监察体制改革新探：监司官制度的现代镜鉴

文 （..西南政法大学，重庆 400）

内容提要：监司官制度是宋朝对地方监察体制进行的重要创新。在“路”一级地方行政区域，宋朝设置“帅”“漕”“宪”“仓”四种监察机构，分司军事、财政、司法、救济四方面的监察职权，有效弥补了唐代节度使制度权力过于集中的缺陷，在相互制衡的基础上，实行专业监督、加强内部监督，促进了专业化技术官僚的产生，取得了良好的监察效果。在国家监察体制改革的背景下，研究以宋朝的监司官制度为切入，探讨了我国监察体系的自我监督机制、横向分工机制、纵向领导机制以及协同配套机制问题，提出了改革我国监察体制的四条向路——以内部互查加强监察机关的自我监督、以精细分工提高监察机关的专业化水平、以变革领导产生方式提升监察效果、以法律配套巩固监察机关的监察权威，试图开拓出一幅全域立体式异体监督的模式图景。

一、引言

（一）问题的提出

国家监察担当着肃清吏治、促进廉洁、保证政令畅通、提高行政效能的重任，是国家职能的重要维度。《中华人民共和国监察法》的出台，标志着我国监察体制改革进入了一个新的阶段。一方面，《中华人民共和国监察法》实现了国家监察的全面覆盖，构建了集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的基本框架；另一方面，深入推进国家监察体制改革，尚有许多具体问题亟待解决，包括：我国监察体系的自我监督机制、横向分工机制、纵向领导机制以及相关配套机制问题等等。这是监察体制改革的研究与实践需要进一步努力的方向。

（二）文献回顾

目前学界对于我国监察体制改革的相关探讨，主要集中于以下四个方面：

1.关于国家监察体制改革的基本问题的研究。国家监察体制改革包含了机构设置、职能整合、纪法衔接、监督机制等基本问题。马怀德教授提出了国家监察体制改革人大决定、地方试点，设置机构、与纪委合署办公等六项主要任务，以及监察机关和司法机关的衔接、对监察机关的监督和制约两大改革难点问题。［1］江国华、彭超探讨了国家监察立法的六个基本问题，即立法目的、性质定位、职责属性、职权范围、衔接机制、监督机制。［2］谭家超指出国家监察权的设置具有四个方面的功能：国家权力结构的调整功能、权力运行及权利维护的保障功能、国家公职行为的净化功能、国家整体形象的增信功能。［3］

2.关于古今中外监察体制的历史总结与经验借鉴的研究。在本土经验总结和域外经验借鉴方面，相关研究成果较为丰硕。张晋藩教授从监察制度史的角度，剖析了思想、制度、法律三者间的内在联系，认为只有三者结合才能演绎出一幕幕鲜活的监察历史；［4］此外，张晋藩教授还分析了中国古代监察机关的权力地位，认为监察权的行使重在统一，避免因多元性互相牵制而失监漏监，中国古代监察法为当前监察体制改革提供了可资借鉴的历史经验。［5］陈光中、邵俊阐释了中国古代监察官监督各级官吏的方式以及历代监察领域的立法，还阐述了孙中山先生“五权宪法”思想指导下的民国监察体制，分析、借鉴了美国、日本、英国、瑞典等国家的监察制度与反腐败体制。［6］

