我国农村土地制度改革研究综述

□明　亮,郝儒杰

(1.成都市社会科学院,四川 成都 610023；2.四川省直机关党校,四川 成都 610017)

农村土地制度改革是近年来我国政、学两界所关注的热门话题。围绕着这一主题，形成了一些具有代表性的观点。其中，有影响力的包括农村土地私有化、维持农村集体土地所有制和农村土地国有化等有关农村土地制度改革的主张。那么以上论点各自包括哪些具体内容呢？哪种改革模式更适合当前我国的经济和社会发展形势呢？这些都是需要我们进一步梳理和讨论的问题。

1　土地私有化模式

土地私有化的主张由来已久，影响力颇大。其主要观点在于认为由于当前我国农村土地制度产权模糊，无法使土地资源得到优化配置，另外农民的相关权益也无法得到保障。而赋予农民一种清晰的排他性的土地产权，则可以解决上述难题。主张土地私有化的学者有茅于轼、杨小凯、秦晖等。

茅于轼(2009)认为，“为什么我国的农民问题那么难解决？三农的问题那么复杂？政策每年都在出，而且都是一号文件，是最重要的政策，但是见效甚微。原因就是没有抓住根本，是在外围兜圈子。核心问题是农民对土地的所有权。”[1]茅于轼的观点很简单，现有的农村土地制度改革都是在隔靴搔痒，要想解决农民问题，还得赋予农民的土地财产所有权。杨小凯认为土地私有化可以将农民从土地上解放出来，加快城市化进程，解决当前充斥在城乡之间的大量流民问题。私有化必然使地价升值，进城农民能够在出售土地过程中获得更多的收益，从而减少贫富分化，同时也为其进城提供了一定的资本；另外，土地私有化还能够带来土地租金的上升，从而增加农民的收益。所以农民并不一定非得通过出售土地来积累进城资本。即使他们卖掉土地，也可以通过购买保险的方式来降低风险。土地私有化还能够促进土地集中，从而加快机械化步伐，提高效率。重要的是土地私有化还能够杜绝地方官员和村干部通过土地开发敛财。至于人们所担心的在土地私有化之后会出现土地兼并和公共利益建设成本增加的问题，完全可以通过法律途径来解决。[2]秦晖(2007)在《农民地权六论》一文中从多个方面对土地私有化的优越性进行了辩护，并提出了“地权归农”的观点。他认为农民在现行土地制度下不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。农民只是在别人特许下“使用着”土地而已。他们不仅没有产权，而且“佃权”也很不可靠，不要说“永佃”，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置，就是政治上达到消极的“防危机”配置也还很勉强。[3]所以他认为“地权归农”要比其他形式的土地制度更有利于农民。其实他所强调的“地权”并不特指土地所有权。因为在他看来，由于意识形态和多方面因素的影响，在当前中国难于实行彻底的土地私有化，所以保护农民的地权必须从现有土地制度允许的层面上做起，比如应尊重农民的土地使用权，如有需要，不能随便以公共利益的名义强制征收而是向农民购买这种权利。

总之，土地私有化即取消农村土地集体所有制，将农村现有的土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。按照不同的时间标准，在具体的操作方法上又可以分为四种不同的私有化模式。但是农村集体土地不论是以何种时限实行私有化，都会带来农村土地利益格局剧烈变动而导致的社会动荡，风险极大。[4]可能也正因为如此，土地私有化遭到了很多学者的批判，其中最主要的是来自土地集体所有论者的诟病。

2　坚持集体土地所有制

土地集体所有论者的主要观点是认为我国现行的集体土地所有制具有极大的优越性，应该坚持和完善。集体土地所有制是我国农村现行的土地制度，不但受到了国家法律的认可和保护，而且拥有众多的支持者，如温铁军、李昌平、贺雪峰等。由于集体土地所有制所遭受的最大挑战来源于土地私有化改革论者的主张，所以倡导集体土地所有制的论者也主要是在与私有化论者的争论中来阐述他们的土地制度观点。集体土地所有制论者一个鲜明的观点便是，当前我国所实行的集体土地所有制是广大人民群众自己的选择，符合中国现阶段的国情，是最合适的土地制度。具体包括如下主张：

