“大普法”格局下法治宣传教育创新研究——基于网络法治热点事件的分析

文 （.济南大学，山东济南 500；.山东大学，山东青岛 6637）

内容提要：当前，国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制得到实行，“大普法”格局形成，同时，互联网已经成为民众获取法治信息的重要途径。基于对网络法治热点事件的分析，无论是立法“网上征求意见”、执法的“网络回应”还是庭审“微直播”，都取得了良好的法治宣传教育效果，但仍存在不足。为进一步发挥“大普法”合力，提升普法实效，应转变普法理念，把普法融入法治实践的全过程；加强制度建设，全面落实普法责任；加强网络监管，提高法治信息供给的质量；整合网络平台，探索基于大数据的“精准普法”。

一、“大普法”、互联网与法治宣传教育创新

为健全法治宣传教育机制，落实国家机关普法责任，2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，“国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责”，要把普法责任制 “纳入国家机关工作目标考核和领导干部政绩考核”，“努力形成党委统一领导，部门分工负责、各司其职、齐抓共管的工作格局”。这是关于普法责任制的顶层设计，对于国家机关而言，法治宣传教育由 “软任务”变成了“硬指标”，普法工作由“独唱”变为了“合唱”，“大普法”的格局形成。

作为后法治化国家，普法在中国起到了法律启蒙的作用。通过普法，法律知识得到传播和普及，公民的法律意识得到提高，权利意识不断增强，公平、正义等成为了大众话语。传统普法模式主要是利用报刊、广播、电视，以及开展法律咨询、图片展览、知识竞赛、文艺汇演、编写教材等进行法治宣传教育。然而，互联网技术的快速发展改变了信息的传播方式和人们的沟通方式，“公众接受普法信息的渠道正在发生根本性变化，传统普法传播渠道的影响力急剧衰减”［1］。根据《中国互联网络发展状况统计报告》的数据，截至2017年底，中国网民的数量已经达到了7.72亿，互联网普及率上升为55.8%，网民人均每周上网时长为27小时。［2］在网络空间，某一法治事件一旦曝光，即可引起网民围观，甚至引爆全国舆论，这给法治宣传教育带来了挑战，也带来了机遇。

“大普法”格局下，国家机关如何利用互联网创新普法模式，已经成为当前法治宣传教育实践中面临的重要现实问题。本文基于网络法治热点事件，对立法、执法、司法等国家机关的网络法治宣传教育进行考察。同时，设计了“网民关注法治信息现状”调查问卷，从“需求”的视角进一步透视网络法治信息的“供给”。在总结成功经验、分析存在不足的基础上，提出发挥“大普法”合力创新普法模式的路径，为提升网络法治宣传教育效果提供有益启示。

二、立法“网上征求意见”的法治宣传教育

法律对人们的行为和关系具有规范、指引和调解的作用。只有“良法”才能实现“善治”，全面推进依法治国离不开“良法”，而“良法”的形成离不开民众的参与。在新中国第一部《宪法》（1954年）的产生过程中，宪法草案交由全国人民讨论，在两个多月的时间里，有一亿五千多万人参与了讨论，这不仅奠定了《宪法》的合法性基础，这个过程也是对全国人民进行普法的过程。《立法法》第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动；第一百零一条规定：全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

对立法过程的参与，可以增强民众对法律的理解和认知，培养民众尊法学法守法用法的意识。随着社会的发展和技术的进步，继续扩大民众参与立法的广度和深度成为可能。问卷调查显示，75.7%的被调查对象主要是通过互联网获取法治信息的，15.5%是通过电视获取法治信息的，除此之外，通过其他方式获取法治信息的比率较低。当前，人大依托互联网技术，开门立法、民主立法，特别是对社会关注度高、涉及民众切身利益的立法，广泛征求社会意见，起到了法治宣传教育的效果。党的十八届四中全会提出，要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”。“立法协商”充分说明了社会主义法律是人民意志的体现，通过自由而平等的对话，理性而自觉的沟通，“它每天都在促成一些小的功绩，尽管它单独并不能使一个人成为有道德的，但是它的训练却可以塑造出许多守纪律、有节制的、细心的并且能够自控的公民”［3］。

2015年5月1日，新修订的《行政诉讼法》正式施行。这是自颁布25年以来的第一次修订，引起了社会的广泛关注，2013年12月31日至2014年1月30日、2014年8月31日至9月20日，全国人大常委会两次网上征求意见。其中，受案范围的扩大、登记立案、诉讼期延长至六个月、行政机关负责人应当出庭应诉、复议机关为共同被告、县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院管辖等，得到了网民的支持和拥护。新修订的《行政诉讼法》施行以来，“民告官”的案件大幅增加。2016年，全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件331549件，同比上升10.6%；最高人民法院行政审判庭新收案件2841件，是2015年的三倍多、2014年的近九倍。［4］同时，行政机关负责人出庭应诉成为常态，甚至出现了副省长出庭应诉的情况。可见，立法参与提升了民众的主体意识和权利意识，促进了民众学法用法。