3.关于监察体制改革的方向问题的研究。监察体制改革的方向，应该是使监察资源由分散走向集中，实现机构与职能的整合以优化监督权的配置。秦前红教授认为，国家监督权的分散配置是当前监察体制诸多弊病之根源，监察体制改革应秉持监察权独立行使的理念，应当以实现机构与职能的整合为目标，以优化监督权的配置模式。［7］陈光中、邵俊分析了技术调查在监察工作中的必要性，法律中应对其使用予以明确规定，另外，他们还提出了关于留置权行使的四条人权保障规范，讨论了监察权与检查权、审判权的衔接问题。［8］白皓、杨强强研究了监察体制改革的进路问题，［9］从保持监察权独立性、制定监察责任制度、处理好党的领导关系、机构或职能部门设置等方面提出了完善我国监察体制的路径。江国华教授提出了国家监察委员会立法“先总后分”的模式，即先制定具有基本法属性的《国家监察法》，待条件成熟，再制定《国家监察委员会组织法》和《国家监察程序法》等单行法律。［10］庄德水认为，深化国家监察体制改革，必须实现改革的适应性与自主性的统一，既适应中国政治价值、现实政治体制以及国际反腐借鉴，又要规范组织结构和人员管理。［11］总而言之，国家监察体制改革，是要通过监察体制的整合、监察关系的重构以及监察手段的优化，实现全域立体监察模式的构建。［12］

4.关于监察委员会的监督问题的研究。针对监察委员会的监督，学界一般认为有同级人民代表大会及其常务委员会的监督、上级监察委员会的监督、司法监督、社会监督等。童之伟教授就对监察委员会的监督制约的强化进行了专门探讨，［13］强调了对位高权重的监察委员会进行监督的必要性，拓展了现行体制设定的监察形式，提出了适应监察委员会的新的监督方式。李勇、余响铃认为，应从程序监督、自我监督、律师介入制度、社会监督等九个方面着手完善对监察委员会的监督，保证国家监察权的持久公信力。［14］

目前学界对于监察体制改革的基本方面如监察权行使的独立性、职能整合、机构整合、古今中外的经验借鉴等等，探讨可谓透彻深入，也为国家监察体制改革的深化和细化提供了很好的方向指引和理论借鉴。在《中华人民共和国监察法》颁布以后，部分研究探讨的背景已经改变，有的研究成果已向实践转化，余下部分多数值得继续深入探讨挖掘。比如：对监察委员会的监督，可以着重探讨监察委员会的自我监督；对古今中外监察思想、监察制度的借鉴，还可以落实到更具体的层面；以专业化为取向建立监察官制度以及划分监察委员会内部机构等等。

在推进国家监察体制改革的背景下，结合《中华人民共和国监察法》，研究探寻监司官制度之精义，并予以现代诠释，以期为解决我国监察体系的自我监督问题、横向分工问题、纵向领导问题、配套机制问题等提供有益思考。一言以蔽之，是要增强我国监察体制的制度自洽性，增强国家监察体制变革的制度自信和文化自信。

二、我国现代监察体制的历史与现状

（一）我国现代监察体制的制度渊源与变迁

我国现代监察体制渊源长远、发展曲折。1927年4月，党的五大产生了党的历史上最早的专门监督机构——监察委员会，分为中央和省两级，专门进行党内纪律检查工作。［15］由于革命斗争的原因，1928年6月党的六大正式撤销了监察委员会。抗战胜利前夕，革命形势发生了重大变化。因此，党的七大通过的党章恢复设立了监察委员会并对监察委员会的任务和职权进行了规定。新中国成立后，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，政务院设立了人民监察委员会，地方各级政府亦相应设立了人民监察委员会。①1954年五四宪法通过后，政务院改为国务院，人民监察委员会改为监察部（厅、局）。在党内监督机构方面，成立了中央和地方各级纪律检查委员会，基于党内反腐形势的需要，1955年党内成立监察委员会替代了纪律检查委员会。1956年党的八大加强了党内各级监察委员会的建设，明确了各级监察委员会之间的垂直领导，探索实施派出常驻监察组制度。1959年，反右斗争扩大化和“左”倾思想的影响，导致监察工作难以为继，我国各级行政监察机构被撤销，监察工作停滞，更有甚者，党内专门监督机构也在九大时被撤销，直至十一届三中全会方始恢复设立。②十一届三中全会恢复设立的党内的专门监督机构，系中央和地方各级纪律检查委员会。