一是主张土地私有化是西方理论逻辑的误导，不利于中国农村的发展。土地私有化是基于西方理论逻辑基础上的理想类型，认为只要在土地私有化基础上形成可以自由买卖的土地市场，就能够带来土地的规模经营。而广大发展中国家的经验实际显然无法支持这一理论假设，一些发展中国家土地私有化改革的实践教训也证明了简单套用西方理论逻辑无助于解决发展中国家的问题。所以在中国土地制度改革的问题上坚决不能走一些发展中国家的老路——搞土地私有化。[5]二是认为现行集体土地所有制对于广大农民而言是一种社会保障的制度安排。集体土地所有制保障了每个集体成员的土地承包经营权，这对于农民而言是一种最基本的社会保障。如温铁军(2009)认为，鉴于中国人地关系高度紧张，目前这种按人口平均分配，按户占有产权的农村土地制度主要还是向农民提供维持生存的基本保障。[5]在这样一种制度安排下，农民既可以进城打工，也可以回乡种地，不用担心失去土地。这一土地制度对于缺乏社会保障制度的广大农村地区而言，具有重要的生存保障功能。正是在这个意义上，贺雪峰(2009)认为，让进城务工的农民能够回到土地是他们的最基础的人权。[6]三是认为农村集体土地所有制是我国社会稳定发展的基础。而中国在快速的城市化和工业化过程中之所以没有出现大规模的贫民窟化，而且一直保持着快速稳定的发展，主要归功于现有土地制度能够保证农民可以自由地进城务工经商和自由地返乡务农谋生。这是社会稳定的前提。而如果允许土地私有化和自由买卖，小农会在地方权利与资本结盟的强势介入下大批失去土地。其结果是城市贫民窟化和农村社会冲突同步加剧，大规模的社会动荡将不可避免。[5]所以土地家庭承包责任制被认为是中国公平的底线，也是中国社会稳定的底线。[7]四是认为集体土地所有制并不等于无效率。集体土地所有制一直被诟病为无效率，阻碍了土地流转，不能促进土地资源的优化配置。而李昌平(2003)的调查研究却发现现有农村土地制度并不影响土地使用权的流转。[8]同时，国家出台的一系列政策也在很大程度上推动了农地使用权的流转。即集体土地所有制并没有限制土地流转，也就不存在无效率这一说法了。

但是，正如土地私有论者所指出的那样，当前实行的土地集体所有制确实存在着产权模糊，土地承包经营权不能抵押，流转不畅或者是流转费用低，农民权益受损的情况。针对这种状况，不少学者提出了改良现有土地制度的观点。例如农村集体土地股份合作制的改革模式。这类改良模式相对于单纯地强调集体土地所有制的重要性而言，在增强集体土地所有制的活力方面进行了有益的探索。

3　土地国有化模式

土地国有化就是要改变我国当前城市土地和农村土地分属不同所有制局面的形态，废除集体土地所有制，将农村土地收归国有。向国惠(2005)等人认为，我国农村土地名义上集体所有而实质上为国有制，这种法律上的产权的模糊性和内在逻辑的不一致性，使得农村土地产权主体模糊，各种土地权益的矛盾滋生，农民权益受损严重。在现实中，各级政府代表国家行使权力，在农民的土地使用权、受益权和处置权缺乏有效保护的情况下，随着土地带来的财富的增值，农村土地产权的法律制度的缺陷成为政府垄断土地市场以及一些腐败官员利用土地大肆寻租的制度缺口。基于此，向国惠等人提出，为了杜绝乡村组织乱占土地的现象，应在废除农村集体土地所有制的基础上，确立农村土地国家公有制。一切土地收归国有。这既符合土地的自然属性——国家所有(公民所有)，又符合我国社会主义性质。农村土地国有化的具体方案是：国家“购买”集体土地的所有权——集体将所得“收益”全部分配给农民——农民用所得“收益”购买国家土地的永久使用权(私有)。[9]还有的学者提出了国有加999年使用期土地改革模式。即在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、鱼塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。年期土地经营使用权可以抵押、继承、赠送、转让。这一制度的优点在于农村土地国有，使全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，在建设用地时，国家不再需要将所谓的集体土地征用成国有土地。若是国家公益建设用地，国家采取赎买收回农民999年使用权的方式；若是经营性建设用地，则是投资者和企业，在农民手中租赁、购买土地的使用年期，也可由农民自愿将土地入股。土地的价格以999年使用期价值为基础的供求决定。这样，可以避免工业化和城市化过程中低价征用农民土地，从农村土地上赚取收入，或者用地商低价进地，谋取暴利，并且征地款被县乡村层层截留等一系列经济和社会问题。[4]另外，“农村土地永佃制”也是一种类似于土地国有化的农村土地改革模式。

总之，土地国有化被认为是有利于厘清国家、集体和农民三者之间的土地权利和义务关系；有利于实现农村土地效益优化，促进其市场化和商品化进程；有利于加快农村劳动力的自由、有效转移；有利于城市工商资本向农村投资和国家财政向对农村的进一步倾斜。[10]刘云生(2006)等人还认为土地国有化与我国的主流意识形态相吻合，有着深厚的政治和制度基础，是符合农民行动意愿的土地经营激励机制。[10]即是说由于改革成本小，土地国有化被认为是一种有效的农村土地制度改革方案。

除以上具有代表性的观点外，还有主张在农村实行土地复合所有制的。即对同一土地有两个不同的所有权主体。其主张是对农村已实行承包经营的土地，实行国家和农户双重所有，国家掌握与地租相联系的土地所有权，其他所有权归农户所有；或农村土地法律所有权或终极占有权属于国家，由国家成立专门的土地资产管理机构行使，农民则享有农村土地的经济所有权或现实所有权；或实行土地集体和家庭都拥有一部分土地所有权的公有制模式。[11]虽然复合土地所有制模式具有一定的价值和可行性，但总的来讲影响力较小。