如果立法过程中不能充分征求民众意见，必将给立法目的的实现和遵法守法带来不确定性。如《婚姻法》司法解释三的本意是明晰产权进而简化离婚时的财产分割，但却引发了网络大讨论，甚至导致民众立即采取行动，一时间房产变更登记大量增加，这给恋爱关系、婚姻关系和家庭关系带来了复杂性。《意见》要求“充分利用法律法规规章和司法解释起草制定过程向社会开展普法”。立法网上征求意见是一种“参与式普法”，是开展法治宣传教育的重要形式，也是国家机关“谁执法谁普法”的责任要求，应得到进一步加强。

三、执法“网络回应”的法治宣传教育

《意见》要求“围绕热点难点问题向社会开展普法”。行政执法机关与民众的接触最为广泛，调查显示，网民最关心的也是执法事件，其次是司法案件，然后是立法动态。同时，44.9%的网民主要是通过“两微一端”、37.9%的网民主要是通过新闻类网站、11.2%的网民主要是通过普法类网站，获取法治信息的。从历年的政务微博报告来看，公安微博始终是政务微博中的第一梯队，其在执法信息公布、网上便民服务，以及防骗和谣言提醒等方面积极回应民众需求，发挥了法治宣传教育的作用。

网络回应，既是政府与民众进行沟通的重要方式，也是政府的责任。网络回应需要满足两个要求：一是及时，政府部门要对网络公共舆论具有敏感性，在尽可能短的时间内做出回应，否则，可能导致舆论发酵、谣言传播和事态扩大。二是有效，政府部门的网络回应要针对民众的信息需求，而不能选择性回应、策略性回应。早在2011年，由民间发起的“随手拍照解救乞讨儿童”引发大量网民的参与，一场声势浩大的打拐行动在网络空间进行。公安机关及时作出回应，表示将重视网民提供的每一条线索。网民零碎的、非专业的行动，与公安机关的专业行动相互配合，使许多悬而未决的案件得到解决，使众多破碎的家庭重新团聚。2016年5月，“@公安部儿童失踪信息紧急发布平台”正式上线，网民提供的线索经公安机关核查后，将会在一定范围内进行推送，通过官民互动合作，彰显了法治的力量。网络打拐引发了全社会对拐卖儿童问题的关注，是由民众广泛参与的特殊的法治宣传教育。

对法治热点事件的网络回应受到多种因素的影响，产生的法治宣传教育效果也是多重的。公安机关逐一地、准确地回应网民的疑问，达到了回应的有效性要求，如果没能及时满足网民的信息需求，将导致各种谣言传播，事态进一步复杂化。网络法治信息的来源非常广泛，其中，国家机关是相关法治信息供给的责任主体，也是可靠的信源，同时，网络媒体、网民也是信息供给和传播的重要主体。对于与民众联系最为直接和广泛的行政执法机关而言，每一次执法就是一次普法的过程。如2018年1月，“女子阻碍高铁发车”引发网络舆论关注，“@安徽铁路公安在线”作出回应，责令该女子认错改正，并处以2000元罚款，由此产生了警示教育作用。因此，行政执法机关应当树立“执法就是普法，执法人就是普法人”的理念，提升网络回应和网络舆论引导能力，使民众在事件的解决过程中学法守法，培养法治观念。

四、庭审“微直播”的法治宣传教育

只有司法公正，才能让民众发自内心认可法律，增强法治信仰。“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则是毁坏了法律——好比污染了水源。 ”［5］一直以来，“信访不信法”反映了民众与法治之间的隔阂，法治信仰不是一天形成的，而是在与公权力的长期互动中习得的。民众的不信任和话语的偏激，与其司法审判信息的缺失和不全面有很大关系，当前，司法机关以公开促公正，持续加大司法公开力度，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

“微直播”案件庭审过程是实现阳光司法的重要手段。2013年8月18日，济南市中级人民法院开通了官方微博“@济南中院”，并发布了关于公开审理“薄熙来案”的公告；8月22日，“@济南中院”对“薄熙来案”的庭审过程进行了“微直播”；在五天半的庭审中，共发布微博230余条，文字22万，插播证人作证视频2个，庭审现场图片11张。相关微博被网民转发评论超过百万次，数亿人得以围观庭审实况。2014年10月，烟台市中级人民法院“@公正烟台”，对“招远麦当劳杀人案”进行庭审“微直播”，此案的作案手法极端残忍，且涉及邪教组织，因此引发了社会的极大关注。与此同时，冀中星案、丁书苗案、刘铁男受贿案、季建业受贿案等，庭审过程都进行了“微直播”。