自20世纪80年代行政监察制度恢复以来，历经三十余年的发展，行政监察体制日益成熟，形成了纪检监察合署办公、行使纪律检查与行政监察职能的监察体系。1987年，我国恢复成立了监察部，地方各级行政监察机关亦相继恢复设立，国家行政监察体制得以恢复和确立。1988年，国务院审议通过了《监察部“三定”方案》，重新调整和明确了监察部的主要职能与任务、机构设置与职责行政人员编制等。1993年1月，中纪委和监察部正式开始合署办公，此后地方各级纪委与行政监察机关也逐步进行了合署，形成了集纪律检查与行政监察于一体的工作机制。1997年5月，《中华人民共和国行政监察法》的出台，标志着行政监察进入法治化的发展轨道。

行政监察是政府内部监督的重要形式，监察部门是政府的重要组成部门，三十余年来，我国行政监察体制日益完善、不断成熟，成为现代国家治理体系中的重要一维，在防范和打击腐败、澄清吏治、匡正风气方面起到了积极的作用，取得了良好效果。但随着改革的不断深入，原有行政监察体制已渐渐不能适应新的形势，与社会期望呈现出一定落差，存在着监察覆盖面不足、监察资源配置分散等问题。于是，由行政监察转向国家监察的改革应运而生。

（二）国家监察体制的现状及问题

在反思行政监察体制的不足，总结北京、山西、浙江三地试点经验的基础上，《中华人民共和国监察法》勾勒出了中国特色国家监察体制的基本轮廓，初步建立起了全面覆盖、集中统一、权威高效的国家监察体系。

《中华人民共和国监察法》在监察范围方面，首次实现了对所有行使国家公权力的人员的全面覆盖；在监察机关设置方面，整合了之前分散的反腐机构及其职能，集中了反腐资源，并确立了上下级监察委员会之间的领导关系；在监察权限方面，明确了监察委员会监督、调查、处置三大职责以及可采取的留置、查封、扣押等调查措施；在对监察机关和监察人员的监督方面，规定了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督、内部监督等监督方式；此外《中华人民共和国监察法》还对监察程序以及反腐国际合作等作了一定程度的规定。

在现有监察体制轮廓下，存在许多尚待深化或细化的问题。比如监察委员会内部监督机构如何设置，对该内部监督机构的监督又应如何实现；又如监察官制度如何具体建立，监察委员会内部横向的部门设置应秉持什么原则；再如，在监察委员会的权力架构中，如何处理水平方向和垂直方向的权力制约的关系，等等。

国家监察体制改革应以问题为导向，既要注重吸纳现代理论的精华，又要重视从优秀的本土文化中汲取养分，涵养文化自信。对宋朝监司官制度进行新的思索与考察，发掘其在内部监督、权力制衡、监察专业化等方面的制度优势，以解决当前地方监察体制表现出的问题，正是研究要旨所在。

三、宋朝监司官体制的基本架构与制度优势

宋朝监司官制度在完善监察系统内部监督、促进监察官员专业化分工等方面有良好探索，研究尝试发掘其中制度优势，滋养现行改革，对其有所助益。这种制度优势主要体现在机构设置与运行体制方面，这将会对推进当前改革带来有益思考。

（一）宋朝监司官体制的基本架构

开国之始，宋朝统治者即“召诸镇节度使，会于京师，赐第留之，而分命朝廷文臣出守列郡，号知州军事。 ”［16］《文献通考》记载：“节度使不食本镇租赋。藩府除授虽带都督之名，而实不行都督之事。”［17］可见宋朝意图解决唐末及五代时期藩镇林立的弊病，而开启了约束地方权力的制度变革。不仅如此，县令也由中央官员兼任，称为知县。宋朝在外官任用上所采取的中央集权主义，［18］可见一斑。宋朝行政区域，被分为路、州、县三级，与州平级的行政区还有府、军、监三种行政单位，在路一级行政区域①一说为监察区。宋朝的“路”大致相当于唐朝的“道”，“道”的长官一般为观察使（或称节度使）。观察使本是由御史台派往地方的监察官，但由于战乱频繁导致中央政府无力控制，遂成为割据势力。，宋朝次第设置了经略安抚司、转运司、提刑按察司②或称提点刑狱司，其长官称为提点刑狱使或提点刑狱官。、提举常平司作为地方监察机构，其对应的长官分别称经略安抚使、转运使、提刑按察使、提举常平使，在州一级行政区设置通判，作为地方副长官行使监察权力，州一级的行政命令必须经过通判附署方能产生效力。

