乡村振兴战略背景下的基层政权建设：困境与出路

文 （中共遵义市红花岗区委党校，贵州遵义 563000）

内容提要：十九大报告提出实施乡村振兴战略，对加快推进城乡融合发展具有重要意义。然而，农村基层政权建设是脱胎于改革开放后的国家权威秩序，其本质是权力的一元观，强调国家对社会的动员控制能力和财税资源汲取能力。进入新时代后，由于体制机制的惯性，基层政权并没有完全脱离于原来的治理逻辑。在基层政权的建设中存在三个困境：基层政权的公共性流失导致政府和群众利益的冲突、基层政权内卷化和基层政权结构一元化的特征。基层政权走出困境必须坚持政府和群众利益一体化建构、制度化建设确保制度运转起来和强化社会权威来源，打破国家对权力的垄断。

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，把“三农”作为工作的重点，推进农村农业现代化要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总方针和总要求，健全和完善城乡发展政策和机制建设，统筹推进农村治理体系和治理能力现代化建设。乡村在社会经济发展过程中发挥着基础性作用，随着改革开放的深入，乡村的社会结构、观念意识和生活方式都发生了广泛而深刻的变革。中国正处于全面建成小康社会的决胜期，避免发展过程中暴露出“阿喀琉斯之踵”加强乡村基层政权建设是其应有之义。乡村基层政权是国家治理的基础，承载了乡村公共管理、公共服务和社会发展的兜底功能。进一步讲，乡村基层政权建设为良好的民主、法制、自治的结构性关系奠定基础，确保国家和社会内涵和权利边界。乡村主体有效分享社会空间和政治资源的支配权，在社会契约化的基础上实现乡村治理的法制化和制度化。

一、基层政权建设：从权威到自治

基层政权是指国家在城乡直接面对社会进行社会管理和政治统治的最低一个层级的政权组织。传统的基层政权建设是一种权威建设，源于国家对社会控制的理念，是建立在政府权力和政治权力对社会的控制、支配和统治的逻辑关系上，是一种单中心的权威结构。社会秩序一元观必然将社会至于权威控制之下，让乡村社会依附于国家权力，国家就成功的代替了所有的领域，成为配置性和权威性资源的中心。我国已经进入新时代，原有的权威治理模式已不适合乡村振兴的要求，权利、责任和义务已转变成从“身份到契约”，基于自由合意产生的共同体意识逐渐发展。社会规则和公共规则的自治已深入人心，逐步发展成为乡村基层政权建设的新目标。

基层政权现代化建设始于清末在 “皇权不下县”权力结构中，基层权威的维持和维系有赖于宗族、血缘和乡绅，他们共同分享着地方权力，整合与协调国家与地方的关系和利益。从晚清到民国时期，国家依靠“乡村经纪体制”管理乡村，这些寄生于国家与乡村社会罅隙之间“国家经纪”导致国家权威在基层社会的缺失。［1］基层治理是国家建设的功能实现部分，目标是重塑社会，强化社会动员能力、国家财税汲取能力和社会控制能力。近代国家基层政权建设集中体现在官僚行政化，加强对基层的控制。然而，受困于传统封建势力和集权体制内的混乱逻辑导致基层政权建设能力不足，不能把所有权力纳入到国家权威中。近代自民国以来的各种改革和改良运动，都是权威秩序覆盖自生秩序的过程，国家通过机构设置把地方纳入到国家权威当中，服务于国家政权建设，也就是费孝通先生所说的“规划的社会变迁”。这个时期国家处于社会组织化水平低下且地方基层政权处于初级社团层次上，基层政权自治建设没有活力。新中国成立后，国家经过一系列改造运动实现了对基层政权的无边界延伸，造成社会结构分化低，社会主体性丧失，基层政权建设也面临一系列转变。在农村实行人民公社制度，在城市实行街居制和单位制，国家彻底实现了对城乡的全覆盖，基层政权处于国家权威的现代再造之中。［2］在国家与公民权利建设方面，国家一直积累权威强化权力，以结构集中来管控公民权利，基层政权自治建设空间被挤压。权威主义模式依靠掌握的资源和能力投入到竞争性与经营性的活动中，并通过强制力来维系社会的稳定，用政治整合替代社会整合。改革开放后，随着市场经济结构的调整，国家获得的财税汲取能力更强了，经济发展动力更足了。这瓦解了人民公社时期的权力结构，重塑了国家权威机器，国家与社会的关系发生了微妙的变化，随之而来的就是基层政权自治建设空间的扩大。然而，基层政权自治建设也是有限制和条件的，它仍然具备两个特征：一是将基层社会纳入国家体制，一个是国家权力位移向下延伸。十九大以后，中国进入了新时代，这也就意味着基层政权的治理结构和功能也要发生新的变化，寻求有效的公共治理之道和多元的自治力量。基层政权最主要的作用是提供公共服务和公共产品，在法制框架下建构自治协商与合作关系。基层政权自治治理方式和治理理念都要发生实质性的变化，社会自治空间逐渐扩大，社会自治力量的组织化成长有利于利益共享和价值共享，重塑政治共同体意识，增强基层政权的合法性，降低社会不稳定因素。