当前，各级法院的案件庭审过程网上直播已经常态化。最高人民法院建设了 “中国庭审公开网”，已经接入3000多家法院，占全国法院总数的90%以上。截至2017年底，全国法院已累计直播庭审案件超过56万场，单日直播量最高超过4000场，单场观看量最高超过1162万人次，主网站及关联网站总观看量超过42亿人次，且继续呈爆发性增长趋势。［6］从网民关注法治信息的动机来看，48.3%是 “获得法律知识，提升法律素养”，43.4%是“了解社会法治环境”，只有4.5%是“消遣娱乐”。也就是说，网民的法治信息需求意愿比较强烈。《意见》提出“要通过公开开庭、巡回法庭、庭审现场直播、生效法律文书统一上网和公开查询等生动直观的形式，开展以案释法”。截至2017年底，“中国裁判文书网”已公布各级法院生效裁判文书4200万余份，还有中国审判流程信息公开网、中国执行信息公开网、“@失信被执行人曝光台”等，司法公开不仅提高了司法公信力，而且发挥了法治宣传教育的作用。

此外，一些具有争议的司法审判也成为了全民共享的法治公开课。关于“于欢案”，山东省聊城市中级人民法院一审以故意伤害罪判处于欢无期徒刑，这一判决结果引发了舆论质疑，其中，“于欢属于正当防卫还是故意杀人”成为关注焦点。2017年6月，山东省高级人民法院二审采用全程“微直播”的方式，向社会公开庭审实况，最终改判有期徒刑五年。2018年1月，备受关注的“劝阻吸烟致死案”二审改判，劝阻人杨帆不需要承担法律责任。以上两起案件的二审结果弘扬了法的精神，使民众切实感受到了公平正义，增强了法治信仰，但也说明在新形势下司法机关的审判能力有待进一步提升，因为“99%的公正判决能够使人们对司法产生期待和认同，但1%的司法不公也可能使大众对法律产生质疑和丧失信心”［7］。

五、发挥“大普法”合力提升普法实效的路径

党的十九大提出 “加大全民普法力度”。“大普法”格局下，国家机关应做到以下几点：

1.转变普法理念，把普法融入法治实践的全过程。“大普法”格局下，国家机关应当树立普法主体责任意识，普法并不是“普法办”或少数部门的事，而是要融入法治实践的全过程。中国的法治宣传教育实行党委领导、人大监督、政府实施的领导体制，从中央到地方都设有法治宣传教育领导小组及其办公室，简称“普法办”，“普法办”的日常工作由司法行政机关的法制宣传司（处、科）承担，在此基础上，各部门负责本部门的普法工作。然而，由于缺乏有效的制约，部门普法存在形式主义和“剧场化”的问题，司法行政机关和“普法办”不得不承担很多实质性的普法工作。《意见》进一步理顺了普法机制，明确提出各级司法行政机关和“普法办”的职能作用是“指导检查”和“组织协调”，“国家机关普法实行部门管理与属地管理相结合；完善分工负责、共同参与的普法工作机制，形成普法工作合力”。这就要求国家机关转变普法理念，切实落实普法责任，如《意见》提出了立法过程中的普法任务，这说明人大不仅监督普法，同时自身也是普法主体。

同时，网络新媒体时代，法治宣传教育应形式多样化。在传统普法模式中，更多的是普法部门说，民众听，普法部门居于中心和主导地位，民众是信息的接收者，处于被动地位。在自由选择的网络空间，单向独白的官僚话语已经失去了吸引力。当面临社会的多元性和复杂性，面临公共利益的不断分散时，必须认识到劝服和控制正让位于沟通和互动。“信源的可靠性对信息的短期效果具有极为重要的影响，但从长期效果来说，最终起决定作用的是内容本身的说服力。”［8］如果国家机关的普法内容不能引起网民的注意，必将淹没在海量的信息中。

2.加强制度建设，全面落实国家机关的普法责任。党的十九大提出，到2035年，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，这表明了进一步加强法治宣传教育的重要性和紧迫性。长期以来，“谁执法谁普法”是一项普法原则；2014年，党的十八届四中全会将 “谁执法谁普法”上升为一种责任制度；2016年，“七五”普法规划提出 “健全普法责任制”；2017年，中共中央、国务院专门就实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制出台《意见》。“大普法”格局下，每个部门都是普法责任主体。

