欠发达地区政府主导下的社区社会组织培育路径——以C市H区“X实践”为例

文 （山西财经大学，山西太原 030006 中国人民大学，北京 100872）

内容提要：社区治理是政府和其他主体共同完成和实现社区内公共服务和社会事务管理的过程。从社区治理视角认为，政府、市场、社会组织、居民都可以在社区共同治理空间内发挥重要作用，尤其是其中的社会组织，在集中社区资源、发动社区居民等方面更具优势。但是在经济欠发达地区，由于财政不足，更多是由于长期保守的观念，社区的社会组织没有自主产生的先天条件。本文旨在通过对C市H区的“X实践”对社区社会组织的积极扶持和发展为例，梳理现阶段C市H区社会组织发展的诸多成功经验，进而为其他欠发达地区提出可供参考的建议。

一、问题的提出

随着我国城市的经济、政治、社会等各个方面发生深刻的变化，社区规模也在扩大和发展，之前单纯由政府提供社区公共物品已不能满足社区居民的需求。社区治理是多元主体在社区总共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，伴随政府职能的转变，政府希望让渡给社会组织大量的在社区内执行性以及事务性的职能，因为社会组织是社区体系重要的细胞，承担着社区管理和社区服务的职能，它有其独有的优势参与到社区治理，为居民提供多样化的社区公共产品，可以完成大量由政府转移出来的职能。但是在经济欠发达地区的社区中，却缺乏社会组织自主产生的土壤，社会组织如何培育已成为一个共性问题。

二、国内外相关研究综述

社会组织作为我国近年来社会领域内的一个概念，关于其的内涵和外延是仁者见仁、智者见智。世界上其他国家的学者也从不同角度对类似组织进行阐述，如非政府组织、第三部门、非营利组织、志愿组织等，并给出了许多具体的解释。这些从不同角度阐释的概念，学者们基本上指的是同一事物，只是表现出每个学者不同的偏好和侧重点。总之，这些不同的称谓和阐释没有其实质性的区别，而“社会组织”这一称谓则突出了在我国国情下社会组织的社会性，是目前我国党和政府及专家学者普遍使用的，基本上可以涵盖非政府组织、第三部门、非营利组织、志愿组织等所表达的概念意义。

社会组织在西方，被称为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门、志愿者组织等，这些组织对社会管理和社会发展作用巨大（萨拉蒙，2007）。社会组织是根据我国具体国情产生的概念，是和国外的非政府组织、非营利组织、第三部门、志愿者组织等概念相对来说的。我国目前的社会组织分为民办非企业单位、社会团体、基金会。社会组织指的是在社会转型过程中由不同阶层的公民自发形成的、具有社会性、非政府性和非营利性的各组织形式及网络形态（王名，2009）。

当前国内外学术界对社会组织的研究主要集中在：第一，社会组织的国际比较研究，主要是通过比较不同国家和地区的社会组织不同的特点，从而揭示在不同国家中社会组织的多样性和普遍差异性，以及它们之间具有的共性。如中国学者王绍光著的《多元与统一——第三部门国际比较研究》。第二，社会组织的管理机制研究，主要分为内部管理机制和外部管理机制，主要研究政府与此类社会组织的关系问题。如北京太平洋国际战略研究的成果《发达国家政府管理制度文库》中的《非政府组织管理制度卷》（2001年）。第三，中国的社会组织的田野个案，主要分为理论成果和实践成果。理论成果如周至忍、陈庆云共同的研究《事业共同体——第三部门激励机制个案研究》，孙立平所写的《动员与参与——第三部门募捐机制个案研究》，李书磊撰写的《村落中的国家——文化变迁中乡村学校》、中国科技促进发展研究中心希望工程效益评估课题组发布的《捐款是怎么花的——希望工程效益评估报告》。在实践方面主要对集中在上海社区居民委员会、上海行业协会、上海公益性组织的调查和总结，如上海市慈善基金会的研究，典型的研究成果包括“非营利机构评估上海罗山市民会馆个案研究”（杨团）、“上海市居委会组织建设与社区民主发展”（林尚立）、上海青年管理干部学院的“上海社会工作机构的实践与探索分析”（李太斌）等等。

