老党员、老干部、退伍军人、经济能人、外出乡贤及村中有威望的宗族长等。这些规定看似没有性别歧视，但精英取向的选人标准在传统性别本质主义认知的影响下，却严重制约了女性当选为协商代表的机会，致使女性理事或议事成员比例明显偏低。如安徽省全椒县三个村的村民理事会成员中，女性仅占理事会成员总数的16%[6]；成都市郫县A村的女议事员占比为19%[7]。广东省新兴县某农村社区理事会31名理事成员中，只有4名女性，仅占理事总数的12.9%[8]。四川双流县某村25名议事会成员中，女性只有2名，仅占8%[9]。虽然一些地方，如在江苏某地农村的党群议事会章程中对议事会人员组成上要求吸纳一定比例的女同志[10]，安徽省在出台的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点实施方案》中强调，在村民小组或自然村建立的村民理事会成员组成上，应包括妇女代表[11]，但这些非强制性且措辞模糊的倡导性意见并不能弥补女性代表人数偏低的不足。

现场观察发现，在具体的协商过程中，女性协商代表往往参与消极，发言较为温和，且简单、直接，缺乏逻辑性和辩论性，发言内容也与生活息息相关，多数集中在乡村治理中的细小事务上，对重大事项不仅关注较少，且讨论中缺乏思考，较为被动。以简单平等的随机抽样方式产生协商代表，看似提高了女性代表的比例，实则女性群体在实际的参与中存在着较高的缺席率。即使参与，女性代表保持沉默的也不在少数。当女性代表不愿发言或发言次数过少时，主持人也未给予在场女性适当的启发和带动。在不加干预的情况下，女性群体并不能获得与男性同等的言论表达权，她们的观点被忽略，她们的参与被边缘化④。整个协商过程实际上被由作为强势一方的男性群体所操控，协商民主的对话范式充满了男权主义色彩。这表明，虽然男女间的尊重规范已经被明示了许久，但非正式的规范还是使得男人比女人有更多的发言权力[12]。而且“只有平等进入是不够的，因为这并不能保证弱势群体在进入制度后被平等对待。比如，他们会不愿意参与政治讨论，因为他们会感到无权利讲话或认为别人不会认真对待他们的参与。”[13]两性话语权不对称的协商过程必然带来协商结果的达成以有利于作为强势一方的男性群体而告终，从而导致女性群体的利益得不到应有的尊重和维护。

综上可见，在宏观与微观两个层面，我国农村基层协商民主的制度文本，包括国家和地方关于农村基层协商民主的政策、意见，各地基层具有典型性的村民议事会、民主恳谈会、党群议事会等协商形式的规则、议程等都存在着对女性的主体参与和女性问题的性别盲视。在具体的协商实践中，女性问题在协商议题中的被排斥，女性群体在协商代表席位获得中的低比例，在参与协商对话中话语权的性别弱势等，使得看似人人独立平等、自由无涉的协商参与，却无意中剥夺了女性群体平等参与的主体地位和话语权，置她们的利益于不顾。这表明在中国农村基层协商民主实践中的性别公正缺失还是一个较为普遍的现象。它既违背了协商民主理念的包容性原则要求所有公民都有权参与政治对话进程，提出或质疑某个主张、陈述理由、表达和挑战各种需求、价值观和利益[14]，又违背了平等原则要求将所有公民包容在协商之内，并将外在的或内在的影响如权力、财富和已有的社会不平等排除在外[12]。

二、农村基层协商民主实践性别公正缺失的产生机制

分析导致中国农村基层协商民主性别公正缺失的原因，在更深层次上，需嵌入性别视角阐释传统性别政治价值观念、两性既有权力地位的非对称性及男性精英的自利性等在乡村治理中所产生的变异机制对农村基层协商民主带来的实质影响。