在路一级的监察机构中，其组织官员如经略安抚使、转运使等，统称为监司官。监司官的设置，是将唐朝时设置的节度使一分为四，以达到分割地方财权、事权、军权、司法权的目的，以制约地方势力、巩固中央权威。经略安抚司，又称“帅司”，长官为经略安抚使，主要负责一路的军事、工程建设以及军事监察。转运司，又称“漕司”，长官为转运使，主要掌管地方财政、税务监察等，负责将地方政府日常开支以外盈余的社会财富输送到中央。提刑按察司，又称“宪司”，长官为提刑按察使，主管地方司法、负责案件审查与复核等。提举常平司，又称“仓司”，长官为提举常平使，主管地方社会救济以及盐铁专卖等。“帅”“漕”“宪”“仓”四司互不统属，直接向中央政府负责。［19］此外，宋朝还设置了走马承受对监司进行巡视监督、制定诸路监司互查法使监司互相监督，作为监司官制度的配套制度，不仅增强了监察体制的自洽性，形成了严密完善的监察体系，也实现了监察的法律化和制度化。［20］

监司官的分设，体现了严耕望先生“宋代政治常以下层分权之方式，达成上层集权之目的”［21］的论断，有利于地方监察的专业化分工的同时，也构建出一种较为平衡的中央与地方政府府际关系架构。

（二）宋朝监司官体制的运作情况

监司官在制约地方官员滥用权力、防范腐败等层面取得了积极效果。这与治国者的重视与支持有直接关系，如《宋史》（卷三·本纪第三）载赵匡胤“建隆以来，释藩镇兵权，绳赃吏重法，以塞浊乱之源”。［22］一些贪赃枉法、昏聩无能的地方官员，常常因监司官的弹劾而被罢免或受到惩处。［23］如，北宋仁宗天圣二年，知梓州事的王世昌“昏耄不治”，被梓州路提刑按察使王继明弹劾，遂被罢职；神宗元丰七年，知澶州事的吕西道“郡事不治，郡内盗贼充斥”，被河北转运使奏劾；南宋高宗绍兴年间，瑞昌县令收受贿赂，被江西转运使弹劾。可见，监司官对官员的弹劾能得到治国者的重视而高效地处置腐败官员。

监司官体制能较好实现地方行政与地方监察之间的制衡。监司官体制通过弱化地方行政权，在地方行政与地方监察之间建立起一种较为平衡的架构，能有效强化中央对地方政府的监督，贯彻中央政府的意志，服务于宋朝“强干弱枝”、强化中央集权的基本国策。在宋朝三百二十年的历史中，虽然监司官体制成为宋朝地方政府贫弱的原因之一，但由于监司官之间互相节制平衡加之分工明确，在维持地方稳定、防止监察官员专权滥权、有效行使国家监察职能方面，确实起到过积极的作用，有宋一代，国家主权所及之处，终究未出现监察机关权力膨胀，实际成为行政、军事机关而权力过大，致使中央政府权威下降、指挥失灵的情况。