二、基层政权建设的困境：公共性流失、内卷化和权威秩序一元化

中国进入新时代意味着体制转轨、社会转型和经济发展方式转变都加快了，农村社会也发生了深刻变化，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，“三农”事业和产业必将发生翻天覆地的变化。基层政权作为国家政权神经的末梢，既是基本的治理单元也是生产生活的基本单元，因此加强基层政权建设必须要提高治理能力的现代化建设。然而，中国农村基层政权建设却面临“结构性退化”问题——夹在国家与社会之间形成一个“自立性”的共同体。也就是说，国家向农村投入社会资本，但是基层政府却以“理性经纪人”角色来计算和控制国家资本的使用和流向，造成了基层政权“与民争利”的现象。归结起来就是由于基层政权建设存在困境，介于国家和地方的两边裹挟国家和社会利益，离间了国家-地方政权权威的一体性建构，主要表现在公共性流失、内卷化和权威一元化。

（一）公共性流失：自利性与公共性的冲突

按照西方社会契约论的思想，政府是个体放弃部分权利集体契约的结果，本质上是以价值本位为立场，原子化个体集合的产物，其目的是维护所有人的利益，也即公共利益。政府“没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”，［3］她结束了原始社会“一切人反对一切人战争”的状态。随着经济社会的发展，政府逐渐取代了国家在社会中的地位，但是其基本特性——公共性没有发生变化。所谓政府公共性，就是指政府产生、存在的目的是为了维护公共利益，实现公共目标，履行公共服务职能以及为自身和社会创造以公益精神为核心的意识形态。［4］从价值取向上强调公共利益最大化，克服私人利益和利益部门化；从权力运行上强调公平正义，维护社会健康持续发展。然而，在现实乡村生活中，乡村政权建设存在着无法克服的困境和障碍——追求自身利益最大化与追求公共利益最大化的冲突。这里，自利性和公共性冲突包含着两个层面：一是行政官员个人的利益与公共性的冲突；另一个是行政部门与公共性的冲突。第一个层面，政府公共性是解决最普遍的问题，提供公共服务和公共产品，但最终都会落到人的概念中，“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是国家、社会。”［5］都有自己的意志和追求。一方面，作为自然人和自然存在物，不能脱离动物本性特征——趋利避害是生存法则，都会存在“理性的无知”；另一方面，作为社会经济人，通过自身掌握的资源和信息最大化实现自身利益——配置资源以实现自身利益“帕累托最优”。所以，个人利益和公共利益不可避免的产生矛盾甚至是冲突。笔者在一些乡镇的调查中发现，一些乡镇领导干部为了一己之私，裹挟政权的公共性为自己和机构牟利。有的挪用公款吃喝，有的乱设收费项目，追求自身利益的最大化取代了公共性中的“善”，公共性成为他们损公肥私最好的遮盖物。第二个层面就是存在着部门利益化的现象，也即代理人假设现象，私利权力单位对政府公共性的分解是部门利益化的实质。政府实行的自上而下的多级代理形式，上级指导下级开展工作，每一级都要处理上级与下级的关系，基层政权处于最底层，但是也有自身的利益。在上级和民众监督有限和信息失真情况下，基层政权就要保持有限理性，在监督和信息盲区设置障碍，在追求本部门利益最大化的驱动下不作为，缺少回应性，乱用法律，与民争利，侵犯农民的合法权益，这些自利性和公共性的对立和冲突都会造成公共性的流失。

