我国公务员平时考核中存在的问题及对策研究

□廖求宁，苏立宁

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

1　引言

作为公务员管理中一项制度性基础工作，公务员考核是公务员制度建设中的一个战略环节。公务员考核分为平时考核和定期考核，平时考核是定期考核的基础。平时考核主要是考核公务员岗位职责的履行情况，工作目标达成情况以及考勤状况等。[1]平时考核的方式主要有两种：一种是由分管部门或领导对下级公务员的工作和行为表现进行定期或不定期的评鉴并将结果填入平时考核登记表；另一种是公务员根据岗位职责和能力标准建立个人工作计划，分管领导定期审核完成情况。在实际工作中公务员平时考核虽然在促进公务员认真履行职责，强化工作动力方面取得的一定成效。但是许多公务员对平时考核为何存在，作用认识不清，许多人始终停留在“谁来考、考什么、为什么考”的问题层面，甚至认为公务员平时考核可直接忽略不计，这也导致机关工作人员不作为、乱作为、职责不清、工作效率低下，俨然成为突出问题和矛盾。因此必须破解公务员平时考核中的多维困境，加强社会各界对平时考核工作的重视，努力完善公务员平时考核制度。

2　公务员平时考核的研究背景

公务员是国家负责统筹管理经济社会秩序和公共资源，维护国家法律规定贯彻执行的公职人员。公务员队伍建设关系到党的执政能力和执政基础，对于建设服务型政府、法制型政府、责任型政府具有重要意义。[2]科学的公务员平时考核制度能有效评价公务员的工作业绩，也能够激发公务员的潜力，实现个人价值和社会价值。2014年9月18日，由中共中央组织部人力资源社会保障部和国家公务员局共同印发的《中共中央组织部人力资源社会保障部国家公务员局关于深入开展公务员平时考核试点工作的通知》，详细规定了考核的种类、原则、范围和方法等。然而在实际过程中，各种关于公务员考核的法律文件往往处于被各部门束之高阁的状态，没有真正的按照规定运行，重选拔任用，轻考核管理的问题始终没有得到有效解决，更加谈不上加强对公务员的平时考核。习近平总书记指出：“考察识别干部，功夫要下在平时”，因此，公务员管理部门针对公务员不作为、工作懒散的情况，必须加大考核力度，发挥好平时考核的激励监控作用，促进公务员树立正确政绩观，激发公务员的内生动力，积极主动地为老百姓做事。

按照党十八大提出的“完善干部考核评价机制”的要求，从中央到地方，都在大力推进公务员平时考核的发展。2013年4月16日在天津召开全国行政机关公务员平时考核工作经验交流会上，杨士秋强调：“当前和今后一个时期，应以建立指标科学、程序严谨、配套完善的考核评价体系为重点，全面推进公务员平时考核工作。”更进一步要求：“各地各部门需从制度建设、建立合理有效的指标体系、创新考核方式方法、拓宽考核结果使用途径四个方面着手推进公务员平时考核工作开展”。[3]在中央的全力推动下，平时考核工作获得飞跃性发展。并且全国各地政府机关积极响应，其中江苏沭阳县，根据“完善干部考核评价机制”，提出突出中心主线，使考核导向更加鲜明；创新内容设置，促使考核内容多元化；加强考核操作，促进考核方式科学化的基本思路。

综上所述，根据我国国情，要加强公务员平时考核，实现公务员平时考核工作的科学性、规范性。从严管理公务员队伍，加强公务员个人作风和政绩观，建立系统、高效、实用的公务员平时考核体系已经是完善公务员管理的先决条件。

3　公务员平时考核的管理规定文件

我国的公务员制度正式施行于1993年10月1日，是以李鹏总理签发国务院第125号令予以发布的《国家公务员暂行条例》为标志。1994年3月8日由人事部发布的《国家公务员考核暂行规定》，表明我国公务员考核制度正式形成。目前公务员平时考核的主要依据：《公务员法》、《国家公务员考核暂行规定》和 《国家公务员暂行条例》以及人事部1995年发布的《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》、1996年发布的《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》、2000年发布的《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》 以及中共中央组织部和人事部在2007年正式印发的《公务员考核规定(试行)》。[4]一些地方政府政府根据本地实际情况，为进一步强化公务员管理，公正、客观地评价机关公务员的德才表现和履职情况，健全考核工作机制，有效激励和监督公务员履职尽责，制定的相关实施办法。这些管理文件就平时考核要求、标准、原则等都做了详细界定，形成了一套比较完善的公务员平时考核体系。