（三）宋朝监司官体制的制度优势

宋朝在监察体制方面的变革与创新，有效防止了监督权力在变迁中的变异，防止了监督权向行政权的转化，对强化监察的专业性具有积极意义，具有明显的制度优势。

一是监司官制度有利于优化监察系统的内部监督。监察权有着不同于其他国家权力的特殊属性，即监察权作用的对象不是权利而是权力，这种“权力的权力”更容易对掌权者产生威慑作用，而威慑产生服从，监察权就渐渐从一种监督权异化为一种领导权。这就可以解释为什么汉朝的刺史能以岁俸六百石的小官身份去监察岁俸两千石的地方大员，并最终成为地方的实际掌权者了。监司官体制的优势就在于对监察权进行了分割细化，地方监察官之间互不统属、相互制衡，有效地遏制了地方监察权的膨胀，有利于强化中央的权威。

二是监司官制度中专业化的机构分工，有利于提高监察效率。在人类社会发展和进步的过程中，公共事务的日益多样化和复杂化是大势所趋。因此，在宋朝时仍沿袭照搬汉朝“刺史六条”的监察内容，已显得不合时宜。顺应趋势的做法，是对监察内容进行分割细化，对监察事务进行具体的、专业的分工，使不同监察部门专司其职。“帅”“漕”“宪”“仓”四司分设，正是专业分工思想在监察领域的体现，也是监司官制度具有较高监察效率的原因。

三是监司各自直接对中央政府负责，减少了横向的权力掣肘。因其横向权力掣肘的减少，监察权力运行阻力尽可能降低，故各监司能在其监察地域范围和职责范围内充分有效行使监察权力，取得良好的监察效果。

四是监司官制度有利于促进技术官僚的产生与发展。在国家治理方面，专业化分工可以改善国家治理效能、提高行政效率。监司官体制对监察官进行分类分工，使之得以在各自领域发挥专长、提高效率，有利于适应复杂多变的社会状况，并产生领先于世界的专业技术官员。比如，有“法医学之父”之称的“大宋提刑官”（即提点刑狱官）宋慈，其著作《洗冤录集》是我国第一部系统的法医学专著，也是世界上最早的法医学专著。

五是监司官制度基本实现了无死角监督，具有较强的制度自洽性。监司官作为监察者，其本身也受到了严格的监督。首先，监司官之间可以互相纠举弹劾；其次，他们共同受到走马承受代表中央政府的巡视监督；最后，监司还须各自向中央政府负责。有了这两方面的配套机制，监司官制度就比较臻于完善了。

四、监司官制度的历史意义与当代价值

（一）监司官制度的历史意义

从历史的角度来看，基于对前代制度的反思和改进，监司官制度体现出的对监察权的认知是空前的和超越的，即监察权是可以分类的，而监察部门是可以分设的，为后世制度设计提供了重要镜鉴，自有一种承前启后的历史功绩。监司官制度使宋朝的地方监察具有明显的专业性、效率性、持续性和稳定性，体现出了对秦汉以来中国地方政治规律的深刻认知，并在最高一级的地方行政区不置唯一最高首长方面为后世所借鉴，如明朝的三司使制度即是典型。在宋以后的元、明、清三代，行政权与监察权逐渐分离、监察权的行使逐渐统一，监司官制度的精神再未明显体现于监察体制的制度设计中，取而代之的主要是元代的行台与明清的督抚。行政权与监察权分离、监察权统一行使固然是政治制度的进步，但后世的制度设计者却因此而减少了对监司官制度的重视，忽略了对监察者的制衡与监督，以至于明清两代后期，总督、巡抚集军政大权于一身，成为实际上的地方首脑，原本脱离于行政权而行使的监察权，因侵凌行政权且逐渐异化为行政权，反而归于消灭，可见，监察权的分合与异化，实是一个事物辩证否定的发展过程。我国当前推行的监察体制改革，意在促成监察系统的全面、权威、统一，则在针对监察系统的监督以及组织体制的设计等方面，应对监司官制度有所借鉴。

（二）监司官制度的当代价值

虽然监司官制度的社会土壤已经发生了根本性改变，即社会性质的改变以及与之相伴随的制度设计根本目的的变化，但它体现出的权力制约、专业分工和配套协同的制度设计思想，却可以从具体历史情境中剥离，而作为后世的镜鉴。