（二）基层政权内卷化

“内卷化”一词最早是吉尔茨在研究水稻中使用的，是指文化模式到达一定程度上不能转化为更高一层的模式。杜赞奇把“内卷化”概念引申到国家层面，提出了“国家政权内卷化”的概念，按照他的理解是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会与社会关系——来扩大其行政职能。［6］当前，乡村基层政权也陷入了“内卷化”的怪圈，形成了特定的路径。乡村基层政权在响应国家层面进行改革的号召中，只是简单地置换为运动化的走场，其运转的功能和结构只能勉强维持再生产力，导致前进动力不足，粘滞基层政权发展。这种内卷化具体表现为公司化的功能定位、运动化的运转机制和碎片化的权威机构。［7］在公司化的定位中，现有的政治考核体系中，GDP的增速和总量是最关键的指标和激励机制，导致乡镇基层领导人动用各种手段和资源优先发展经济，外来投资者成为基层领导人的香饽饽，忽略了当地居民的利益诉求。乡镇基层政权具有鲜明的自主性，为了自身利益的发展既可以利用国家的资源，又可以逃避公众和社会的监督。在运动化的行为中，合法的程序、合理的制度与守法的人员构成了现代官僚制度结构，基层政权在执行国家政策和方针时，其职能表现出运动化的特征。改革在中国已经是常态，却以动员的方式进行。运动化模式在一定历史期是合理的，但是现阶段，随着政治文明的发展，以特定的动员模式取代常规的管理形成此起彼伏的运动在基层政权中却屡见不鲜，而且还有愈演愈烈之倾向，这不是从下而上自动生成的民间之力，而是依靠国家政权自上而下的强力，国家的政策在基层演化为一次性消费的“运动”。在碎片化的权威中，乡村政权存在着价值亚文化，对上级的服从是象征性的。当上级政策侵犯了基层政权利益的时候，应然状态是上下级基于共享价值观来完成，但是基层认同减少开始形成自己的基层文化和价值，导致出现内在的割裂。

（三）基层政权结构：一元化权威秩序

在帝制时代皇权、县衙和乡绅共同分享地方权力，形成有限的“自治”，通过习俗、道德自律和一些仪式构成了 “权力的文化网络”。新中国成立后，经过一系列改革和社会运动，原有的“共治”模式被打破，乡村政权确立，在国家强制权力的支配下，形成了党政一元化的权威政权结构，或者说是国家的全能主义模式。改革开放以后，随着经济的发展社会呈现出利益分化和结构分化的特征，全能主义逐渐变成了权威主义模式，社会虽然有自治形式的进步，但仍然是政府主导的多元力量的治理，其本质并没有发生变化，仍然是一元化权威结构，基层社会治理没有确立在个人权益的自治秩序上。十九大后，中国社会主要矛盾发生了根本性的变化，国家提出了全面振兴乡村战略的目标，社会结构的变迁形成社会分化促进多元利益群体的出现，但是由于体制机制的惯性，基层政权的治理思维和方式没有及时做出动态性的调整，对多元利益群体的硬性冲击会很大。在乡村振兴战略的背景下，乡村整体性结构进行着动态的分化与整合，多元的利益主体正顽强的表达着自己的权利，基层一元权力面临很大的挑战，如果不能协调好一元权力和多元结构之间的关系，那么乡村社会发展将面临很大的压力。但是其中的悖论是：既要适应乡村多元的发展态势又要加强基层党政一元权力，存在着难以克服的结构性张力。现实表现为基层党政一元化权威不能应对社会公共空间的多元变化，在权威结构定义域范围内的函数中不能满足社会值域的变化。简而言之，面对新兴的社会力量，基层政权权威结构没有发生实质性的变化。基层政权是国家权威在地方的完整性表现，既是一个独立的文化单位也是一个行政单位，其治理基层方式是一元化权威汲取资源和社会控制，表达的仍然是乡村社会结构集中化、基层自治政权行政化和国家社会一体化，其背后的逻辑是国家保持对社会资源和权力的配置。

三、基层政权建设的出路：公共性建设、制度化与社会自治

在国家实施乡村振兴战略的背景下，农村基层政权建设既是国家治理现代化的重要组成部分也是解决基层政府权威与社会冲突的必要条件。核心的要素是解决横亘在基层政权逐利与农民保利的鸿沟，也即找到政权建设与社会建设保持动态平衡的“阿基米德点”，在强化党政权力的同时确保政权合法性的提升，摒弃修昔底德式的二元对立结构——政治权威衰落必将导致社会力量崛起，建构多元的合作治理格局才是基层政权建设的根本出路，可以从以下三个方面来阐释说明。

（一）公共性建设：利益一体化

公共性是政权存在的合法性依据，即政府存在、发展和产生的目的都是为了公共服务、公共目标和公共利益，基层政权制度设计要以公共性作为其根本出发点和原则。建构基层政权公共性要树立政府与农民利益一体化的价值标准，避免政府出现自利性的倾向。一方面，为维护基层稳定国家必须限制基层政权的权力，防止基层政权与民众的冲突；另一方面国家又要依赖基层政权管理社会秩序，支持基层权威的合法性，国家始终处于两难境地，这就是基层政权的公共性和自利性内在冲突逻辑。因此，就要找到契合权威与社会利益衔接点，建构利益一体化的社会。首先就要限制政府权力，把过去的“命令—服从”的单轨统治模式转变为现在的“服从—同意”的双轨协商政治，提高政府公信力。在宪法和法律允许的范围内把政府权力规范在志愿失灵和市场失灵的领域，进一步强调政府权力扎根在基层民众中，保障民众权利成为社会共同体的价值诉求；其次是政治信任的建构，培养政府的回应能力。政府应保持信息和资源的透明，政府的目标要与民众保持高度一致，民众有意愿参与到政府的公共决策中去，充分调动他们的积极性和参与性，将参与的热情与公共管理活动有机地结合起来，不做“沉默中的大多数”，这样才有利于政权的合法性建设；最后是加强民主建设，扩大民主参与，把民众个人价值取向建构在权力支配关系上，通过有效的民意表达和民主协商将民众的自治精神和自制能力转移到基层治理的过程中来，确保公意有效的嵌入到基层社会的治理结构中。因此，公共性的建设就要保证民意在政策过程中的有效表达，建构民主化的公共服务结构和科学化的权力结构，实现政府与民众利益的最大化。