4　结论与讨论

土地私有化论者指望通过明晰产权和市场化交易来优化我国的土地资源配置，从而改变土地的二元结构格局。但是存在着巨大的政治和社会风险，可行性较低。坚持集体土地所有制能够最大限度地保证土地分配上的社会公平效应，还能够避免因激进的土地制度改革而出现的社会不稳定因素，但最大的难题在于如何处理快速城市化进程中的土地优化配置问题。土地国有化虽然有利于打破我国的土地二元格局，实质是在讲土地私有化；另外，土地国有化在操作过程中容易造成偏重从国家利益的角度来考虑土地制度改革，忽略了农村集体组织和集体经济组织成员的土地权利。也就是说以上土地制度改革模式都有一定的合理性，但又都有一定的局限性，需要进一步完善，不是最优化的土地制度改革路径。造成这一现象的原因在于以上这些理想型的土地制度改革模式不是忽略了我国土地制度形态现状就是没有充分考虑当前我国社会发展的复杂性。1980年以来，家庭联产承包经营制度作为我国一项基本的农村经营管理制度得以正式确立和稳定下来。这一制度将土地分为国有土地和集体土地两类。城市土地归国家所有，农村土地归农村集体所有，农民享有从农村集体经济组织获得承包土地的经营使用权利。2002年颁布的《农村土地承包法》，将上述关于土地的权属关系用法律的形式确定了下来。在这一制度形态下，农村集体土地要转变为国有建设用地必须经过国家征用这一途径，这也成为了现有土地制度被人广泛诟病的重要原因。但凡改良也就是要通过最小的代价来换取最大收益状况的出现，那么最优的选择就将是如何完善现有制度以增强其活力而不是另辟蹊径。显然，土地私有化和国有化的改革都要修改现有相关法律，具有较高的成本和风险。另外，《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村集体土地所有制是我国的农村的基本土地所有制。那么在国家土地制度没有修订之前，我们谈论国家土地制度改革必须限定在既定的法律框架内，不然就缺乏法律依据，这也是衡量当前我国各地土地制度改革的重要标准。从这个角度来讲，诸如私有化这类当前被广泛议论的土地制度改革模式在现实中都是没有意义的，如何拓展农村集体土地所有制在新形势下的活力才是土地制度改革的根本方向。现实中，国家土地制度体系的最新修订与完善也是在遵循土地承包关系稳定且长久不变这一原则基础上展开的。

2013年被誉为是我国的改革元年，农村土地制度改革也自此进入了新的历史阶段，农村土地产权制度改革成了农村土地制度改革的重点方向。十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要赋予农民更多财产权利[12]，包括附着在农村土地和农民身份基础上的集体经济组织成员权利、农户宅基地用益物权、农民住房财产权等农村产权，都被纳入了可以流转交易的范畴。2014-2017年的中央一号文件连续对农村土地和农村集体产权等作了制度安排，具体包括农村土地承包制度、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地管理制度、征地制度、新型农业经营体系、农村集体产权等内容，虽然在一定条件下从制度上放宽了农村土地入市、抵押、担保和流转交易的限制，拓展了赋予农民更多财产权利的渠道，还在一些地方积极开展了农村土地产权制度改革的试点，但农村集体土地所有制和土地承包关系不改变、农地用途不改变、不能损害农民利益仍是一以贯之的前提条件。党的十九大报告提出的“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”[13]既是对前期我国农村土地制度改革创新成果的高度总结，也进一步明确了其发展方向。近日发布的《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》，吸纳了“三权分置”，第二轮土地承包到期后再延长三十年，农民进城务工后的土地承包权益，土地经营权流转和融资担保等议题[14]，将近年来的改革实践成果上升为国家法律，对农村、农民和农业发展而言将带来巨大的制度红利。其中，农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置被认为是与家庭联产承包责任制等同的制度创新，在满足农村土地不同功能需求的同时，也回应了各类利益相关群体对农村土地制度改革的利益诉求。

参考文献：

[1]茅于轼.“恢复农民对土地财产的所有权”[N].建设市场报,2009-2-16.

[2]杨小凯.中国土地所有权私有化的意义[EB/OL].www.xslx.com.

[3]秦晖.农民地权六论[J].社会科学论坛,2007,(05)上.

[4]周天勇.农村土地制度改革的模式比较和方案选择[EB/OL].山东农业信息网.

[5]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿,2009,(02).

[6]贺雪峰.回到土地是农民最基础的人权[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2009,(01).

[7]曹锦清.我很反感有人要把土地私有化[J].上海国资，2006,(05).

[8]李昌平.慎言农村土地私有化[J].学习月刊，2003,(12).

[9]向国惠,晏呜,曾娟红.农村土地所有制的思路[J].北京邮电大学学报(社会科学版),2005,(02).

[10]刘云生.农村土地国有化的必要性和可能性探析[J].河北法学，2006,(05).

[11]孙贞贤.关于农村土地制度的几种观点[C].全国地学哲学委员会第十一届学术会议论文集.

[12]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,2013-11-15.

[13]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网,2017-10-27.

[14]石亚楠.《农村土地承包法修正案(草案)》进行分组审议—— 让农民吃上“定心丸”[N].农民日报,2017-11-10.