第一，监司官制度的制度精神有利于促进对监察机关和监察人员的监督和制约。习近平总书记多次强调，信任不能代替监督，监督没有禁区。所以，对监察者的监督显得尤为必要。在监司官制度下，监司之间互不统属、互相监督、互相制衡，正是权力制约的很好体现，正是这种制约，保证了监察权力运行的平衡与稳健。

第二，监司官制度体现的专业分工思想有利于促进监察效率的提高。监司官制度四司分设、各司其职，不仅擢用专业的技术官僚，也培养、催生专业的技术官僚，体现了专业分工的重要意义。在当今时代，社会发展日益多元化和复杂化，其结果是公共事务的多样和繁杂，在监察方面，则是监察内容的繁复庞杂。因此，借鉴监司官制度，对监察机关和监察人员进行专业分工以提高效率，正体现着监司官制度的当代价值。

第三，监司官制度的协同配套制度指示了当代监察体制自洽的路径选择。一项制度不可能尽善尽美，也不可能面面俱到。所谓的制度自洽，严格说来只有在一系列制度中才能存在。所以监司官制度才有走马承受的监督和监司互查作为补充和协同机制。当前改革也应以之为鉴，多措并举、协同跟进。

综上所述，在当前进行的国家监察体制改革中，对监司官制度的优点进行积极吸取，对于在改革实践中建立既集中统一、权威高效又合理分工、规范运行的监察体制，有着重要的探索意义。

五、监司官制度视阈下我国监察体制改革的向路

良好制度的关键在于实施，评价良好制度的标准在于制度本身的科学性和人们对于制度的遵守，惟其如此，制度设计的良好效果才能实现。鉴于宋朝监司官体制的制度优势与当代价值，结合我国现行监察体系的自我监督、横向分工、垂直领导、协同配套等问题，优化与完善我国监察体制，可以从以下几个方面着手制度变革：

（一）以内部互查加强监察机关的自我监督

监司官制度之所以为后世所称道，除了机构完善、分工合理之外，更有监司之间相互监督的制度设计，不仅颁布了《诸路监司互查法》作为保障，还规定监司之间交叉考核下属，防止人为拔高属官成绩。如前所述，监察权乃是“权力的权力”，若国家不能有效实现对监察权的监督和制约，可能会使监察委员会的制度设计与其初衷相违背。因此，强调对监察委员会的监督，保持监察队伍的清廉纯洁，是十分重要且必要的。

针对监察委员会监督体制的构建，可以从内部和外部两方面予以解决。外部监督包括同级人民代表大会及其常务委员会的监督、上级监察委员会的监督、司法监督以及社会大众的监督。其中，社会大众的监督可以通过在上级监察委员会设立接受群众投诉举报的部门和向社会公布其工作程序、工作状况、监察成果等来实现。内部监督在监察委员会内设机构按照查处贪污受贿、失职渎职、预防犯罪等监察职能来设置的条件下，可以通过制定各部门间定期互查、人员轮换、交流等制度来实现。进而言之，有效监督的实现，须得在均衡博弈的状态下方有可能，在监察系统外，有赖于国家权力的妥善安排，在监察系统内，有赖于监察权力的合理配置。

（二）以精细分工提高监察机关的专业化水平

第一，要完善监察委员会的机构设置。分司设职有效保证了监察权的制约与平衡，优化了监察权的内部配置。在当前改革中对于监察委员会内设机构的设置，应对监司官体制的优势深以为鉴，而不是地区与部门的简单罗列。可以探索在执纪监督与执纪审查部门分设的基础上，按照监察委员会监督、调查、处置三大监察职能来设立内设机构，各主要机构由不同的监察委员会委员具体负责。亦可转换视角，以监察委员会进行的查处贪污受贿、失职渎职、预防职务犯罪等监察行为为标准，划分监察委员会的内设机构，仍是由不同的监察委员会委员负责各主要部门。还可以根据《中国共产党纪律处分条例》关于纪律种类的划分，以政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六个方面的纪律为标准，设立不同的内部机构。