(一)传统性别政治价值观的持续作用力

在传统中国社会，以儒家伦理为核心的性别政治意识形态所体现的“男公女私”“男外女内”等非正式制度规范曾将女性的活动范围严格地束缚在以家庭为轴心的私人领域，公共领域特别是公共政治领域一直是男性的专属领地。“牝鸡不可司晨”的观念使得政治成为女性不可触碰的雷池，偶有“僭越”又得以男性的官场形象来型塑自己，否则就会遭致排挤，“女性干政”还经常会背上“红颜祸水”的骂名。男性的政治属性与女性的家庭属性印刻在人们心中成为一种心理定势。传统性别政治意识形态这种近乎性别本质主义的认知及对两性政治社会化的区别对待，既不因近现代西方性别平等思潮的引入和各种女权运动的冲击而逐渐式微，也不因当代中国在各个层级的参政领域极力推进“男女平等”的政治活动而土崩瓦解。因此，中华人民共和国成立以来，虽然我国在各个历史时期都制定了实现两性平等参政的政策法规，但因传统性别政治观念和价值评判标准没有受到根本的挑战，执行起来往往是南辕北辙。“男公女私”“男外女内”的性别分工模式在当代中国的延续和运作，不仅造成女性的家庭角色定型化、社会角色非政治化的性别刻板模式依然残存，而且致使女性对社会资源、政治资源占有的匮乏，整个社会特别是权力领域，仍然为男性主宰，社会资源和权力资源依然由男性掌控，女性在经济、政治上只能继续处于依附、从属地位。公共政治领域对女性的排斥，政治社会化对女性的忽视，文化素养、政治能力培育中的女性缺失，“相夫教子、男主女从”对女性的角色期待，这一切使得女性按照男性为她们设计好的角色规范去型塑自己，主动将自身排斥于政治之外。尤其是在相对封闭的村落男权文化中，对男人一贯的依附和从属心理，使得农村女性不愿涉足政治。

因此，虽然协商民主进入村民自治领域为农村女性的政治参与提供了制度平台，但是这种制度安排，却遭遇了以“男公女私”“男外女内”为特征的传统性别政治文化的消极抵制。现实中的男女村民长期受传统性别政治文化的熏染，从内心早已接受这一分工模式，并内化为自身的实际行动。这种传统的思维惯性与观念错位的“刚性意识形态”，“主内”和“附庸”的角色定位，严重阻碍了广大女性参与乡村协商治理的积极性与主动性。即使参与事关自身利益的议题商讨，也存在高缺席率，如温岭的民主恳谈会。因为一旦规范获得了社会关注，并获得了共同体成员的遵守，变革这种规范的努力依然必须克服维持现状的压力。即使某人作为个人可以从规范的变革中受益，他(她)也不会选择变革[15]。

