刑事审判中审判委员会制度的发展与完善

□马若飞

(郑州大学法学院,河南 郑州 450000)

1　审判委员会制度概述

1.1　审判委员会制度的发展历程

审判委员会制度是中国司法制度的重要组成部分，旨在指导司法审判工作，保证法律适用的统一性以及司法裁判活动的公正、有序。早在新民主主义革命时期，审判委员会制度雏形已具。解放战争时期的东北解放区政府于1948年颁布施行了《东北解放区人民法庭条例》，其中规定：“村、区人民法庭组织审判委员会，成员由上级政府委派一人与农民代表大会选举的若干人组成”[1]，“审判委员会”首次作为一个专有名词开始出现。全国第一届人民代表大会在1954年通过了《中华人民共和国人民法院组织法》， 从“全国人民法院设立审判委员会，审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题” 这项规定中，可以明确看出审判委员会的日常职能。在接下来的1955年，伴随着最高人民法院审判委员会正式成立，全国范围内也开始加快了建设审判委员会制度的步伐，从而使审判委员会制度作为我国一项特色的司法制度，得以最终确立。

1.2　审判委员会制度的工作职能

《人民法院组织法》规定：审判委员会的工作职能为总结审判经验，讨论重大或疑难的案件以及其他有关审判工作中存在的问题。从建设该项制度的初衷来说，上述的职能应有主次之分。其中“总结审判经验”应作为主要职能，其余两项职能应起辅助之效。但是，结合我国实际的司法实践，讨论具体案件耗费了审判委员会大量的精力和成本，致使审判委员会职能出现异化，其职能范围有较大程度的扩张。

1.3　审判委员会制度的性质

法学界对于审判委员会制度之定性，至今尚未形成统一意见。其中主要观点有以下几种：第一，“审判委员会不是审判组织而只能是审判管理组织”。[2]第二，“审判委员会是审判组织”。[3]第三，“审判委员会既是审判组织，又是法院内部的集体领导组织”。[4]第四，“审判委员会不是法院的内部行政领导机构，但也不是具体的审判组织，而是一种对审判工作享有领导权和监督权的组织形式”。[5]

对于上述四种观点，笔者较为认同第三种观点，即审判委员会既是审判组织，又是法院内部的集体领导组织。认同理由解释如下：合议庭应当执行审判委员会讨论重大疑难复杂案件后所做出的决定，此时审判委员会发挥着裁决案件的功能，其与合议庭应同属审判组织；而审判委员会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题，因为不关乎个案结果的判断，主要起着审判管理的作用，此时审判委员会的性质是法院内部的集体领导组织。

1.4　审判委员会的组成人员和运行方式

纵观我国现有法律条文，审判委员会的人员组成并没有给出明确规定。《人民法院组织法》中也只是给出原则性规定：“院长提请人大常委会任免审判委员会委员，院长主持委员会会议”。在具体的司法实践中，也大多是由法院院长、副院长、党组成员、主要业务庭负责人、政策研究室主任以及专职审委会委员等担任法院的审判委员会委员。笔者认为，除了审委会的组成人员法律尚未做出明确规定外，审委会讨论司法案件的程序也不够规范。《最高人民法院审判委员会工作规则》对审判委员会的活动进行了规范的司法解释，其中对审判委员会讨论案件的程序予以简要规定。但是，该司法解释在指导地方各级法院审判委员会的日常工作方面，收效甚微。根据笔者的了解，我国地方各级法院，尤其是在基层人民法院，审判委员会的日常运行模式大体如下：首先，案件审理报告由该案件的承办人先行备好；其次，相关业务庭的庭长审查该案件审理报告，然后分管该庭的相关院领导决定是否将该案件提交审判委员会讨论。如果分管院领导同意提交审委会，则应由其请示法院院长，最终由院长审核该案件是否提交审委会讨论。如果法院院长决定该案件进入审委会讨论，那么，承办人还需与审委会日常事务负责人进行交接，由其将相关材料转交给各审判委员会委员。到了案件的讨论阶段，具体流程是先由承办人介绍基本案情、争议焦点、举证、质证情况及法律适用，然后由分管院领导发表意见，紧接着其他审委会委员相继给出对案件的个人意见，最后由院长做出最终决定。需要说明一点，司法实践中会出现法院院长主动提起某些案件进入审判委员会讨论的情形，遇到此种情形，通常院长会就案件的问题先发表个人意见，再由各委员依次发言。