第二，要建立专业化的监察官队伍。宋朝监司官制度的发展，曾催生了一批优秀的技术官僚，该制度对于强化专业分工、提高监察官员的素质，有积极作用。推动监察官员的专业分工以提高效率，正是当下改革所应当重视的。基于劳动分工和专业化发展的普遍要求、基于反腐败工作本身的复杂性和专业性、基于将来转隶到监察委员会的一众检察官的自然期盼，建立一支专业化的监察官队伍是十分必要的。［24］随着反腐败工作的不断推进，腐败分子的反侦察意识也不断增强，并且监察范围扩大到所有行使公权力的公职人员之后，监察所涉及的社会领域将更加广泛和深入，在此背景下，建立一支专业能力过硬、技术水平高超的监察官队伍就成了亟待解决的问题。对此，可以在以下环节予以解决：一是入口环节，应设定监察官从业资格以及相关的资格考试制度，逐步减少直至原则上不允许其他国家机关无从业资格的干部调入监察系统；二是转隶环节，对于从检察院转隶而来的监察官，其任职资格与专业技术等级应当得到合理的评价与认定；三是管理环节，应高度重视对监察官的专业技术技能的培训，建立科学合理的监察官专业技术等级评定制度，构建促进监察官专业水平提升的物质和精神激励机制。此外，还可效仿欧盟的监察专员制度，以专人专职受理对国家机关及其工作人员的不当行为的申诉，并进行调查和包括调解、公开谴责、建议处理等措施在内的处理，以规范国家机关和公职人员的行为，化解社会矛盾。［25］

（三）以变革领导产生方式提升监察效果

监司官制度能够对地方监察产生良好效果，和来自中央的纵向权力支持有直接关系，这正是其权威性的体现。从我国以往反腐败的经验来看，同一地区、同一系统的腐败官员之间往往有着千丝万缕的联系，腐败官员之间结成了复杂的政治、经济利益网络，甚至在更高层次的国家机关还存在“保护伞”。若监察委员会的成立只是简单的机构与职能的整合，而没有权威性与独立性的加强，面对系统性的腐败、面对官僚系统中的“非正式组织”时将会十分棘手。因此，应当在法律上、政治上赋予监察委员会充分的权威，强化上级监察委员会对下级监察委员会的垂直领导。

在现有体制下，一方面《中华人民共和国监察法》规定各级监察委员会由同级人民代表大会选举产生，即监察委员会须对同级人民代表大会负责；另一方面，根据党章的相关规定，地方各级纪委由其同级的党的代表大会选举产生，且地方党代会闭会期间，由地方党委领导本地方工作，即纪律检查委员会须对同级党委负责。虽然如此，仍可探索通过上级监察委员会推荐下级监察委员会人选来强化不同层级监察委员会之间的领导关系，使得监察体系权威、高效、有力。

（四）以法律配套巩固监察机关的监察权威

监司官体制的成功，不仅有皇权的最高的直接的支持，更有相关律法的有力保障，《宋史》（卷二十·本纪二十）载“（徽宗崇宁五年）六月癸亥，立诸路监司互查法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”。虽然《中华人民共和国监察法》描绘出了我国监察体制的基本蓝图，对监察委员会的结构、职责、职权等作了相应规定，但仍需在两个层面作出完善：一是《中华人民共和国监察法》规定的全面性有待提升，未能明确监察委员会内部的机构设置、组织分工；二是监督法定的属性要明确，《中华人民共和国监察法》规定的对监察委员会的监督，除了人大监督有较为具体的制度规定之外，其他形式的监督包括内部监督，叙述均稍显简略，应当具体和细化。以上，有待国家出台相关配套法律以完善现有制度架构。唯有配套制度不断完善，《中华人民共和国监察法》所描绘的体制框架才不会成为空中楼阁，监察机关的监察权威才会得到充分的巩固和保障。