在这些研究中，主要包括社会组织的特性及其在社区治理中的作用，既有社会组织参与社会治理的理论基础，又有社会组织参与社会治理的职能优势、社会组织的政治功能、社会组织在社会治理中的主要体现等等。例如对上海社会组织参与社区治理研究中，有的学者根据上海的研究归纳出种种社会组织的模式，如根据上海市浦东罗山市民会馆以签约合订的形式，将社区公共服务设施委托给社团营运的托管模式进行总结，提出罗山会馆这一实践模式，在政府、街道社区、服务性社会组织、基金会之间摸索出一条进行合作的道路，形成了资源提供者（政府）与资源营运者（其他主体）之间的社区合作的一种特殊的机制。综上所述，目前的研究虽然有了一定的成果，但却缺乏社会组织如何在欠发达地区的社区如何建立的研究，以及政府在其中扮演的角色和作用。因此，从社会治理的角度，结合我国目前欠发达地区社区治理中社会组织的具体实践做分析研究，有着深刻的实践意义和研究价值。

三、C市H区的“X实践”的基本情况

欠发达地区是指由于受历史、区位、观念等条件的限制和不平衡发展战略的影响，与发达地区相比经济和社会的发展水平有较大的差距，但又具有较大发展潜力，资源较为丰富，生态环境尚未遭到严重的破坏，随着改革的深化、社会的发展、制度的创新，在新一轮经济增长中有可能实现高速发展的区域。

C市位于我国北部，处于蒙冀辽三省区交汇处，全市总面积大约9万平方公里，总人口目前约464.3万。H区是C市的政治、经济、文化中心之一，处于华北和东北经济体的结合部，是连接东北、华北和其所属省份的在中西部地区的重要交通枢纽。全区总面积506平方公里，辖2镇、11个街道，27个行政村、55个社区。常住人口45.78万人。截止2016年6月，基本没有备案的社区社会组织。

X街道位于H区的中心城区，辖区面积为1.52平方公里，在册户籍居民2.7万人，下辖共4个社区居委会，驻街单位大约22个。该街道2013年起开始培育居民自组织，经过两年发展，共组建自组织132个，成员达2000余人。鉴于自组织发展限制及转型升级需要，2015年初，X街道提出了培育发展社区社会组织的工作思路，同时在2015年5月被C市财政局选定为C市社会组织孵化培育和政府购买社会组织服务的试点。经过一年多的发展，街道共培育发展社区的社会组织33家，包括专业服务和文化娱乐2大类，其中专业服务类16家、文化娱乐类17家，为社区居民提供了多样化、专业化的服务，如通过政府购买提供的居家养老服务、街道成立的“社区管家”社会组织提供的便民利民服务。今年以来，该街道社区社会组织共为辖区的老年人、青少年、失独家庭等17类人群提供了145次公益服务活动，受益人群约为19550人次，受到辖区内居民的充分认可和普遍好评。X街道办事处在“科学、民主、为民、务实、可行”的基础上，精心设计、准确定位，创新实施三项举措，让社区社会组织“花开社区”。

四、C市H区“X实践”在社区治理中培育社区组织的做法

（一）问题导向——培育和发展社会组织之起点

X街道在开展社区治理过程中。遇到了很多新矛盾：如弃管楼的管理费、小广告乱贴、小区车辆无处停放等；在社会服务方面的需求也发生了变化：如高龄老人、失独老人、学龄儿童的服务、邻里和家庭纠纷调解、外来人口的社区融入逐渐成为了社区工作的新诉求，应对以上问题单纯依赖政府一方的力量远远不够，需要有更多的具有专业性、社会性、公益性的社会组织发挥作用。

X街道自2013年就提出在社区挖掘和培育社会组织的建设工作，截至2014年共组建自组织132个，成员2000余人。但是自组织发展的过程当中也遇到了很多问题：如组织无章可循、群众参与热情不高、活动碎片化、资金拨付不合理、发展目标不明确、无承接政府购买服务资格等，导致大量自组织在发展过程中自动消亡。

（二）资源挖掘——发现和培育符合需求的社会组织

C市H区X实践街道，创办了第一届“金点子提案大赛”，通过居民意愿的收集和调查，初步设立提案大赛可申请立项的项目有多元协作、文体服务和综合服务三大类共16项，项目内容多为社区治理和社区服务的方方面面，提案的评选通过征集、完善、整合、优化、等一系列初选环节，然后进入专家评审、大众评审，最终评选出优胜奖社区提案、优秀奖社区提案各8个。通过第一届“金点子提案大赛”形式，在X街道的引领下，打通了居民参与社区工作和社区治理的渠道，动员了社区居民主动发现社区的重要问题，主动创立社区社会组织提出解决问题的方案。第一届“金点子提案大赛”促进了居民对社区治理的思维意识的转变，极大激发了居民主动参与社区治理的积极性，使居民从之前社区服务享受者转变为现在社区治理的参与者和贡献者。例如：通过“金点子提案大赛”，小区居民自发组建“车管理”志愿服务队，有效解决了小区乱停车、停车难现状。