4　公务员平时考核制度的构成要素

根据《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定(试行)》的相关规定，公务员平时考核制度主要由下述几个部分构成：

4.1　考核原则

根据《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定(试行)》的规定，以及各省市结合当地实际，制定的实施细则。平时考核以公务员的日常工作、行为表现和工作实绩为重点。坚持领导与群众相结合，定性和定量考核相结合，秉承公正、公开和注重实绩的原则。

4.2　考核内容

平时考核是以公务员岗位职责和工作任务为依据，重点考核“德、能、勤、绩、廉”五个方面，以工作实绩为重点，并考核公务员岗位职责履行情况、工作完成情况和考勤等。

所谓“德”指政治、思想道德品质的表现。主要包括公务员在政治上能否坚持党的基本路线，忠于国家、遵纪守法以及恪守社会公德和职业道德方面情况。

“能”指业务知识和工作能力。业务知识是公务员从事岗位工作所需的专业知识。工作能力不仅包括从事工作任务的能力，也包括执行能力、应变能力等。

“勤”指具有认真的工作态度和事业心，工作严谨负责，任劳任怨以及遵守工作时间等行为表现。

“绩”指工作实绩。包括努力完成工作任务，即完成任务的数量、质量；效率高，即完成工作任务过程中表现的行动和管理效率高；效益好，即完成工作任务后，获得的经济效益与社会效益等方面都很高。

“廉”指廉洁自律情况。主要看公务员是否遵守党和国家清正廉洁的法律法规；是否廉洁奉公，有无违纪违法现象；是否有假公济私、化公为私等行为。

4.3　考核周期

根据各省市印发的关于公务员平时考核实施办法的相关内容，平时考核可以月或季为周期开展，全国大多数省市采用以季为周期进行考核。其中山东省青岛市的采取以季为周期，采用周纪实、月小结、季考评，平时考核在年度考核所占比例不低于60%。并且各单位能够随机应变，结合实际情况缩短或延长周期，采用月或半年的周期形式，但周期不能超过半年。[5]而河南省根据《公务员考核规定(试行)》等有关规定，结合本省实际，在《河南省公务员考核实施办法》中规定平时考核，周期可以采用周、月或季，但考核周期不得超过三个月。[6]各省无论采用何种周期，都旨在规范考核工作，优化考核体系。

4.4　考核办法和程序

根据河南、山东、浙江等省市实施的平时考核暂行办法，平时考核主要采取被考核人做好工作纪实、分管领导检查评价、领导小组审定等程序开展。首先，个人记实。被考核人把每日工作实际记于《公务员平时考核纪实表》，进行思想和工作总结。其次，分管领导审核。分管领导根据个人记和岗位职责履行情况、日常任务完成情况以及出勤等进行实行分级审核。如实评价，提出改正意见并给予结果。最后，领导小组审定。小组根据纪实表的记录及分管领导的评鉴，进行全面比较，确定最终结果并划分优秀等次，并进行反馈。[7]

4.5　考核结果使用

平时考核作为年度考核的基础，在确定年度考核等次时，平时考核结果所占比例较大，严重影响公务员年度考核结果等次。对于公务员年度考核的各个等次效力在《公务员法》第三十七条指出：机关对连续三年以上被评定优秀的公务员在晋升职务时予以优先考虑，而对得到不称职等次评价的公务员则降低一个职务层次任职。[8]同时平时考核结果也是作为公务员工资福利、培训奖励等方面的重要考量。

5　公务员平时考核取得的成效

公务员队伍的好坏直接影响着国家与社会的进步，对公务员进行平时考核已经成为目前我国重点工作之一。加强公务员平时考核工作对于国家公务员队伍建设等方面具有巨大成效与作用。

5.1　提高公务员的工作效能

平时考核是公务员考核中的关键点，评鉴结果对于公务员的优秀等次、岗位变动以及工资福利等方面有着至关重要性，这也促使许多公务员勤恳工作，认真学习，不断提高自身工作效能，秉承党的优良作风，改变以往不作为、不担当的行为，以人民的利益为自己工作的根本所在。南通市在推进平时考核工作上，建立起全覆盖的多维考评体系，并实行网上申报、审核、确认、网上随时通报结果的全员绩效“一网考”，不仅有效激发公务员勤恳工作，提高了工作效能，而且使整个机关单位工作作风由好转优、主体绩效全省领先、整体战斗力持续提升。[9]