《意见》提出，“国家机关要把普法作为推进法治建设的基础性工作来抓，纳入本部门工作总体布局，做到与其他业务工作同部署、同检查、同落实；按照普法责任制的要求，制定本部门普法规划、年度普法计划和普法责任清单，明确普法任务和工作要求；建立健全普法领导和工作机构，明确具体责任部门和责任人员”。普法责任清单制度规定了普法内容、责任单位、预期目标等，如江苏省《法治宣传教育重点单位“谁执法谁普法”普法责任清单》涉及省委组织部、省委宣传部、省人大内司委、省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅、省教育厅等33家省级单位。河北省《省直各部门普法责任清单》共144页，6.5万余字，责任部门有河北党委、政府、人民团体、事业单位、中直驻冀单位共92个部门，各部门清单条目共816条。［9］在此基础上，应尽快研究制定相应的评估指标体系，加强对国家机关普法责任制落实情况的考核。实践证明，无论是人大立法的 “网上征求意见”、公安执法的“网络回应”还是法院庭审的“微直播”，都取得了良好的法治宣传教育效果，但缺少相应的制度保障，因此，普法责任清单以及相应的考核制度应当向网络普法领域延伸。

3.加强网络监管，提高法治信息供给的质量。国家机关应高度重视和充分利用网络新媒体创新普法模式。官方的网络普法平台为法治宣传教育提供了可靠的信源，然而，自媒体时代，很多法治事件是由网络媒体或网民发布到网络空间而引起关注的，网络媒体和网民发挥了议程设置或公民记者的作用，但由于缺少专业的法律知识，一些解读并不准确，甚至存在误读，有时还伴有情绪宣泄和网络谣言的传播，有的网络媒体为吸引眼球，存在娱乐化、低俗化、片面化报道法治事件的情况。

关于网络空间的法治信息，40.9%的网民认为“让人对法律的公平正义充满信心”；24.9%的网民认为“表面化、娱乐化，让人感到迷茫”；23.8%的网民“说不清楚”；10.4%的网民认为“让人对法律的公平正义感到失望”。“新媒体弱把关特性致使普法信息良莠混杂，普法部门如果放任新媒体自由地普法，则可能出现民间对法律的误读、基于自身利益对法律的对抗等问题广泛扩散，不仅解构前期普法教育成果，而且危害法治社会建设。”［9］为此，应加强网络监管，对网络空间的法治信息严格把关；强化网络媒体责任，对于发布虚假法治信息、报道和传播未经核实的法治事件的网络媒体进行惩戒；提升网民媒介素养，避免群体极化和造谣传谣；同时，应进一步发挥法官、检查官、行政执法人员、律师、法律专家学者网络普法的作用，通过理性而权威的解读，提高法治信息供给的质量。

4.整合网络平台，探索基于大数据的“精准普法”。无论是全国性的还是地方性的，无论是立法、执法还是司法机关的网络平台，都产生了大量的法治数据。然而，无论是对“网上问法”的解答、对网络法治事件的回应还是对网络舆论的引导，都具有刺激-反应的滞后性，同时，多头注册、多头应对分散了有限的普法资源，久而久之，难免会出现形式化、空心化等问题，因此，有必要整合网络普法平台，探索基于大数据的精准普法。

所谓精准普法，就是依托网络空间的法治大数据，运用现代信息技术，通过大数据挖掘和分析，实现以需求定主题、以问题为导向，精准识别、精准推送、精准施策的普法模式。从宏观来看，可以准确把握社会的普法需求和民众法治意识的变化情况、某一法律法规的接受和运用情况，以及某一执法事件或司法案件的被关注情况，进而有效识别普遍性和趋势性问题，采取前瞻性措施加以应对；从中观来看，可以根据不同时期、地域、群体的法治需求，分阶段、分地域、分类别地开展定制式、菜单式普法，实现普法内容的多样化；从微观来看，通过对个体关注法治信息情况的追踪，可以形成“个人法治画像”，通过精准匹配和智能推送，实现个性化普法。2018年1月，最高人民法院的“智慧法院导航系统”和“类案智能推送系统”上线运行，前者实现了导航信息的精确定位和诉讼服务的精准投放，后者实现了类案快速查询和智能推送。这一实践为更大范围的精准普法提供了经验。要实现精准普法，就需要立法、执法、司法、法律援助等网络平台的数据开放与共享，如果各自为政，很难形成大数据，因此，可以通过“普法云”整合各网络普法平台的数据，进而发挥“大普法”的合力。