(二)两性既有权力地位的非对称性

从协商制度设计与执行本身观之，并不存在显见的性别歧视现象。对协商主体和协商议题的原则规定，也没有剔除女性协商资格和女性协商议题的明显倾向，而且理应包含其中。但这种看似公正合理的制度安排，在实际的乡村协商民主实践中却存在着明显的女性协商主体和女性议题的双重缺失。从表面上看，制度设计与执行者的性别盲视，可以理解为一种性别无意识或性别敏感度低下，如在泽国镇，发展至今的民主恳谈会，没有一位女村干部参与到具体的民主恳谈会的领导工作中，妇联主席(主任)也只是进行一些辅助性工作。民主恳谈会的组织者对两性的参与情况也茫然无知[16]。但各地普遍存在的，尤其是温岭历经十余年，并处于不断变革和完善中的协商民主实践，对女性参与协商的主体作用和女性问题作为协商议题的重要意义的忽略，实则刻写着性别歧视的深深烙印。因为长期以来，各个领域的核心权力几乎被男性群体独占，女性只是权力舞台的配角。在广大乡村更是如此。事实上，从性别视角观之，中国农村至今有两点维系未变：从夫居的父权制和村庄权力的男性绝对主导[17]。在两性权力的非对称格局下，男性群体有意无意地经常在乡村权力核心的周围筑起排斥女性的藩篱，致使乡村自治中女性参与始终只是一种远离权力核心的外围参与，女性问题也从来不是乡村自治中的重要事务。虽然“弱势群体常常在自身的社会层级中设法寻找能有力地表达他们利益和梦想的作为特定群体的代表”[18]，但缺乏权力的女性群体因缺乏在决策机构中为自己代言者，致使女性群体的利益不能有效地融入政策的制定与执行中。虽然村民自治在中国已践行30余年，但乡村民间自治团体的力量还相当弱小，为广大农村女性代言的妇女组织一定程度上仍然是依附于村两委的附属机构。虽然有时也代表女性为她们的利益发出一些声音，但因缺乏和垄断着核心权力的乡村男性精英们形成力量对等的博弈关系，从而对村务决策影响甚微。因此，虽然在乡村权力结构中处于不利地位的女性群体的利益常常受到损害或被忽视，但因权力地位不对等，缺乏和男性群体博弈的筹码，又不得不接受现有制度。即使她们认识到乡村协商民主实践中协商主体地位和话语权的缺失给自身利益带来的损害，但由于没有足够的力量来推动变革，导致不利于女性群体的不平等政治关系依然能够维持下去。而且，一些有幸从弱势行动者进入村治权力领域的女性，由于成为了男权村庄权力结构资源分配的受益者，就很容易在行动和思想上成为男性精英机制的辩护者，也就很少能为女性群体的利益挑战由男性主导的协商民主实践。因此，当两性在乡村权力格局中处于非对等的情况下，受传统性别政治和性别社会分工观念的影响，对女性政治能力低下的固有偏见，使得协商权力配置中的男性偏好几乎成为一种无意识。而且从理性选择制度主义视角来看，乡村男性精英们具有实现自身政治利益最大化的自利偏好，也不大可能将稀缺的协商资源向女性倾斜，从而使得协商民主实践中女性主体性缺位、协商代表性别比例失衡及女性议题边缘化的现象也就在所难免。

(三)男性精英的自利性

虽然中华人民共和国成立以来以来中国主流政治意识形态对实现“男女平等”的呼声很高，但女性的参政程度并没有随着经济发展和社会进步而同步提高。现实中，一些部门却往往以女性参政能力不够或社会经济发展还不足以让更多女性进入权力领域为由而加以搪塞。因为在今天中国的公共政治生活中，性别政治平等虽因国际社会女权运动的影响、联合国之类的国际组织的极力倡扬，及国内一些女性组织如妇联等的大力争取而取得了一定的进展，但根本而言，还只是男性统治阶层基于国家政治意识形态统治的需要，从制度文本上和现实政治生活中表现出对女性参政一定程度的保护、照顾，并且是以不侵害男性群体核心政治利益为界的。换言之，公共政治领域中的性别平等只能是一种文本上的模糊象征，而不能在现实中过于明朗化。而且法律文本中“男女平等”的原则规定，也不是男女双方之间的契约式的约定，男性统治阶层无需承担违约的责任和成本。再者，政治上性别平等，对于推进我国的经济发展、民主建设以及社会主义制度的完善到底具有什么样的积极作用，又没有可见的参照样本；政治上的性别不平等也没有对我国社会秩序、政治稳定和经济繁荣造成明显的负面影响，但如果权力领域女性参政人数不断增多，则必然会分割男性群体一部分政治资源，而且女性越接近于权力核心领域，对男性的威胁越大。因此，对女性参政一贯持有偏见、为政绩终日忙于经济发展和社会和谐稳定的各级权力部门的男性精英们不可能在实际的政治生活中把“男女平等”和“计划生育”“环境保护”等这些对经济发展、社会稳定关系重大的基本国策放在同等重要的位置上，从而与女性平等共享“权力”这杯羹[19]。“男女平等因为不涉及经济社会发展的主流，远离经济建设这一中心任务，自然因为不重要而被忽视。”[20]由此可见，从中央到地方各部门在关于协商民主制度的设计中性别盲视或性别敏感度低下也就成为寻常之事了。