5.2　促进公务员廉政勤政

平时考核不仅仅考核公务员的“德、能、勤、绩、廉”五个方面。尤其对担任重要领导职务的公务员，更要严格考核其是否恪守党和国家廉洁从政的相关规定;是否遵纪守法，有无违纪违法行为，进行权权交易，权钱交易等。平时考核在很大程度上对广大公务员有着较为显著的鞭策作用，加强了公务员的思想作风、工作作风，促使其奋发进取，尽职尽责。2013年临沧市人社局认真贯彻落实《临沧市人民政府关于印发临沧市行政机关公务员考核实施细则(试行)的通知》精神，建立完善公务员平时考核制度，将公务员平时考核作为年度考核的重要依据。2013年7月，已对全局86干部职工一、二季度平时履职情况进行了考核，96人次考核结果为“优”，76人次考核结果为“良”，全部参加考核人员考核平均分为88.2分。主要对公务员及机关人员岗位职责履行、出勤、廉政勤政等情况进行考评。[10]从结果上看，临沧市所有公务员考核都在“良”级或“优”级，说明平时考核在很大程度上促进了公务员恪守廉洁从政和廉洁自律的相关规定，真正地为党和国家做事。

6　公务员平时考核中存在的问题

为加强和完善公务员平时考核的系统性和规范性，政府逐渐出台了许多行之有效的公务员考核管理条例和规章制度，对促进公务员考核的发展和建设有着显著成效，却仍然存在一些不可忽视的问题。

6.1　平时考核目的不明确，忽视平时考核的重要性

平时考核和定期考核共同构成了公务员考核体系框架，定期考核根据平时考核的结果进行，《公务员考核规定(试行)》第三条明确指出将平时与定期相结合。但是实际实施过程中，诸多单位仅将定期考核放在首位，忽略平时考核的作用，使定期考核缺乏明确的依据，未能真实反映出被考核人员工作和行为表现。同时现众多法律条例只是对平时考核作了简单性的界定要求，没有将其与公务员奖惩机制配套实施，导致许多公务员习惯性认为平时考核可有可无，无论考核结果优秀与否，不会对其造成任何实质性影响，只需在定期考核，特别是在年终考核中表现优秀，努力工作即可。除此之外，现实情况中，公务员平时考核的目的主要集中在干部提拔任用方面，而忽略了其建设高素质人才队伍和保持廉政勤政优良作风的真正作用。2017年之前，山东省由于未全面推行公务员平时考核，过去的考核，往往存在着“以印象论成败”的现象。领导总是以自身对下属的印象看法决定下属的考核结果，没有明确考核目的和重要性，一切“以印象论成败”。上级的不重视，同样导致下级不专注于工作本身，只想在上级面前“出境”。[11]

6.2　平时考核主体较单一，职责分工不明晰

我国公务员平时考核制度缺少应有的民主参与及民主监督，社会公众缺少参与权，因此考核主体较单一。虽然在《公务员法》以及一些相关文件中规定了考核主体，要求各方互相配合进行全方位考核。[12]但在具体实施过程中，考核主体主要有组织、群体、个人等，且各主体因工作、生活的原因，要求各方按照统一、标准程序和方式进行考核评价，需大量人力、物力支持。这使得许多单位为加快考核速度，简化考核程序和内容，忽视其他考核主体的作用，直接由上级根据下属日常工作和行为情况，与下属的临时接触沟通进行考核。并运用职权，结合考核结果进行奖惩，进而推动公务员管理工作。但是由于上级时间、精力和能力有限，不可能全方位的了解下级，并受上下级之间的利害关系，以及其使用的考核方法，无法真实反映被考核对象的情况，给予客观、公正的评价，划分考核等次。此外，考核者在考核工作各个环节中应承担的责任也不明确，考核有误时该怎样追究责任亦没有明确说明。在考核标准既定的情况下，若其他未考核人员发现考核错误时，不能决定考核错误应如何追究，更无法直接让上级承担责任。而且，职责分工不明确，导致各方相互推卸责任，考核工作无法有效推进，或者考核工作出现失误时，无人更正或者承担责任，且责任人不明确，亦谈不上如何纠正错误。

6.3　平时考核标准不具体，优秀等次难以确定

目前，公务员考核标准、岗职能定位等还不够完善。其原因是公务员工作范围广泛，有些岗位所处环境形势变化迅速，使得建立一套系统、规范、科学的平时考核体系难上加难。虽然有些地方政府本着因人、因事、因时的原则对考核标准作过比较详细的解释说明，却因区域之间情况差别较大，而且各岗位特点，工作任务差距明显，各单位之间以及被考核对象之间没有比较性，导致公务员考核指标体系建立困难，不具体、过于宽泛，考核结果容易失真扭曲，致使考核结果的运用失范，公务员优秀等次难以确定。例如，安徽省开始试点平时考核工作时，最初采用工作日纪实考核，但是许多公务员认为一天一记太繁琐，而且每天记的内容都差不多，所以应该明确考核标准，分类考核公务并设置不同的考核内容，这样才能考到点子上。[13]