2　我国审判委员会制度存在的问题

2.1　审判委员会成员行政化色彩浓重，难以保证案件裁决的公正性

根据笔者的了解，在我国现阶段，各级法院的院长和副院长是当然的审判委员会委员，审判委员会的其他组成人员也多由法院各主要业务庭的庭长和研究室的主任构成。诚然，上述审判委员会委员当然具备一定的业务素养和审判经验，而且有些委员还是业务骨干和办案能手，但是需要注意的是，我国目前正处于全面推进依法治国的发展阶段，因而需要更多完善的法律以及更加健全的法治思维，在这种大环境下，上述人员的法学思维和业务能力能否胜任现阶段审判工作的要求，有待考证，尤其是基层人民法院的院长，一旦步入领导级别，他们会将很多精力花费在行政事务上，平日里抽出时间学习并“充电”的时间较少，这在一定程度上影响了他们在审委会讨论案件时作出的判断。此外，法院还在审判委员会中专门设置了专职审委会委员，该职位设置的初衷是为了解决审判委员会人员组成行政化的问题，旨在吸纳几名专业素养高、业务水平强的法官以提高审判委员会组织的专业性，但是这一原有的期许却在现实中落空了。原因在于，司法实践中，专职审委会委员已经成为另一种形式的“行政领导职位”，很多法院存在这样一种情形：安排未能成为党组成员、退居二线的业务庭负责人、下级法院的院长成为专职审委会委员。因而专职审委会委员从人员组成而言，背离了设立的初衷，成为另一种层面上的行政待遇。由此可见，鉴于我国审判委员会的组成结构不合理、不规范，很难吸纳一些法学高学历的、知识层面较新的、审判能力突出的法官充实审判委员会队伍，致使审判委员会的自我完善和发展不能落到实处。

2.2　审判委员会讨论案件的程序违反诉讼规律

我国现阶段审判委员会讨论案件程序不够科学、不够规范，主要体现在以下几点：

2.2.1审委会案件讨论范围不明确

目前，法律和司法解释对于审判委员会讨论的案件范围都没有给出明确的限制。纵观司法解释规定此项内容的条款，内容多具弹性。在此背景下，原则上审判委员会可以对任何案件进行讨论，审判委员会讨论案件的自由裁量权过大，这种做法导致了审判委员会过多参与审判个案，剥夺了许多案件接受合议庭审理的机会，在一定层面上削弱了当事人的诉权。

2.2.2审委会案件讨论方式不公开

审判委员会讨论案件方式的秘密性，违背了审判公开的原则和直接言词原则，更是制约了程序正义的实现。程序正义离不开审判公开和当事人参与，法院裁判是否正当不仅依赖于其审判时认定事实是否清楚、适用法律是否正确，还体现在审判程序是否正当、合法。在我国以往的司法实践中，“重实体，轻程序”是一种惯常的做法，但是随着我国司法体制改革的深入以及依法治国的推进，我们开始将程序公正和实体公正置于同等重要的地位，甚至在两者发生直接冲突时，实体公正还要让位于程序公正。但是，反观我国现阶段的审判委员会制度，对于提交审委会讨论的案件，审委会讨论、决定案件结果的过程是秘密不公开的，这与审判公开原则相背离，更是违背自然正义，不符合“法官必须给与所有与案件结局有着直接利害关系的人充分陈述意见的机会，并且对各方的意见和证据平等对待，否则他所制作的裁判就不具有法律效力”一说[6],更进一步说，审判委员会制度的运行也和直接言词原则相违背。按照直接言词的原则，裁判者必须要当面直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，其本人必须亲历法庭，听取双方当事人对案件的举证、质证，辩论，在整体了解案情的基础上，方可对案件进行裁决。而审判委员会讨论案件时，直接剥夺了当事人辩论的权利，当事人无法参与法庭审判，只能消极、被动地等待判决结果，根本无法参与审判委员会委员对案件形成心证的过程，因而很难保证案件处理结果的正当性。

2.2.3审委会案件讨论有违回避原则

审判委员会的日常运行方式违背了回避原则。申请回避权是法律赋予当事人的一项重要诉讼权利，当事人可以依此申请与案件有利害关系的人员退出此案的审理程序。申请回避是保证法官在审理案件时不偏不倚、公正裁决的一项重要原则。但是，在审判委员会讨论案件的过程中，当事人的这一正当诉讼权利被无情剥夺，他们无法知晓参加审委会讨论案件的人员，因而根本无法判断参与案件讨论的审判委员会委员与本案是否有利害关系，申请审委会委员回避的问题更无从谈起。

2.3　审判委员会审判业务指导职能未得到充分发挥

按照我国的司法规定，审判委员会兼具讨论、决定案件的职能和指导审判业务的职能。但是在司法实践中，审委会的职能明显失衡，具体体现为：审委会讨论和决定具体案件的职能被扩张，总结审判经验、指导审判业务的职能被偏废，这种现象在基层人民法院表现得尤为突出。

3　审判委员会制度的完善建议

3.1　改革审判委员会的人员构成，强化优胜劣汰机制

上文已述，我国审判委员会的委员大多由各级法院的院领导、各业务庭庭长组成，专职审委会委员作为一种副院级的职务待遇，也具有行政化色彩。因而，为了增强审判委员会审判的专业性，促进该组织的自我发展，笔者建议，在审判委员会委员的选任上，应通过法律文件制定明确而又合理的标准，提高审判委员会组织的准入门槛，设置的选任标准应充分考虑司法现状，打破目前由法院院长、副院长以及主要业务庭庭长担任审判委员会委员惯例，创设类似竞争上岗的优良机制，进一步破除审判委员会组织的封闭性，在具备审判委员会委员任职资格的优秀法官中择优选取，各级法院要对当选的审判委员会委员定期进行考核和评估，具体可以参照公务员的相关考核标准，结合司法实际，划分数个考评档次，将业务能力强、考核结果合格的委员继续留在该组织内，对定期考核不合格的委员应责令其检讨，并在下次考核时着重对其进行考察，连续两次考评不合格的委员就不得继续担任审委会委员，以此实现优胜劣汰，增强该组织的自我完善。