同时，X街道有意识地选择了一批发展势头旺、居民参与度高、在社区中发挥影响和作用较大的潜力型自组织。在负责人座谈中，倾听他们在发展过程中遇到的问题以及对今后发展的想法。X街道针对这些问题请来专业化的组织向他们提供解决的方案和提出转型社区社会组织的建议，让这些自组织的组织者充分了解什么是社会组织、什么是社区社会组织、作为社会组织的使命和意义，同时这些组织可以得到街道在场地、资源、项目等方面的相关支持。如对于X街道“夕阳红”老年艺术团，建议在原有布艺贴画、合唱、舞蹈、模特艺术团队的基础上，增加了健身操、拉丁舞、秧歌、器乐、京剧、评剧等艺术团队，艺术团的规模与日俱增，活跃在X街道的不同社区，丰富了老年人的退休生活。

（三）多点切入——支持和发展符合需求的社会组织

街道对辖区内的需求资源、服务资源和支持资源进行系统梳理，联系辖区单位与社会组织对接，遵循资源共享，结合各自特点投入，从而达到社区的资源利用价值最大化。如“乐创天地创业服务中心”就是一方面通过整合居民中有创业想法的人、有就业需要的人，另一方面街道帮助协调辖区范围内意图做公益的商业、企事业单位，联系这些辖区内的单位帮助这些自组织的志愿者。

在社区社会组织的前期培育阶段中，X街道负责牵头组织并进行直接管理。随着社会组织不断发展成熟，X街道进行工作职能的转变，于2015年6月率先成立C市第一家专业的第三方机构——弘益社会组织服务中心，在C市民政局正式登记成立，弘益社会组织服务中心的定位是立足于社区发展的支持型公益机构，以“培育公益力量、弘扬公益精神”作为机构使命。中心主要业务范围包括：辖区内社会组织的创立培育、规范管理和活动指导；项目承接与督导、资源链接、专家咨询、对外交流；专业社工服务；辅助社会组织进行登记、年检、评估、招投标服务以及公益创投运作。同时在政府的积极支持下创建了H区社会组织公益实践园，由弘益社会组织服务中心来负责运营，初期邀请上海恩派公益组织发展中心来提供技术支持。H区社会组织公益实践园占地面积为1500平方米，目的是为社会组织精心创立培育、项目扶持、能力完善、成果交流等提供一条龙的辅导服务，为辖区内产生的社会组织提供源源不断地孵化和成长服务的支持平台。

X街道自2015年5月被C市财政局定为政府购买服务试点单位以来，根据需要确定购买内容，通过政府采购公共服务的流程在C市资源交流中心采用竞争性磋商形式成功购买了多项服务，辖区内的社会组织通过承接在社区政府所购买的以上的公共服务，逐步实现了社区内的社会性、事务性、公益性的部分公共服务，由政府直接提供和直接管理转变为政府购买社会组织公共服务并进行监督管理，鼓励社会组织为社区提供多样化、多层次、多渠道的公共服务，可以更大程度地满足辖区内居民百姓的要求。

五、在经济欠发达地区社区组织培育的创新模式的思考

（一）政府主导的元治理

在我国政府主导下的治理共同体是由政府、市场、社会组织和公民等多元治理主体共同组成的，通过对话、协商、合作等形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制以实现共同的治理目标。在经济欠发达地区的社会公共事务的治理，应以政府为主导，积极培育社区内的社会组织，从而动员居民积极参与社区治理的公共事务，从而达到优化社区公共服务的实现。可见，在经济欠发达地区建构政府主导下的社会组织的培育模式，符合当下我国经济欠发达地区社会治理方式发展变迁规律的要求，因为治理体制的选择受到一个地区特定的文化、体制和发展水平等多重因素的影响。在经济欠发达地区，选择建立一个政府主导的模式不失为一种智慧的选择：一方面，这些地区由于经济发展缓慢，一直存有强政府的治理传统，在现实治理实践中，社会依赖和服从政府这一治理传统决定了在这些地区社会组织的培育需充分发挥政府的主导作用；另一方面，经济欠发达地区居民的民主素质从总体上来看还比较低，在参与公共事务治理方面主动性不足，同时社会组织发展现状和参与能力也存在很大缺陷，这就决定了在社会组织的培育中政府主导作用发挥的必要性。