6.4　平时考核结果使用不到位，缺乏管理实效

我国公务员制度建立的时间比英美等国家晚，系统架构体系不够完善。在公务员平时考核的过程中，有很多地方政府未能坚持客观公正的原则进行考核，并将评鉴结果及时告知被考核人员，评鉴结果使用也未能做到公平公正。多数情况下考核没有实质性，徒有其表。同时没有真正做到考用结合的原则，考核结果未与奖惩制度配套实施，工作表现突出的奖励，表现差的则惩罚，导致多数人轻视平时考核工作，只将年度考核放在首位。重庆市在平时考核结果使用上，对考核评价“好”等次的人员，奖励每月1000元。但也只是在奖励评价优秀的公务员，而对于考核结果差的，没有明确给予惩罚或处分。[14]平时考核的结果使用不到位，公务员正当利益未能得到保证，不仅加大领导人员管理难度，影响乃至整个机关的绩效考评与个人的工作效率效能，更重要的是，影响定期考核的结果。

6.5　平时考核监督制约机制不健全

平时考核的监督主体一般是各级人事行政部门。但其只局限于关注考核结果，忽视了考核是否合理、工作是否认真，考核方法是否符合实际等。因缺乏严格标准的监控机制，致使人事行政部门监控实施不力，无法得到有效的监督成果；并且有些监督只是走个过场，没有起到应有的作用；再者而言，人事行政部门实施监督范围还不够广泛，监督体系涉及的面仍过于狭小，不够深远。更重要的是，社会舆论对考核监督的作用发挥不够充分，社会舆论对平时考核的监督取决于政府对传播媒介和听证公开的控制程度，如果绝对控制，则意味着群众处于“无知”状态；如果控制较弱，则有多种声音和舆论并存。但在实践中，无论是人事行政部门还是社会舆论，由于考核信息不够公开，关注点面不同，二者对平时考核的监督、制约功能发挥不够充分，并使多数应受到严格监控的对象处于被遗忘的状态，从而难以实现对平时考核的有效监督制约。

7　完善公务员平时考核的对策建议

平时考核是公务员考核的关键性环节，要使平时考核真正达到全面客观地评价公务员的德才表现和工作实绩的目的，关键在于设置科学完善的公务员平时考核制度，因此针对公务员平时考核中存在的问题提出具有可行性的建议。

7.1　明确平时考核目的，强化对平时考核重要性认识

注重平时考核工作能有效加强年终考核的可信度。因此必须提高公务员对平时考核重要性认识，将其作为指导、激励、鞭策公务员的重要手段。公务员平时考核有助于公务员在日常工作中回顾反省、改正错误。同时还能激励公务员奋勇争先、履职担当，将岗位赋予的责任履行好，将人民的愿望实现好，始终把工作重心放在人民群众身上，以人民的利益为自己工作的根本所在。因此，也需要政府努力打造“以人为本”的考核文化，创造追求优秀绩效的价值理念，增强公务员对平时考核工作的认可。2017年2月开始，安徽省淮北市公务员管理部门，为完善公务员平时考核评价体系，明确考核目的，强化对平时考核重要性的认识，选取了14家市直以及22家县区直单位为试点。根据当地实际情况，研究制定了平时考核试点工作实施计划，划定试点范围、明晰考核对象、周期、标准、结果运用等内容。按照工作实时发展进度，召开部署会、协调会、推进会共达4次，通过“以点带面”的方式，循序渐进，推进平时考核工作，持续强化公务员对平时考核工作的认识。[15]