3.2　改造审判委员会讨论案件的程序，变“行政会议式”为“庭审式”

前文已述，现阶段审判委员会讨论案件的方式是“行政会议式”，讨论过程封闭，与案件有利害关系的被告人及其辩护人、诉讼代理人无法有效参与并发表意见。但在当下的实施中，与法院同级检察院的检察长或检察委员会委员却可以出席审判委员会会议。检察机关派员参加审判委员会会议，名义上是行使法律赋予的法律监督权，但这种辩护方不在场的情况下参加审判委员会会议，其实质等同于裁判者与公诉方单方面接触，致使审判委员会的中立性得不到保障；同时，这与当下司法改革强调的审判公开是背道而驰的。为增强案件当事人和社会大众对司法裁判的认可和信任，笔者建议改造当下审委会讨论案件的程序，将其改造成“庭审式”的审理方式，具体做法是，审委会审理相关上会案件时，除了案件的承办人之外，案件的公诉人、被告人及其辩护人、诉讼代理人也要参加庭审，但是也要注重诉讼效率，适当简化审理程序，审委会委员在听取承办人对案情的概要介绍和归纳的焦点后，可以对案件的一些关键性问题允许控辩双方发表意见并进行辩论，在此过程中，审委会委员会对案件有更加直观的了解，增强亲历性。此外，允许被告人及其辩护人、诉讼代理人参加审判委员会的审理程序，当然也意味着他们有申请与案件有利害关系的审判委员会委员回避的权利，当然，申请回避必须是有因回避，前提是有证据证明参与庭审的审判委员会委员与案件有利害关系。

3.3　设置审判委员会专门办事机构，提高审委会工作实效性

我国人民法院内部目前并没有为审判委员会配备专门办事机构，这在某种程度上影响了审判委员会日常工作规范、有序地开展。大多审判委员会委员在上会讨论时是第一次接触案件，对案件的情况并不了解，所以基本都是一边听承办人的口头汇报，一边看案卷，等承办人将案件汇报完了，甚至有些委员对案情还未搞清，在此情况下进行讨论、发表意见更多是遵循案件承办人的思路和判断，无法保证最低限度的公正。因此，为了改进审判委员会审理案件的效果，笔者建议，应在法院内部设置专门为审判委员会服务的办事机构——审判委员会办公室，其职责应包括以下几点：第一，审查提交审判委员会审理的案件，对不符合审判委员会审理条件的案件，应当出具书面理由连同案件材料一并退回案件承办人。第二，及时将符合审判委员会审理的案件案卷材料发放给审判委员会委员，以便审委会委员在审理前及时了解案情，为庭审做好准备。第三，在审判委员会审理案件前的三个工作日，应将此次参加庭审的审判委员会委员的名单在法院的公告栏里予以公示，方便当事人查看，并行使回避的申请权。第四，审判委员会办公室人员和审委会委员应定期开会，制定审委会的工作计划，研究新类型的案件，定期进行工作总结及审判经验总结，以此强化审判委员会的宏观指导职能。

3.4　限定审判委员会案件审理范围，强化审判委员会的审判管理功能

将审判委员会审理案件进行“庭审化”改造后，并不意味着审判委员会可以随意审理任何案件，为了充分发挥该组织的作用和价值，应将审判委员会的工作重心放在审判管理、总结审判经验等宏观指导方面。法律必须严格限定审判委员会审理具体案件的范围，将大部分案件的裁判权交还合议庭或独任审理的法官，具体做法如下：

3.4.1限定审委会案件审理范围

适用简易程序审理的案件，除非该案件经依法申请转为普通程序进行审理，否则不得提交审委会讨论。

3.4.2明确审委会案件审理标准

法律规定了“重大”“疑难”“复杂”的案件需要提交审判委员会讨论决定，至于符合什么标准的案件才是“重大”“疑难”“复杂”，法律并没有明确规定，这种笼统地规定使得审判委员会原则上可以审理任何一个案件，自由裁量权过大，因此，在后续法律的修改中，应对该标准进一步细化与完善。

参考文献：

[1]肖建国、肖建光.审判委员会制度考-简评取消审委会制度的现实基础[J].北京科技大学学报,2002(4).

[2]刘根菊、刘蕾.审判委员会改革与合议庭权限[J].国家检察官学报，2006(1).

[3]陈瑞华.正义的误区[J].北大法学评论,1998(2).

[4]周士敏.试谈提高审判委员会讨论案件的质量问题[J].政法论坛，1988(2).

[5]黄双全.民事诉讼法比较研究[M].澳门：澳门基金会，1999.

[6]陈瑞华.看得见的正义(第二版)[M].北京：北京大学出版社，2013.