以C市H区“X实践”为例，自2015年7月被民政部确定为第三批全国社区治理和服务创新实验区以来，H区X街道围绕“党建引领、三社联动、信息化支撑”的实验主题，组织了 “金点子提案大赛”，发起成立了首家“弘善社区发展基金会”，成立了“社会组织公益实践园”。

（二）调动居民参与社会事务治理

社区治理是社区居民依法直接管理社会基层公共事务，其核心是建立把公众参与嵌入社区的平台，让社区成为社区居民参与社会事务治理的公共空间。这就需要为社区居民参与社区治理提供平台，社区内的社会组织为社区居民自主参与社区公共事务的共同治理提供了渠道。通过在社区内发展社会组织推进社区共治，从而推动居民参与社区事务的共同治理。具体来说，一是积极推进社区自治，调动社区居民参与社区事务和公共事务的积极性。二是提升社区层次治理主体的地位，推进社区居民能自主关心社区内公共事务，并进行组织行动，营造社区的生活共同体。三是强化社区居民自治文化建设，逐渐从当前重视社区组织建设和功能建设到社区精神建设转变，从而培育公民精神和公民资格。从多方面搭建社区居民参与社区组织的平台，推进居民民在参与社会组织中充分交流、沟通、协商与合作；建立健全利益沟通机制和利益协调机制，给居民意志表达的机会，引导居民以理性形式表达利益要求、解决利益矛盾，从而突出居民在社会组织中参与社区治理中的参与地位。

从2013年开始，H区X街道办事处面对社区居民参与社区治理热情不足、社会组织缺乏的现状，积极动员居民创立社会组织。X街道办事处的一位工作人员在平时的工作中发现，社区中有许多贫困家庭的孩子学习好却由于经济原因不能参与课外学习的兴趣班，于是在X街道的扶持下，利用X街道提供的教室，第一个创立了免费为孩子们补习英语的公益英语班，并逐渐吸引更多的年轻人加入，日益壮大成一个社区内的社会组织。类似的参与为居民们指明了道路，只要有一技之长，就可以创立社区公益项目，并得到街道的支持。明确了这一点，居民们的兴致高了起来。“少年手工智造坊”、“小伙伴足球训练营”……一个个社区居民需要的项目陆陆续续成立，并逐渐发展壮大成一批固定的社区内的社会组织，为社区居民谋福利。

X街道在2016年成立“创享空间”，成功引入了33家社区内发展壮大的社会组织。X街道不断为这些社会组织提供服务内容、服务质量、服务承接能力等方面的支持，形成了“只要社区的居民想参加就能找到社区内的社会组织，只要社区居民有热情就能在社区内的社会组织中发挥作用”的良好氛围。通过让社区居民们逐渐认可并参与到社区内社会组织的活动，满足了X街道居民日益具体和多样的社区服务的需求。

（三）多途径引入社会支持

社区管理中的社会支持主要包含政府以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体等在社区管理体系中构建社区良性运作机制和维护社区发展发挥着不同于政府的社会事务管理功能。从最初引入专业性支持型社会组织进行服务，为草根型社会组织专业化建设提档升级到邀请专家学者为社区对症下药，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。

X街道社会支持的项目中标方为北京恩派公益组织发展中心，街道投入购买服务经费30万元，由其向X街道办事处工作团队提供智力、技术范本等方面的支持。北京恩派公益组织发展中心已完成创享空间工作平台的搭建，产出了21个公益项目申请书、开展了6场次的专业辅导培训，培养了5个社区公益协调员，并全程指导开展了“首届金点子提案大赛”活动。同时积极联系名校资源，邀请中国人民大学多位教授全程指导，根据“金点子”大赛和成立“第三方机构”的建议使之走上社区治理的道路。

六、结语

C市H区 “X实践”获得了前所未有的快速发展，并在社会服务、科教文卫、环境保护、社区治理等的社会组织的培育方面填补了政府和市场失灵所带来的公共事务治理上的空白。从现阶段的实际情况来看，发展社区内的社会组织参与社区治理，使之成为与政府部门和市场部门并列的第三种力量，，具有重要的现实意义。同时，H区“X实践”社区治里中社会组织在社区治理中作用还难以充分发挥出来，还存在诸多制约因素。针对这些问题，现有的研究还远远不够，还需要更多的专家、学者以及相关政府官员的关注和思考。