7.2　明定平时考核主体，确立职责分工

平时考核主体是指对考核对象做出具体考核评价的组织、群体或个人。[16]要全面了解被考核对象工作特点、岗位职责以及绩效，评价被考核对象的综合行为表现，并给出客观工作的评定结果，需根据实际情况确定考核主体，不能由单一主体进行考核，加强各主体之间的联动性与配合，杜绝“一言堂”现象发生，各主体各抒己见，全方位、多角度的对被考核对象进行考核，增加考核的科学性。同时明确各考核主体的责任，做到一职一责，在考核过程中无论哪个环节出现错误，都可以直接追究到责任人，纠正错误。如，2017年河南省环保厅在推进平时考核工作上，根据《河南省公务员平时考核暂行办法》和《河南省环境保护厅公务员平时考核工作方案》，先是处室领导对分管下属评价考核，厅领导对分管单位相关人员进行考核，提出初次评价，然后由考核委员会办公室意见归纳总结，厅领导和考核委员会所有相关人员对被考核人的结果依次进行不记名投票表决，并根据结果进行排名，最终由厅党组会审视核查后，以系统和张榜公示的方式将考核结果进行为期3天的公示以接受社会公众的监督。同时省纪委驻省环保厅纪检组全程跟踪监督并负责保密统计汇总，大大推进公务员平时考核工作的完成。[17]此举对其他地区确定考核主体，以及明定职责方面提供了有效借鉴。

7.3　建立分类、分层的平时考核标准

我国公务员数量庞大，每个个体所承担的职务、工作事务各不相同，采用统一的考核标准，无法有效地进行评鉴。因此需要处理好共性与个性、普遍性和特殊性的关系，一切从实际出发，实事求是。妥善解决统一标准和工作差异性之间矛盾。所以应建立分类、分层的考核标准。第一，根据工作和业务等进行分类考核，各部门应根据部门实际情况确定具体标准。即使是同一部门也应依据工作性质特点等进行考核。第二，实行分层考核。由于人员的岗位职责不同，所要完成的工作目标也不同，不但在考评指标的选择时需要考虑，在设置指标体系时也要有所体现，应对不同岗位级别的公务员采用不同的考核指标和办法。为构建一套科学合理的公务员平时考核标准体系，2017年3月，重庆市荣昌区根据党的十八大会议上以习近平总书记为核心的党中央关于加强干部队伍的新要求，结合自身情况，提出了科学制定考核标准和内容、改进和创新考核方式的计划方案。其中就明确提出对公务员考核以分层分级的方式进行，参加考核的人数过少或过多的，可以将同一层次或同一级别不同类别的人员合并或分组考核。[18]

7.4　注重平时考核结果使用

平时考核结果使用是否到位，不仅关系到公务员考核制度的生命力，而且也会触及公务员考核管理的根本。因此在考核过程中，第一，坚持考用结合原则，公务员考核必须与正确运用考核结果直接挂钩，考核结果应作为调整公务员的职务、级别奖励、处分、降职的参照标准。这样才能真正发挥考核的作用，进一步提高考核工作在公务员管理中的地位。第二，平时考核结果使用应和奖惩管理相配套，做到该奖的奖，该罚的罚，其目的就是从制度上督促公务员完成最基本的工作要求，提升工作效率。对平时工作懒散，无担当，不作为的公务员，进行及时有效的批评教育，将问题扼杀在摇篮里。相反，对公务员出国学习、岗位调整、评优评先时，优先考虑平时考核优秀的公务员。在平时考核结果使用上，山东省青岛市坚持平时考核结果的“三使用”，即干部评价上使用、干部培养上使用、工作整改上使用，彰显了平时考核的“指挥棒”和“风向标”作用。天津市将结果使用与培养使用挂钩，明确公务员的岗位调整、福利待遇、奖励惩戒等，要以平时考核结果为参照标准。[14]

7.5　加大对平时考核的监督检查力度

加大对平时考核的监督检查是规范平时考核工作的关键。为此必须加大对平时考核的监督检查力度。首先，加强公民参与，疏通公民参与渠道，发挥社会舆论的监督和问责功能。这样，就可以利用公民和社会的力量规范平时考核过程始终。其次，加强监督检查，各级领导干部加强对平时考核的监督，采用定期或不定期的方式突击检查，对未进行平时考核或敷衍了事的给予批评指正，并督促完成。例如，2017年6月，由河南省委组织部、省人力资源社会保障厅、省公务员局共同组织开发的公务员平时考核信息系统正式上线，便于对公务员日常工作进行随时随地考核评价，同时上级考核委员会能及时知晓考核结果进行审定，并有利于加大对公务员平时考核工作的监督，促进平时考核体系的完善和发展。[19]

8　结语

总之，平时考核作为公务员考核中不可或缺的部分，平时考核公正与否、结果合理与否，不仅关系到能否激发公务员的主动性、积极性和潜在能力，更重要的是关系到公务员能否真正做到为人民的利益而工作。[20]因此，无论是平时考核还是定期考核，应及时找出客观需要与实际结果间的差距，总结经验，从实际出发制定各项改进措施，完善公务员考核制度的框架体系。

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