而作为处于探索阶段的乡村新生事物的协商民主，对原先就被边缘化或者被排斥在村级权力结构之外的广大农村妇女来说，被作为协商民主规则章程主要设计者的男性乡村精英们所忽视也就是理所当然的事了。而且即使一些地方和基层政府部门对农村女性平等参与协商民主制定了一些保护性的规章，但各乡村其实都是一些理性的个体，其利益不可能与上级部门完全吻合，何况乡村自治的自由裁量权和弹性空间较大，上级部门又不能过多插手村民自治事务，由此导致在传统性别政治观念的作用和保护自身政治利益的驱动下，乡村男性精英往往寻找制度软约束的真空，致使跃然纸上的保护女性参与协商民主的一些规章在很多情况下只是一种虚置的象征，而不能发挥应有的效用。

三、实现农村基层协商民主性别公正的策略反思

综上所述，农村基层协商民主性别公正缺失是多重因素相互作用的结果。从实际操作层面来看，应融入性别视角，紧扣“明确协商内容、确定协商主体、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果”这一主题，以实现“三个平等”②为目标，创新农村基层协商民主运行机制。第一，加强政策法规的顶层设计，建立对政策文本内容的性别审读机制，强化地方和基层党委、政府的性别敏感意识和推进性别公正的责任意识，将社会性别意识纳入农村基层协商民主政策、法规设计理念，明确女性的协商主体权益和女性问题协商的重要性。第二，构建由村党组织领导、村委会负责、村妇女组织参与的协商代表和议题的性别遴选机制，优化协商代表的性别结构，提升协商议题遴选中的性别意识。第三，构建包容性性别商讨机制，如针对女性议题的专门协商形式的开放、对女性非逻辑性表达和非理性见解的公平对待等，以强化女性代表的利益诉求和意愿表达对协商成果达成形成有效压力。第四，建立协商成果采纳、落实的性别监督与考评机制，严格协商成果落实程序、明确责任主体、细化考评内容，以杜绝和切断外生性变异机制产生的性别歧视或性别盲视对协商成果落实效度的影响。第五，建立协商民主理念与技能的性别培育机制，以妇联、妇代会和妇女之家等为组织载体，培育和提升广大农村妇女参与民主协商的意识与能力。这是最终形成一种性别公正的农村社区协商新局面的基本方略。

但根本上而言，必须逐步以先进的性别文化理念取代传统性别政治价值观在各领域的主导地位，改变各层级各部门核心权力结构中的性别失衡，以及有效抑制男性群体的自利行为。这显然不是一蹴而就的事。但当今中央对解决农村妇女问题的高度关切与地方的积极回应，基层党政解决基层女性问题对提升自身执政能力的现实需求，处理日益紧迫的农村妇女在反贫困、身心健康、人身安全、婚姻危机、权益保障等方面的问题对乡村男性精英治理能力的严峻考验，农村妇女表达“个人利益”或争取“公共利益”的参与式民主需求的不断增长对现有乡村治理中参与主体性别结构失衡的现实挑战，及传统社会性别分工导致的乡村“男工女耕”使农村妇女在村庄公共事务治理中的性别优势和治理能力日益凸显等，又说明路虽漫长却值得期待。

注释：

① 参见习近平《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，人民日报，2014年9月21日(02版)；中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》，http://news.xinhuanet.com/2015-07/22/c_1116010168.htm。

② 2013年10月31日，习近平总书记在同全国妇联新一届领导集体谈话中，将中国特色社会主义妇女发展道路所要实现的目标表述为：“妇女平等依法行使民主权利、平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果”，即权利平等、机会平等和结果平等的“三个平等”重要思想。

③ 参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，各省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的实施意见》。

④ 参见张婧的《性别视角下的民主参与和协商——以温岭民主恳谈会为例》，浙江大学硕士学位论文，2009年；卓惠平的《妇女参与社区民主协商的途径、成效和启示——基于青岛市城阳区的调查》，中国妇女报，2016年12月20日B2版。

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