（二）政府制度化：使制度运转起来

制度是调节和规范政府行为的重要因素，一方面可以按照理性计算设置“恰当性逻辑”来明确政府的合理边界，限制政府恣意的行为；另一方面可以明确责任和义务，通过象征性文化、价值观念和强制手段来降低成员的逆向行为。政府制度化主要强调政府制定的政策和制度被广泛的接纳和认同，且价值观被稳定性输入的过程。在制度化的过程中，建设有限的权威结构并不断调整与其他社会主体的关系，最大限度地约束基层权威对个体利益的侵犯，强化参与的制度化建设。对政府而言，制度化不仅保持行政体系的统合性与凝聚力，而且可以更好地吸纳政治群体的意见和建议，有利于政权内部结构和功能的有机协调。从基层政权与外部环境来说，要适应社会环境的变化并及时做出回应，提高政权应对挑战的应激性和动态性；从政权内部结构来说，制度化表现在纵向和横向关系上，确保不同部门之间、上下级关系之间保持利益的一致性。对基层民众而言，制度化意味着参与地方事务管理和治理就要通过有效的渠道与合法的方式，社会的分化导致利益多元群体的分化，这就意味着要满足大多数人的利益诉求，用制度化的方式驱动公民社会的成长。政府制度化目的就是让制度运转起来，防止基层权威出现“纵向碎片化”与“横向碎片化”现象，要求在政治上汇聚民意，在行政上依法办事，在文化上建设乡土文明，在制度框架内厘清国家与社会的边界，把基层群众的权利建构在政府与社会的法定制度内，增强基层社会的创新活力，切实维护好、发展好基层群众的权益。

（三）基层社会自治：强化社会授权来源

基层社会自治是社群的集合体在一个结构分化和分权的条件下实现“自己统治自己”的治理形式，是一个和集体土地产权发生关系并拥有“成员身份共同体”的自治概念，既是治理现代化的含义也是社会民主的实质内容。自治秩序的建构建立在公共规则秩序上，权威行动和自治秩序确立在共建共享的原则上。加强基层社会自治是有效应对基层权威一元化的根本途径，也是实现社会治理结构转型的基础性条件，即从国家自上而下授权的单中心秩序过渡到社会授权自下而上的多中心秩序，强调基层“草根权威”的塑造。强化社会授权来源有三个含义：一是主体的多样化，基层政权作为多元治理的一个组成部分，最主要的功能和作用是提供公共秩序和公共安全，与其他社会主体是一种平等合作的关系；二是权威来源的多样化，政府并不是唯一的权力中心，市场、社会都是权力的来源，在不同领域内发挥不同的作用；三是自治原则，国家提供法律保障，社会保护和尊重居民的权利，个人有结社权并有适用的普遍规则来决定自己事务。强化社会授权来源，一方面，体现了葛兰西“公民社会”的本质意义，能够遏制国家公权力的恶，实现对国家权威的制衡；另一方面，社会授权可以有效应对“政府失灵”的寻租现象，有效解决“地方法团主义”倾向。加强基层社会自治目的是改变基层权威对社会的主导地位，建构有限的政府、有边界的市场与自组织的社会相互制衡良性互动，［8］形成一个多元民主动态稳定的自治秩序。

四、小结

全面实施乡村振兴战略的基础在农村，农村建设的关键在基层政权与社会的关系，这就是说处理好基层政权建设与农村社会是实施乡村振兴战略的重要内容。充分理解实施乡村振兴战略的背景和实质是理顺乡村振兴与城市发展、基层政权建设和乡村发展的关键，基层政权建设要打破原来的权威结构，在一个结构分化和利益分化的时代，既要维护基层党政权威的合法性，又要保持社会的稳定。在这里基层政权建设的意义就在于：厘清农村现实生态状况，通过自身的制度化建设来实现对传统政治权威的超越，确保乡村振兴战略顺利实施。